Naar een Europese staat?
Menno Walters (red.), Democratic en beleid in de Europese Gemeenschap, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn, 1992.
“De Europese Gemeenschap groeit in
snel tempo uit tot een staat zoals de
Verenigde Staten er een is en de Sovjetunie er een was”. Dat is de stelling
van Democratic en beleid in de Europese Gemeenschap, een bundel waarin een groep politicologen zich op de
vraag werpt “welke contouren de Gemeenschap thans vertoont als staat-inwording”. Dit alles ten behoeve van
een lezer voor wie die EG, aldus de
inleiding, dichtbij is, omdat ze immers “tot het binnenland is gaan
behoren”.
Het boek schetst en analyseert niet
alleen de opbouv, maar vooral ook
de werking van de Gemeenschap
(o.a. de beleidscyclus, de besluitsnelheid, de machtenscheiding, ook het
lobbyen inclusief onze Nederlandse
ambtelijke vertegenwoordiging). Het
fenomeen EG wordt bovendien getoetst aan hedendaagse theorieen
over democratic, beleidsvorming en
-voering. Het laatste deel beschrijft enkele veranderingen die de EG heeft
veroorzaakt voor het besturen van
Nederland zelf.
Eerst de vraag of de vergelijking
met de VS, die in dit verband immers
wel vaker wordt getrokken, hier wel
opgaat? “The states created the Federal government”, verklaarde Ronald
Reagan bij zijn aantreden in 1981.
Analoog daaraan zouden ook de lidstaten van de EG hun ‘federal Europa’
kunnen scheppen. Maar in zijn recente standaardwerk To make a nation
noemt de befaamde Amerikaans emeritus hoogleraar in de ‘Science of government’ Samuel H. Beer, de stelling
van president Reagan “absolute onzin”. Beer knoopt aan bij de traditionele visie van Abraham Lincoln: “the
Union is older than any of the states”.
Kan dan de EG als organisatie van
eeuwenoude natie-staten eigenlijk
wel uitgroeien tot de ‘Verenigde Staten van Europa?
Tijdens mijn ruim tienjarige verblijf
als dagbladcorrespondent in Brussel
is het mijn vaste overtuiging gewor-
den dat integratie een poging is van
de Westeuropese natie-staat om binnen de context van internationalisering van de samenleving en bedreigingen zoals de milieuvervuiling, en tot
voor kort ook het Sovjetgevaar, als
zelfstandige staat te overleven. De oprichting van de EEG ging dus veel dieper dan de Frans-Duitse verzoening
en het opwerpen van een gezamenlijke barricade tegen het Sovjetgevaar,
de meest genoemde redenen. De lidstaten schiepen de EG tegelijk als een
instrument en een methode om de stabiliteit te bereiken die zij absoluut nodig hebben als verzorgingsstaat, die
de rust en de zekerheid brengt waarop de kiezers rekenen. Zolang dat
slaagt, blijven de EG-lidstaten ook als
natie-staat overeind (en blijft bovendien de wachtkamer vol met andere
natie-staten die ook via de EG hun bestaan willen verzekeren).
Hier staan dus twee stellingen tegenover elkaar: de EG als ‘staat-inwording’ (de bundel) en haaks daarop de EG als regime bedoeld om het
voortbestaan van de traditionele natiestaat te verzekeren.
Geen ‘hoge autorlteit’
In het eerste hoofdstuk neemt Menno
Wolters, hoewel coordinerend auteur
van deze bundel, eigenlijk meteen al
afstand van zijn eigen uitgangspunt
als hij het stramien van de EG schetst:
“een kaleidoscopisch verschijnsel met
een veelheid aan juridische en politieke structuren”. De fundamenten van
de EG komen volgens Wolters neer
op: “beleidsvoorbereiding met de
(Europese) Commissie als trekker, beleidsadvisering d.m.v. het Europees
Parlement en de raadgevende comite’s, beleidsvaststelling door de EGRaad van Ministers met een wisselende invloed van het Parlement, en
beleidsuitvoering door de lidstaten
onder supervisie van de Commissie”.
Je zou ook kunnen concluderen
dat de lidstaten ervan af hebben ge-
zien om de Europese Gemeenschap
van een centrale ‘hoge autoriteit’ te
voorzien. Oorspronkelijk leek de Europese Commissie voor die rol bestemd. Maar in 1966 heeft de Raad
van Ministers het terrein van de initiatieven, dat toch aan de Commissie
toebehoort,’ grotendeels aan zich getrokken. Sedertdien heerst de veelkoppige Raad van Ministers waar alles draait om de, uiteraard meestal
nogal ver uiteenlopende, nationale
belangen. Zodra de interesses van de
lidstaten samenvallen, komt de Raad
en vervolgens dus de EG in actie. Anders niet. Zie de kwestie Joegoslavie.
De Raad als consensusmachine
Zowel binnen als rond de EG zien we
diverse kringprocessen van beleid die
crop duiden dat de communautaire
activiteiten in symbiose verkeren met
die van de aangesloten staten. Daarbij blijkt, aldus Christian Engel in zijn
analyse van de besluitvorming in de
EG-ministerraad, dat de nationale regeringen en de Europese Commissie
deze processen beheersen met de
Raad van Ministers als centrale ‘complexe consensusmachine’.
De ministers krijgen signalen van
het Europees Parlement, die ze, zoals
Engel signaleert, echter doorgaans negeren. Terecht noemt hij het een ‘naieve gedachte’ dat het ondemocratische karakter van de EG op te lessen
is door het Europees Parlement meer
bevoegdheden te geven. Dat Parlement (laat staan de Europese Commissie) vertegenwoordigt geen ‘Europees
volk’. Er bestaat geen ‘Europese samenleving’, zelfs geen ‘Europese publieke opinie’. Gelukkig is er ook
geen ‘Euronationalisme’, of zelfs maar
een begin van een Europese smeltkroes, noch enig streven naar ‘Reichsbildung’. Dit alles, nogmaals, om de
simpele reden dat er nog geen ‘Europees volk’ bestaat, een gegeven waaraan veel ‘overtuigde Europeanen’ gemakshalve voorbij plegen te gaan.
Zelfs het streven naar een ‘Europese Unie’, dat vastligt in EG-verdragen,
leeft niet bij het publiek. Wel circuleert langs de vergaderlinie BrusselLuxemburg-Straatsburg een keur van
ambtenaren en afgezanten van honderden lobby’s. Deze elite, vanaf de
Vrijgestelden’ van de vakbeweging
tot de vertegenwoordigers van de akkerbouwers, heeft het voorrecht dat
zij dank zij het belang dat zij in de onderhanden kwesties heeft, er ook nog
dus niet in plaats van, maar veeleer in
concurrentie met soortgelijk beleid
op nationaal (of lokaal) niveau, zo is
tijdens de topconferentie in Den
Haag, besloten tot een proces van uitbreiding. Men laat daarbij immers
de conclusie.
Het ‘Europa der Staten’
ook landen aanhaken (destijds Engeland, binnenkort de diverse Scandinavische staten) die hun lidmaatschap
Dan volgt deel III van het boek, waar-
vorming van een federaal verenigd
(van de 325) en heeft nog steeds
in het politieke systeem van de EG
Europa tegen te werken.
geen bevestiging gevonden van de
wordt beschreven. De Europese Gemeenschap bij voorbeeld als een polyarchie: een coalitie van steeds wisselende minderheden die op het
modieuze ‘maatschappelijke middenveld’ van geval tot geval de macht verdelen. Met andere woorden de EG als
een elite-aangelegenheid, waar de
lets van begrijpt. Engel sluit af met de
verzuchting dat het EG-systeem momenteel op de eerste plaats door de
EG-instellingen zelf wordt bijeengehouden. “Ook al kunnen zij de nietbestaande communautaire maatschap-
pij niet vervangen”, zo voegt hij daar
aan toe. De lezer is dan op biz. 105
thesis van de EG als ‘staat-in-wording’.
Ontbrekende staatsvorming
De volgende bijdrage “Systeemontwikkeling door overheidsbeleid” van
Ingeborg Tommel heeft als vertrekpunt dat het proces van Europese integratie sedert 1985 in een stroomver-
snelling is gekomen. Eerst ‘Europa
’92’, de voltooiing van de Euromarkt.
Als verlengstuk daarvan volgde in de
aangrijpen om met enthousiasme de
kiezer nauwelijks aan te pas komt, aldus vatten wij Leon J.T. Peijnenburgs
beschouwing hierover samen.
“Ligt hier niet het spook van desintegratie op de loer, dat eventueel zou
Slot
In het begin van het boek wordt de
vorming van de EG heel toepasselijk
vergeleken met de totstandkoming
van het Koninkrijk der Nederlanden.
In dat eeuwenlange proces kwam het
grote verschil aan het licht tussen het
juridische aspect — dat in de EG inmiddels al aardig ontwikkeld is – en
het mentale en ideologische aspect,
zeg maar de culturele integratie van
de lidstaten. Van dat laatste is in de
EG, men mag wel zeggen ‘gelukkig’,
vergeten Europese Akte. Deze bracht
kunnen leiden tot het ‘Europe des patries’ van De Gaulle”, zo vraagt de jonge politicoloog Bekkers zich vervol-
versnelde besluitvorming en versterk-
gens af (weet hij niet dat De Gaulle in
niet. Het Verdrag van Maastricht
te onder meer via de Europese Raad
dit verband de term TEurope des
Etats’ duidelijk prefereerde?). Bekkers
ziet vier bases voor de stabiliteit die
de EG de lidstaten bracht: het net-
heeft, inclusief de beoogde Economische en Monetaire Unie, een “verbond tussen de volkeren van Europa”
jaren van de grote ‘Euroforie’ (1987-
1989) de inmiddels niettemin alweer
(het Franse staatshoofd plus de
regeringsleiders) de macht van de
lidstaten. Ten slotte het Verdrag van
Maastricht met een EMU die moet uitmonden in een Europese Politieke
Unie. “Is de Europese Gemeenschap
aan het einde van de eeuw toch nog
op weg naar de supranationale staat,
die de grondleggers na de Tweede
Wereldoorlog voor ogen stond ?”, zo
is hier (opnieuw) de vraag.
werk van belanghebbenden; het gegeven dat de lidstaten allemaal te klein
zijn om de grote kwesties van vandaag op eigen houtje op te lossen; de
voordelen van economische integratie en, zeer terecht, de rol van het Europese Hof van Justitie in Luxemburg
in de “structurele en culturele verankering” van de EG-regels.
Persoonlijk had ik het eigen belang
nauwelijks sprake. Dat hoeft ook
als einddoel. Deze historisch ongekende vervlechting van belangen van
op termijn zelfs 30 aangesloten landen wordt niet bekroond met een
staat als de VS, maar met de instandhouding van even zoveel natie-staten.
‘Democratic en beleid’ zijn, samenvattend, in de Europese Gemeenschap wellicht weinig economisch,
Die vraag wordt door Tommel negatief beantwoord. Want het beoogde
stapsgewijs overbrengen van taken
van de lidstaten als centrale grond-
aan bij de Europese traditie van veel-
en bevoegdheden van de twaalf
slag zonder meer voorop gezet. Van-
vormigheid met diverse ‘checks and
balances’. Met die conclusie ligt echter de these van dit boek, als zou de
hoofdsteden naar een EG-centrum
uit die optiek zie je dan, zoals de Ne-
stagneert. De EG stimuleert welis-
derlandse regering dat al dertig jaar
doet, De Gaulles ‘Europe des Etats’
ook niet als een bedreiging. Met het
waar de samenwerking – op allerlei
plaatsen en niveaus — in en door de
Twaalf, maar dit resulteert niet in
staatsvorming “in de zin van een
schaalvergroting van de nationale
eigenbelang als leidend principe kan
het ‘Europa der Staten’ niet kapot.
Dan wordt het ook begrijpelijk dat
staat naar het Europese niveau”, aldus
Tommel. Zij signaleert bovendien dat
samenwerking tussen regeringen al ja-
binnen de EG conflicten tussen de lidstaten met unanimiteit worden opge-
ren troef is (zie ook de toenemende
rol van Europese Raad, die in dit ove-
Welters in zijn boeiende samenvattende bijdrage over het politieke stelsel
rigens veelzijdige boekwerk vrijwel
van de EG constateert.
geheel ontbreekt.)
Tommel signaleert wel dat de EG
lost, dus zonder verliezeKs), zoals
De kans dat er binnenkort een vanuit een centrum bestuurde boven-na-
druk bezig is nieuwe eigen activitei-
wie daarvan als Europees federalist
nog droomt) al verkeken sedert in
1969 de ‘oude zes’, na een beslissend
van soortgelijke activiteiten van de lidstaten”. EG-beleid ontwikkelt zich al-
nachtelijk onderonsje tussen president Pompidou en kanselier Brandt
EG bezig zijn – zelfs in snel tempo uit te groeien tot een ‘staat-in-wording’, aan scherven. Wolters zelf
komt uiteindelijk trouwens in zijn slot-
beschouwing ook niet verder dan de
uitermate onbestemde conclusie dat
de EG als netwerkdemocratie “gelijkenis vertoont met de nationale staat”.
Maar deze vaagheid doet geen af-
breuk aan de waarde van deze bundel, waarin het fenomeen EG vanuit
zoveel verschillende invalshoeken tegen het licht wordt gehouden.
tionale EG-staat tot stand komt, is
ten op te bouwen; zie bij voorbeeld
het recente milieubeleid. Maar dit
moet worden gezien als een “complementair beleidsterrein ten opzichte
laat staan efficient georganiseerd.
Maar het model sluit wel naadloos
ESB 23-6-1993
ook nihil. Die mogelijkheid was (voor
Jan Werts
De auteur is hoofdredacteur van het agrarisch weekblad OOGST. Hij is auteur van
The European Council, Elsevier North-Holland, 1992, het eerste juridische proefschrift over de Europese Raad.