b o e k b e s p re k i n g
Mogelijkheden en beperkingen
van de transactiestaat
Th.C.M.J. van de Klundert
Emeritus-hoogleraar Universiteit van Tilburg
t.vandeklundert@uvt.nl
Introductie van de transactiestaat betekent bestuurlijke
vernieuwing op basis van marktanaloge oplossingen. Bij de
hervorming van de sociale verzekeringen werkt het, maar wat
is er meer mogelijk?
n dit boek staat het begrip transactie bij activiteiten van de
in werking dat oneigenlijk gebruik moet indammen. Bij andere
overheid centraal. Transacties zijn er in alle soorten en
sociale verzekeringen en instituties gericht op herverdeling zijn
maten. Eenvoudig is het bij koop en verkoop van goederen. De
soortgelijke veranderingen wenselijk en mogelijk. Het fundaene partij levert het goed en de andere partij betaalt.
mentele uitgangspunt daarbij is: voor wat, hoort wat.
Kredietverlening compliceert de
zaak, maar pas echt ingewikkeld
De transactiestaat
wordt het bij asymmetrische inforDe auteur wil dit beginsel toepassen op alle gelematie. Het gebrek aan informatie
dingen van het overheidsbeleid. We moeten via mankan betrekking hebben op zaken of
datering, delegatie en concessie toe naar een transacpersonen. In het laatste geval moet
tiestaat, waarbij een evenwicht tussen beleid en
de ene partij gissen naar het gedrag
uitvoering wordt beoogd. Het transactieconcept leidt
van de tegenpartij. Termen als
ertoe dat betrokkenen op alle niveaus nadenken over
hidden actions en moral hazard duidrie vragen: wat willen we bereiken, wat moeten we
den aan wat er gaande is. Bekende
daarvoor doen en wat mag het kosten?
voorbeelden zijn verzekeringsconHet boek omvat drie hoofdstukken en enkele bijlagen
tracten en principaal-agent relaties.
met uitwerkingen. In hoofdstuk 1 wordt ingegaan op
Om in dergelijke gevallen
de problematiek van de onvolledige informatie. Tevens
opportunistisch gedrag in te damworden in dit hoofdstuk de contouren van de transacmen, zijn extra maatregelen nodig.
tiestaat als een model voor bestuurlijke vernieuwing
Daarom wordt bij verzekeringen
geschetst. Kenmerkend voor dit model is een markteen eigen risico ingevoerd en wordt
analoog informatie- en sanctie-mechanisme. Centraal
Transactie als bestuurlijke
de agent vaak door de principaal
bekostigde voorzieningen moeten worden gecombivernieuwing. Op zoek naar
een bonus in het vooruitzicht
neerd met een individuele tegenprestatie, waarbij
samenhang in bestuur en
gesteld bij adequaat functioneren.
maatwerk voorop staat. Inspanningen, zoals het zoeken
uitvoering
Ook bij de overheid doen zich dernaar werk of studieprestatie, kunnen worden getoetst,
D.J. Wolfson
gelijke problemen voor. Denk
zodat waar nodig sancties kunnen worden toegepast.
WRR/Amsterdam University Press,
alleen maar aan het oneigenlijk
Ook bij ‘intermediaire leveringen’ binnen of tussen
Den Haag/Amsterdam, 2005, 142 blz.
gebruik van sociale verzekeringen.
departementen wordt in de transactiestaat uitgegaan
van meetbare prestaties en tegenprestaties. Hoofdstuk
2 gaat over de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdDe grote drie
heden in de samenleving. Wat kunnen we aan de markt overlaten
Wolfson is van mening dat het transactieconcept goede diensten
en wat niet? Kenmerken als rivaliteit en exclusiviteit bieden enig
bewijst bij het oplossen van dit vraagstuk. De auteur benadrukt
houvast, maar al snel blijkt de maatschappelijke taakverdeling
dat bij een transactie sprake is van directe ruil, wederkerigheid,
afhankelijk van ideologische voorkeuren. Daarbij komen de
binding en rekenschap (blz. 13). Elders in dit boek worden de
beperkingen van de transactiestaat aan het licht. In hoofdstuk 3
laatstgenoemde kenmerken zelfs aangeduid als “De Grote Drie
staat de hoe-vraag centraal. Bij de introductie van de transactievan transactie†(blz.46). Door sociale verzekeringen op te vatten
staat moet rekening worden gehouden met afwentelingsgedrag,
als transacties tussen de overheid en uitkeringsgerechtigden,
intrinsieke motivatie en diverse rolpatronen. Er is een maatkomen naast rechten ook plichten op de voorgrond. De spelregels
schappelijk draagvlak nodig, maar vanzelfsprekend is dit niet in
(instituties) zijn daar reeds in belangrijke mate op afgestemd.
een samenleving waar mensen zoveel mogelijk willen bepalen
Uitkeringstrekkers hebben de plicht om iets aan hun situatie te
en zo min mogelijk ‘betalen’.
doen. Poortwachters en reïntegratietrajecten zijn daarbij
behulpzaam. Werkgevers die te gemakkelijk werknemers naar de
WAO verwijzen worden met behulp van sancties gecorrigeerd.
Kanttekening
Bij de nieuwe opzet van de WAO treedt een uitgekiend systeem
Wolfson is van mening dat het transactiebegrip beter bruik-
I
376
ESB 26-08-2005
b o e k b e s p re k i n g
baar is dan de bekende doelmatigheidsconcepten als Paretooptimaliteit en het Coase-theorema. Bij Pareto-optimale veranderingen blijft de inkomensverdeling buiten beschouwing.
Weliswaar is er in de literatuur nagedacht over compensatie,
maar het criterium als zodanig biedt geen inzicht in de wenselijke verdeling. Bij Coase doet zich een soortgelijk probleem
voor, omdat onderhandelen over de internalisering van externe
effecten pas mogelijk is als de eigendomsrechten zijn vastgelegd
en de transactiekosten laag zijn. “De transactiestaat combineert
recht en ruil tussen private en/of publieke partijen in een kaderstelling waarin doelmatigheid is gewogen met die andere criteriaâ€,
zegt Wolfson (blz. 28). Die andere doelstellingen zijn verdeling
en houdbaarheid. Of houdbaarheid een afzonderlijke doelstelling is dan wel de dynamische interpretatie van de beide andere,
laat ik hier in het midden. Echter, de claim van de auteur over de
superioriteit van de transactiestaat in het kader van de welvaartsstaat overtuigt als zodanig niet. Natuurlijk is in discussies over
sociale verzekeringen de inkomensverdeling in het geding. Elke
mutatie in de spelregels heeft consequenties voor de verdeling.
Daarover valt met het begrip transactie echter niets naders te
zeggen, evenmin als met de ideeën van Pareto en Coase.
De opvattingen van Wolfson over de economische wetenschap
passen in het neoklassieke stramien. Uitgangspunt is de individuele nutsbeleving, waarbij wordt uitgegaan van een ruime verzameling van verklarende variabelen. Naast traditionele argumenten in de vorm van beschikking over individuele en (quasi-)
collectieve goederen is er aandacht voor toegang van anderen tot
(quasi-)collectieve goederen (gebonden overdrachten) en de welvaart van anderen in het algemeen (ongebonden overdrachten).
Op alle variabelen zit in het model van Wolfson een specifieke
storingsterm, omdat individuele keuzen worden doorkruist door
het eigenmachtig optreden van politici, ambtenaren of privaatrechtelijke organisaties. Het idee is dat de transactiestaat de
verstoringen beperkt. Over de formulering van een collectieve
welvaartsfunctie wordt overigens niet gerept. Misschien moeten
we ook niet die kant op.
Machtsfactoren zijn niet weg te denken in het spectrum van
politieke besluitvorming. De concentratie van het bedrijfsleven
gaat door, ondanks de nuttige activiteiten van de NMa.
Economische macht is geen op zich zelf staand fenomeen, maar
heeft een belangrijke uitstraling op politiek en cultureel terrein.
De heterodoxe literatuur, die zijn wortels heeft in de oude institutionele economie en de historische school, gaat hier nader op
in. Als dit de meer realistische voorstelling van zaken is, heeft
dan het transactiebegrip wel een functie? Het antwoord luidt
ontkennend als het enkel om een verlaging van de transactiekosten gaat, zoals in de nieuwe institutionele economie vooropstaat. Het begrip is daarentegen wel degelijk van grote waarde in
de brede betekenis, die Wolfson eraan geeft. Door duidelijk te
maken waar het in wezen om gaat en waar de verantwoordelijkheden moeten worden gelegd, draagt het denken in deze termen
bij aan een spreiding van macht. Daarbij is niet alleen van belang
wat de overheid doet, maar evenzeer hoe het bedrijfsleven functioneert. In een transactiestaat moet ook maatschappelijk verantwoord ondernemen mijns inziens hoog op de agenda staan. Het
gaat om transparantie, maatschappelijke verantwoordelijkheid
en vertrouwen op alle niveaus. Het bedrijfsleven op grond van
a priori argumenten als consumentensoevereiniteit buiten spel
laten, is wel gemakkelijk, maar niet wenselijk. Natuurlijk moet
de economische wetenschap geen partij kiezen in politieke
zaken, zoals de auteur benadrukt, maar asymmetrische informatie is alom tegenwoordig. De grenzen van de economische
wetenschap zijn dan ook niet exact te bepalen en een bevoorrechte positie in het luchtledige is niet te vinden.
Publieke onderneming
Wolfson sluit ‘maatschappelijk ondernemen’ niet uit, maar
ziet grote beperkingen bij de verwezenlijking. Privatisering staat
mede daarom niet hoog op zijn agenda. In de studie wordt bijvoorbeeld gewaarschuwd voor te veel marktmacht van particuliere
verzekeraars bij de uitvoering van de WAO: “Het kabinet gaat
ten aanzien van particuliere verzekeraars te gemakkelijk uit van
coöperatief gedrag†(blz. 111). Ook de gang van zaken rond de
spoorwegen is onderwerp van kritiek. De operette rond Lovers
maakt duidelijk dat concurrentie op het spoor niet werkt bij een
dichtbezet net. Bovendien functioneert een concessieoverkomst
niet perfect. Wat is bijvoorbeeld het rollend materieel nog waard
als aan het einde van de rit de concessie niet wordt verlengd?
Voor activiteiten met schaaleffecten, zoals spoorwegen en grote
zeehavens, ziet de auteur betere mogelijkheden in een missiegestuurde publieke onderneming, waarin de juridische eigendom bij
de overheid berust, maar het management wordt uitbesteed. Het
management moet werken binnen een kader – de ‘missie’ – dat
vastlegt in hoeverre maatschappelijk rendement moet prevaleren
over puur commerciële resultaten. De toetsing blijft beperkt tot
hoofdlijnen door onafhankelijke commissarissen bijgestaan door
een regeringsvertegenwoordiger. Als voorbeeld dient het functioneren van de Nederlandsche Bank, hoewel de missie wellicht niet
altijd zo duidelijk te formuleren is als bij deze onderneming.
Ook zbo’s passen in de visie van Wolfson, mits verantwoordelijkheden en bevoegdheden goed worden gespecificeerd.
Terughalen naar de departementen is niet wenselijk, omdat deze
tussenstructuur een betere verbinding kan leggen met de professionele inbreng vanuit de maatschappij. De vraag blijft natuurlijk
hoe je monopolisten voldoende kunt disciplineren. De discussies
rond de salarissen van managers in dit soort organisaties zijn een
teken aan de wand. Ook de transactiestaat heeft behoefte aan een
cultuur met voldoende burgerzin, publieke dienstbaarheid en persoonlijke inzet. Gemakkelijk is dit niet. Daarvan is de auteur zich
terdege bewust: “De culturele factor is vermoedelijk het grootste
struikelblok in de ontwikkeling van een transactiestaat†(blz. 105).
Slot
De beoogde culturele omslag komt er echter mijns inziens
niet zolang economen blijven uitgaan van een gekleurd wereldbeeld in termen van marktwerking tegen elke prijs. Wolfson
neemt in feite een tussenpositie in. Zijn theoretische fundering
is gebaseerd op het neoliberale uitgangspunt van de soevereine
consument, maar de nadruk op rechten en plichten verwijst
naar ethische principes. Het ‘marktdenken’ wordt gerelativeerd,
omdat er dingen zijn die de markt niet aan kan.
Het geheel is geschreven in de specifieke stijl, die we van
Wolfson gewend zijn. Elementaire zaken uit de publieke economie
worden helder uitgelegd en met schema’s nader toegelicht. De
ideeën over de brede toepasbaarheid van het transactiebegrip en
de missiegebonden publieke onderneming zijn sociale innovaties,
die hun waarde in de praktijk kunnen bewijzen. Kortom het
boek is onderhoudend, inspirerend en uitdagend.
Theo van de Klundert
ESB 26-08-2005
377