Magere jaren op komst?

Magere jaren op komst?
Aute ur(s ):
Kam, .C.A., de (auteur)
Hoogleraar Openb are Financiën aan de Rijksuniversiteit Groningen.
Ve rs che ne n in:
ESB, 86e jaargang, nr. 4324, pagina 716, 21 september 2001 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):

De zeven vette jaren zijn definitief voorbij. De economische groei in Nederland zwakt af tot naar raming twee procent per jaar, terwijl
de werkloosheid volgend jaar met enkele tienduizenden personen oploopt. De prognoses van het Centraal Planbureau zijn bovendien
met meer dan de gebruikelijke onzekerheden omgeven.
De economie van de meeste OESO-landen balanceerde al op de rand van een technische recessie, voordat de wereld werd opgeschrikt
door ongekende terreuracties gericht tegen de Verenigde Staten. De kans dat de economie van de geïndustrialiseerde landen dit
najaar in de afgrond van een forse recessie valt, is daarmee zeker niet kleiner geworden. In dat geval zal ook het beeld van de
Nederlandse overheidsfinanciën drastisch veranderen. Met name de uitgaven voor inkomensoverdrachten zullen stijgen, terwijl de
belastingontvangsten achter blijven.
Rijksbegroting op de helling
De rijksbegroting biedt dit jaar twee innovaties. Ten eerste luiden alle bedragen uiteraard in euro’s. Ten tweede wil het kabinet het
verband tussen de doelstellingen van het overheidsbeleid, de geleverde prestaties en de ingezette middelen duidelijker tot uitdrukking
brengen. Dit streven is een uitvloeisel van het proces Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording (VBTB). Het belangrijkste
inhoudelijke punt uit de Miljoenennota 2002 betreft de overheidsboekhouding. In de loop van de komende kabinetsperiode gaat het
Rijk over van het bestaande kas-verplichtingenstelsel op het stelsel van baten en kosten. Het laatstgenoemde stelsel is bij het
bedrijfsleven en bij de decentrale overheden sinds mensenheugenis in zwang. Door te gaan begroten en verantwoorden op basis van
kosten in plaats van kasuitgaven ontstaat ook in de rijksbegroting een gelijke behandeling van lopende en kapitaaluitgaven. Hierdoor
kan een meer evenwichtige en doelmatige afweging tussen consumptieve en investeringsuitgaven tot stand komen. De opstellers van de
nota hebben veel woorden nodig om uit te leggen waarom deze logische stap niet eerder is gezet.
Budgettair beleid
De hoofdfunctie van de Miljoenennota is een beeld te geven van het gevoerde en het voorgenomen budgettaire beleid. Het zoeklicht
staat hier gericht op de uitgaven en inkomsten van de (rijks)overheid. Het kabinet stelt voor verhoging van de (reële) uitgaven het
komende jaar € 3,8 m
iljard (circa acht miljard gulden) extra beschikbaar. Hiermee legt het een forse schep op de uitgavenverhogingen uit
het Regeerakkoord 1998, zo’n € 4,4 m
iljard, en de intensiveringen die waren begrepen in de twee voorafgaande Miljoenennota’s, € 2,8
miljard. Ondanks de genoemde opwaartse bijstellingen blijven de totale uitgaven net binnen het in 1998 gestelde kader.
Bij deze conclusie passen drie kritische kanttekeningen. Ten eerste was bij twee van de drie budgetdisciplinesectoren – de rijksbegroting
en zorg – in sommige jaren sprake van overschrijdingen. Zij zijn met een steeds vanzelfsprekender gemak weggestreept tegen grote
meevallers bij de uitgaven voor de sector Sociale zekerheid en arbeidsmarkt. Nu het conjuncturele tij keert, zal het in komende jaren een
stuk lastiger zijn de overheidsuitgaven binnen het kader uit het volgende regeerakkoord te houden.
Ten tweede is de uitgavenruimte voor 2002 met een half miljard euro opgerekt door met uitgaven voor stadsvernieuwing en de ov-kaart
te schuiven 1. Verder is het kader met nog eens ruim honderd miljoen euro verruimd door directe uitgaven voor het arbeidsmarktbeleid
om te zetten in belastinguitgaven. Belastinguitgaven zijn subsidies in de vorm van een fiscale tegemoetkoming. Statistisch worden zij
geregistreerd als een verlaging van de belastingontvangsten, niet als een uitgaaf die binnen het afgesproken kader voor de directe
uitgaven moet passen.
Ten derde zijn dit jaar in de zorgsector loonsverhogingen overeengekomen die de ‘referentieruimte’ voor verbetering van de
arbeidsvoorwaarden met twee procentpunt te boven gaan. Hiervoor is geen structurele dekking aanwezig 2, zodat het plafond voor de
zorguitgaven structureel alsnog met 400 miljoen euro omhoog moet. Het alternatief is een beperking van het thans voorziene zorgvolume
in dezelfde orde van grootte.
Meer geld geen panacee
De beschikbaar gestelde extra middelen zijn vooral bestemd voor zorg, onderwijs en openbare orde en veiligheid. In belangrijke mate
stroken deze budgettaire prioriteiten met de voorkeuren van de bevolking. Het aantal Nederlanders dat meent dat te weinig wordt gedaan
aan bejaardenzorg en ziekenhuizen steeg van 65 procent in 1995 tot 88 procent in 2000. Driekwart van de ondervraagden meent dat de

ordehandhaving tekortschiet 3. Het kabinet kan de financiële inspanning voor de genoemde sectoren opvoeren zonder het plafond voor
de overheidsuitgaven te schenden, dankzij enorme meevallers bij de rente-uitgaven en de uitkeringen aan werklozen.
Terwijl de overheidsuitgaven als aandeel van het bbp daalden van 48 procent aan het begin van de kabinetsperiode tot 45,5 procent in
het komend jaar, is de samenstelling van de collectieve uitgaven drastisch veranderd. De reële uitgaven aan zorg, onderwijs en veiligheid
stegen tijdens de afgelopen kabinetsperiode sneller dan het volume van het bbp.
Extra middelen leiden niet noodzakelijkerwijs tot betere collectieve voorzieningen. Een verhoging van het budget hoeft om te beginnen
niet te leiden tot meer input. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer extra beschikbaar gestelde middelen worden gebruikt voor verbetering
van de arbeidsvoorwaarden. Personeelsuitbreiding is dan niet aan de orde. Indien wél extra personeel en materieel worden ingezet, hoeft
dit niet te resulteren in meer output: de productiviteit kan juist dalen, omdat personeel het rustiger aandoet. Neemt de output wél toe meer operaties; frequenter politiesurveillances – dan zijn betere outcomes, zoals winst in termen van ‘quality-adjusted life years’ of een
hoger ophelderingspercentage van misdrijven, niet vanzelfsprekend. De opstellers van de Miljoenennota zijn zich hiervan bewust 4. Het
kabinet acht bijvoorbeeld bij collectief gefinancierde voorzieningen ook institutionele veranderingen nodig. Producenten (scholen,
zorgaanbieders) zouden meer ruimte moeten krijgen om hun productie naar eigen inzicht te organiseren. Na afloop zouden zij rekenschap
moeten afleggen jegens de financier (de centrale overheid) en de gebruikers van hun producten.
Zie ook tabel 1 .

Tabel 1. Overheidsuitgaven en bruto binnenlands product, 1999-2002
gemiddelde reële groei per jaar (%)
collectieve uitgaven
waarvan
rentelasten
-8¼
zorguitgaven
4
onderwijsuitgaven
3
¾
veiligheid
6½
bruto binnenlands product

1,5

2¾

Ruilvoetperikelen
De regeerakkoorden uit 1994 en 1998 bevatten een plafond voor de netto reële uitgaven. De plafond-bedragen in constante guldens uit
het basisjaar (van de kabinetsformatie) worden gedurende elk jaar uit de kabinetsperiode opgeplust. De afgesproken plafonds worden
daarbij verhoogd met het percentage van de prijsstijging van het bbp. Deze bewerking levert voor elk jaar een ‘ijklijn’ in lopende guldens
op. Wanneer lonen en prijzen bij de overheid sneller stijgen dan de prijs van het bbp, ontstaat een ruilvoetverlies. Er is immers meer geld
nodig dan past beneden het met de prijsstijging van het bbp opgepluste uitgavenplafond uit het basisjaar. Het eerste kabinet-Kok werd
geconfronteerd met een ruilvoetverlies van 13/4 miljard euro. Het tweede kabinet-Kok zou quitte hebben gespeeld 5. In de mev 2002 valt
echter te lezen dat het ruilvoetverlies in de periode 1998-2002 cumuleerde tot twee miljard euro 6. Het Centraal Planbureau constateert
hiermee dat, als gevolg van ruilvoetverliezen, in de bijna verstreken kabinetsperiode voor volume-uitbreidingen twee miljard euro minder
beschikbaar was dan in de Miljoenennota wordt gesuggereerd 7. Zou na 1998 inderdaad sprake zijn geweest van ruilvoetverliezen in
deze orde van grootte, dan is de werkelijke volumegroei bij zorg en onderwijs een stuk minder geweest dan het kabinet de lezers van de
Miljoenennota voorspiegelt. Hopelijk zijn er volksvertegenwoordigers die bij de algemene financiële beschouwingen op dit punt om
opheldering vragen.
Gemiste kans
In de Miljoenennota 2002 wordt benadrukt dat begrotingsstukken het verband dienen te verhelderen tussen doelstellingen van het
kabinetsbeleid, ingezette middelen en bereikte resultaten. In dit opzicht schiet de nota zelf schromelijk tekort. Globale
beleidsdoelstellingen, zoals verwoord in hoofdstuk 2 en 3, zijn in geen enkel opzicht gekwantificeerd. In de komende jaren kan de centrale
overheid dus niet worden afgerekend op concrete doelstellingen voor bijvoorbeeld kortere wachttijden in de zorg, minder schooluitval en
hogere opsporingscijfers bij de criminaliteitsbestrijding. De onder woorden gebrachte doelstellingen worden gerelateerd aan een hutspot
van criteria die soms betrekking hebben op inputs, soms op outputs en soms op outcomes. tabel 2 geeft een (niet uitputtend) overzicht.
Mogelijk zijn meer concrete taakstellingen te vinden in de afzonderlijke hoofdstukken van de rijksbegroting 8. In dat geval zou de
Miljoenennota ten minste een samenvattend overzicht van dergelijke streefcijfers moeten bieden. Dat ontbreekt ten enen male.

Tabel 2. Intensiveringen versus prestaties, 1998-2002
reële
uitgaven
zorg

+ 32%

onderwijs

+ 25%

inputs

outcomes

100.000 personeel
erbij (o.a. werkdruk)
sommige behandelingen in ziekenhuis
kleinere klassen
leermiddelen

kortere wachttijd
voor thuiszorg en

opleidingspeil
leesvaardigheid

veiligheid

+ 60%

testscores
3500 agenten erbij

veiligheidsgevoel

Herhaaldelijk kiest het kabinet voor een onvolledige voorstelling van zaken die riekt naar de Z van zwendel. Neem de inspanningen ter
vergroting van de openbare veiligheid. De nota constateert enige vooruitgang aan de hand van een weinig relevante maatstaf (“de
waardering voor woning en buurt neemt niet langer af”), terwijl harde gegevens beschikbaar zijn die erop duiden dat de aanzienlijk
opgevoerde uitgaven voor de politie geen enkel positief effect hebben gesorteerd. Sinds 1996 hebben de 25 regiokorpsen behalve
prijscompensatie negen procent meer budgetverdeeleenheden (bve’s) toegewezen gekregen (een bve is bijna € 50.000). Tegelijk is
blijkens de Politiemonitor Bevolking de tevredenheid over de beschikbaarheid en het optreden van de politie verminderd. Verder is het
ophelderingspercentage sinds 1993 gedaald van 18,7 procent tot 15,1 procent. Deze cijfers zijn in de nota verdonkeremaand.
Een tweede voorbeeld is de strijd tegen de armoedeval. Het kabinet wekt de indruk dat bij de strijd hiertegen belangrijke stappen zijn
gezet, met name door de invoering van de arbeidskorting (in 2001) die uitsluitend door economisch actieven kan worden geclaimd en zo
het aanvaarden van betaald werk aantrekkelijker maakt. In werkelijkheid ging een kostwinner die vanuit de bijstand een baan tegen 130
procent van het minimumloon aanvaardt er in 1995 netto nog Æ’ 500 op vooruit, terwijl hij er in 2001 Æ’ 250 op achteruit gaat 9. De
hoofdoorzaak ligt bij het gemeentelijke armoedebeleid (kwijtschelding van heffingen en dergelijke) dat het effect van de arbeidskorting
meer dan tenietdoet. Deze informatie ontbreekt in de Miljoenennota.
Belastingbeleid
In de afgelopen kabinetsperiode zijn de microlasten verlaagd met vijf miljard euro. Het gaat hierbij om een verlaging van tarieven of
beleidsmaatregelen die de heffingsgrondslag smaller maken. Daarnaast is de mix van de rijksbelastingen veranderd (zie tabel 3). De
betekenis van de omzetbelasting is toegenomen, doordat gezinnen steeds minder besteden aan goederen die onder het lage tarief van
zes procent vallen en door de verhoging van het algemene tarief per 1 januari 2001. Het aandeel van de overige belastingen op inkomen,
winst en vermogen is toegenomen door de sterke waardestijging van huizen en door de toegenomen winsten van vennootschappen en
extra uitgekeerd dividend. Hierdoor is de schatkist gevoeliger geworden voor ‘vermogenseffecten’ en het beloop van de winstquote. Ook
zal de verdeling van de belastingdruk hierdoor zijn veranderd. Deze aspecten blijven in de nota onbesproken. Het fiscale beleid wordt,
vergeleken met de uitgebreide aandacht voor de uitgavenkant van de rijksbegroting, stiefmoederlijk bedeeld.

Tabel 3. Belastingmix (aandelen als percentages)
1994

omzetbelasting
27,4
overige kostprijsbelastingen
20,5
loon- en inkomstenbelasting
36,5
overige belastingen op inkomen,
15,4
winst en vermogen
totaal
100

1998

30,0
21,8

2002

31,5
20,7
25,4
22,8

100

25,5
22,3
100

Het kabinet wil de belastingen volgend jaar met € 1,3 m
iljard verlagen. Een kwart miljard hiervan is gemoeid met een bescheiden verlaging
van het tarief van de vennootschapsbelasting tot 34,5 procent 10. Deze lastenverlichting wordt gepresenteerd als een bijdrage aan
verbetering van het ondernemingsklimaat. Inderdaad zakt de winstquote (na betaalde rente en belastingen) van tien procent in 1999 tot
zeven procent in 2002. Uiteraard is dit slechts een fiscale druppel op de gloeiende plaat.
Het belastingplan 2002 staat meer dan ooit in het teken van de ‘instrumentalisering’: bijna elke maatregel beoogt het gedrag van
economische subjecten te sturen. Een treffend voorbeeld is de voorgestelde fiscale tegemoetkoming voor flexibele beloningsregelingen.
Het kabinet is bezorgd over de oplopende loonkosten en arbeidsinkomensquote. Winstafhankelijke beloningsvormen zouden daarom de
voorkeur genieten boven verhogingen van cao-lonen. Maar óf het budgettaire effect van deze maatregel (€ 45 miljoen) is zwaar
onderschat (zoals bij de invoering van de spaarloonregeling in 1994) óf hij stelt niets voor. Het is overigens kwestieus of de overheid
veel kan uitrichten om de loonontwikkeling te matigen. Zolang de schaarste op delen van de arbeidsmarkt aanhoudt, zullen
marktkrachten de loonbeweging in belangrijke mate opwaarts stuwen.
Tot slot
De afgelopen zeven jaar hadden de kabinetten-Kok het in verhouding gemakkelijk om de uitgaven binnen de perken van het
regeerakkoord te houden. Dat kan de komende tijd anders zijn, omdat grote besparingen bij de sociale zekerheid minder in de lijn van de
verwachting liggen, terwijl grote meevallers bij de rente-uitgaven niet waarschijnlijk zijn. Daarbij komt dat de economische vooruitzichten
met meer dan de gebruikelijke onzekerheid zijn omgeven. Het volgende kabinet doet er daarom goed aan behoedzame uitgangspunten te
blijven hanteren bij het uitstippelen van het budgettaire kader voor de periode 2003-2006

1 Centraal Planbureau, Macro Economische Verkenning 2002,, Sdu Uitgevers, Den Haag, september 2001, blz. 105.
2 Centraal Planbureau, op. cit., blz. 89 en blz. 110-111.
3 Sociaal en Cultureel Planbureau, De sociale staat van Nederland 2001, SCP, Den Haag, blz. 275.
4 Miljoenennota 2002, blz. 11 en 59.
5 Miljoenennota 2002, blz. 70.
6 Macro Economische Verkenning 2002, blz. 125.
7 Miljoenennota 2002, blz. 75.
8 Zo ligt het kennelijk in de bedoeling ingaande 2003 de wachttijd voor een behandeling in het ziekenhuis te beperken tot maximaal zeven
weken. Zie Macro Economische Verkenning 2002, blz. 108.
9 Ministerie van SZW, Sociale nota 2002, Den Haag, Sdu, 2001, blz. 101.
10 Bedrijven ervaren desondanks geen lastenverlichting, doordat levensverzekeraars ingaande 2001 een half miljard euro meer gaan
betalen (dit is zoengeld voor het behoud van de lijfrenteaftrek).

Copyright © 2001 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)