Lost een liberaal milieubeleid onze milieuproblemen op?

Lost een liberaal milieubeleid onze
milieuproblemen op?
DRS. F. DIETZ – DRS. J. VAN DER STRAATEN*

In hoeverre moet men de oplossing van allerlei maatschappelijke vraagstukken zoeken in regulering
door de overheid, in hoeverre kan het aan marktprocessen en vrije onderhandelingen tussen burgers
worden overgelaten om de verschillende, vaak tegenstrijdige belangen te verzoenen. Op veel terreinen
van overheidszorg staat men voor dit dilemma. Dit geldt ook voor het milieubeleid. Onlangs werden in
ESB de mogelijkheden verkend van een ,,liberaal milieubeleid”, dat er op gebaseerd is dat aan burgers
bepaalde verhandelbare eigendomsrechten op het leefmilieu worden toegekend. Het probleem van de
milieuverontreiniging zou dan op basis van onderhandelingen tussen vervuilers en degenen die last
hebben van de vervuiling kunnen worden geregeld. In dit artikel wordt betoogd dat deze benadering in
het algemeen niet erg bruikbaar is als oplossing voor de belangrijkste milieuproblemen.
Inleiding

Onlangs verscheen een artikel van De Clercq over liberaal milieubeleid 1). In dit artikel gaat het om een economische analyse
van privaatrechtelijke oplossingen van milieuproblemen. De
keuze van de privaatrechtelijke aanpak wordt gerechtvaardigd
door te verwijzen naar de maatschappelijke verlangens tot deregulering in Belgie en Nederland. In deze gedachtengang worden
,,aan burgers eigendomsrechten op het leefmilieu toegekend op
basis waarvan vervuilers en vervuilden zelf kunnen onderhandelen over emissiebeperkingen en schadevergoedingen”. Hoewel
deze aanpak volgens de auteur geen garantie biedt voor het bewaren van het algemene ecologische evenwicht en het behoud
van de milieukwaliteit op de zeer lange termijn, worden de
ideeen wel als ,,milieubeleid” naar vorengebracht. In de conclusie van het artikel wordt over dit milieubeleid gesteld ,,dat het
toekennen van zekere grondrechten ten aanzien van het leefmilieu het een ieder mogelijk maakt telkens wanneer het overheidsbeleid te kort schiet en zijn belangen fors geschonden worden,
zelf de nodige stappen te ondernemen om zijn rechten te handhaven. Aldus verhoogt een liberale milieupolitiek zoals hier beschreven de mondigheid van de burgers, wat voor een democratische en vrije samenleving ongetwijfeld een goede zaak is”.
In het artikel van De Clercq wordt ,,nagegaan in hoeverre privaatrechtelijke regelingen de milieuproblemen kunnen verminderen dan wel oplossen”. Dit gebeurt door een bespreking van
de voorstellen van Coase, die er in 1960 voor pleitte het probleem
van de milieuverontreiniging te regelen door onderhandelingen
tussen vervuilers en gehinderden. De ideeen van Coase worden
door De Clercq uitgebreid besproken, inclusief de kritiek die
hierop is gepubliceerd.
Wij menen echter dat De Clercq een te onvolledig beeld schetst
van de problematiek. Zo wordt niet duidelijk in welke theoretische context het verhaal van Coase staat. Deze context is echter
van groot belang als we willen nagaan in welke mate theorieen
die van andere uitgangspunten vertrekken dan die van Coase,
een bijdrage kunnen leveren aan het formuleren van een aanvaardbaar milieubeleid. Daarnaast laat De Clercq niet zien dat
een liberaal milieubeleid zoals dat door hem uiteengezet wordt,
de huidige grote milieuproblemen kan oplossen of verminderen.
Een dergelijke toetsing kan volgens ons niet achterwege blijven.
Een milieubeleid zoals De Clercq dat voorstelt, is de moeite
waard om nauwkeurig te worden bestudeerd. Hoe minder de
overheid immers hoeft in te grijpen in het handelen van de bur1124

gers, hoe beter het is. Wij willen echter bij de beoordeling van
een en ander alle van belang zijnde factoren naar voren halen.
Met deze bedoeling is dit artikel geschreven.
Eerst schetsen wij welke samenhang er bestaat tussen enerzijds de theorieen van Marshall en Pigou en anderzijds die van
Coase. Daarna laten wij zien hoe in de loop van de jaren zestig
een soort uitwaaiering in de theorievorming ontstaat. Veel auteurs gaan in de lijn van Marshall, Pigou en Coase verder en pogen de externe effecten te internaliseren. Aan de andere kant zijn
er ook auteurs die het met deze aanpak fundamenteel oneens zijn
en andere wegen inslaan. Deze auteurs hebben kritiek op de veronderstelling van marktconform handelen die Coase c.s. maken. Deze kritiek komt in het artikel van De Clerq niet aan de orde. Van deze groep auteurs worden er enkelen in het kort door
ons besproken. Vervolgens gaan wij na in welke mate de voorstellen van Coase en De Clercq een bijdrage kunnen leveren aan
het oplossen van enkele belangrijke milieuproblemen van de
laatste tijd. Deze toetsing aan de werkelijkheid lijkt ons noodzakelijk om het realiteitsgehalte van de voorstellen te kunnen
beoordelen.
De Pigoviaanse traditie
Traditioneel worden in de economische wetenschap milieuproblemen beschreven met behulp van het begrip extern effect.
Alfred Marshall introduceerde dit begrip in zijn Principles of
economics als eerste. Het extern effect omschrijft hij als een
voordeel in de produktievoorwaarden waarvoor geen offers
hoeven te worden gebracht, omdat van een voorziening gebruik
gemaakt kan worden die door offers van anderen reeds tot stand
is gebracht 2). Marshalls definitie is echter nogal eenzijdig, om-

* De auteurs zijn resp. wetenschappelijk medewerker bij de vakgroep
Staathuishoudkunde aan de Landbouwhogeschool te Wageningen en wetenschappelijk hoofdmedewerker bij de vakgroep Regionale Economic
aan de Katholieke Hogeschool Tilburg. Zij danken H. Vollebergh en

prof. dr. A.J. Hendriks voor hun stimulerende kritiek en commentaar op
een eerste concept.
1) M. de Clercq, Liberaal milieubeleid. Een economische analyse van

privaatrechtelijke oplossingen van milieuproblemen, ESB, 30 mei 1984,
biz. 488-493.

2) A. Marshall, Principles of economics, Londen, 1890/1925, biz. 314.

r

dat hij geen oog had voor het bestaan van negatieve externe ef-

sche verfijning zonder veel praktische betekenis. Blaug spreekt

fecten. Tevens beperkte Marshall zich tot de (positieve) externe

van ,,a common tendency in the interwar literature to regard external economies as economic curiosa” 9). Na Pigou vormde

effecten op de produktievoorwaarden en liet hij die op de consumptievoorwaarden buiten beschouwing.
Negatieve externe effecten worden op een later tijdstip wel aan
de orde gesteld door Pigou. In zijn Economics of welfare bestudeert Pigou principiele problemen die de realisering van een maximale produktie in de weg staan 3). Een van die principiele problemen is het extern effect. Pigou bespreekt hiervan verschillende voorbeelden. Zo beschrijft hij de positieve externe effecten
(,,uncompensated services”) die ontstaan indien de eigenaar van
een landgoed profiteert van de inspanningen die een pachter zich
heeft getroost om het landgoed in stand te houden of te verbeteren. Negatieve externe effecten (,,uncompensated disservices”)

ontstaan bij voorbeeld ten gevolge van rookuitstoot door fabrieken, ,,for this smoke in large towns inflicts a heavy uncharged
loss on the community, in injury to buildings and vegetables, expenses for washing clothes and cleaning rooms, expenses for the
provision of extra artificial light, and in many other ways” 4).
Algemeen gesteld komt het extern effect volgens Pigou neer

King hierop de belangrijkste uitzondering 10).
Na de tweede wereldoorlog ging de aandacht vooral uit naar
problemen die samenhingen met de wederopbouw. De produktie
diende sterk te groeien ten einde de verloren gegane welstand te-

rug te brengen. Het probleem van de externe effecten bleef daardoor wederom buiten het gezichtsveld van het overgrote deel van
de economen. De theoretische verdiepingen die auteurs als
Arrow, Meade en Scitovsky met betrekking tot het probleem
van de externe effecten in het begin van de jaren vijftig aanbrachten, ondervonden slechts in kleine kring belangstelling 11).
Deze verdiepingen bleven overigens volledig in het spoor van de
door Pigou ingeslagen weg.
Ook de verdieping die Coase heeft aangebracht met zijn conceptie van vrije onderhandelingen, past geheel in de Pigoviaanse

traditie 12). Coase bestrijdt namelijk niet de opvatting van Pigou dat externe effecten dienen te worden ge’internaliseerd in het

marktproces, maar slechts Pigou’s aanbeveling de vervuiler in

op het produceren van een bijprodukt door een of meer econo-

mische subjecten dat buiten de markt om ongewild en ongevraagd wordt geleverd aan een of meer andere economische subjecten. De schade (of baten) die de laatsten hiervan ondervinden,
komt niet tot uitdrukking op de exploitatierekening van de

3) Op zoek naar een welvaartscriterium maakt Pigou onderscheid tussen

,,social welfare” (,,a state of consciousness… (that) can be brought un-

eersten. Pigou maakt daarom onderscheid tussen het private

der the category of greater and less”) en ,,economic welfare” (,,that part

marginale produkt en het sociale marginale produkt 5). Het private marginale produkt is de geldopbrengst die een producent
ontvangt door een eenheid produktiemiddel meer aan te wenden. Het marginale sociale produkt bestaat uit deze geldopbrengst minus de niet doorberekende elders veroorzaakte schade
(of het marginale produkt plus de elders veroorzaakte baten 6)).
In de redenering van Pigou vallen het marginale private en het
marginale sociale produkt samen indien er zich geen externe effecten voordoen. Producenten die streven naar een gelijkheid
van marginale private produkten, bewerkstelligen dan tegelijkertijd een gelijkheid van marginale sociale produkten. Indien

of social welfare that can be brought directly or indirectly into relation
with the measuring rod of money”). Hoewel Pigou erkent dat het welzijn

zich wel externe effecten voordoen, is deze belangenharmonie

doorbroken. De producenten die onder de condities van volledige mededinging streven naar winstmaximalisatie, houden slechts
rekening met de kosten en de opbrengsten waarmee ze via de
markt worden geconfronteerd. Ze maken het marginale private
produkt gelijk aan de prijs van het produktiemiddel en bereiken

ten slotte een gelijkheid van marginale private produkten. Bij
negatieve externe effecten leidt het streven naar maximale winst
ertoe dat het marginale sociale produkt van de betreffende sector kleiner is dan in andere sectdren. De totale waarde van de
produktie zou te vergroten zijn door produktiemiddelen te ont-

trekken aan de sector welke negatieve externe effecten veroorzaakt, om die vervolgens in te zetten in andere sectoren, tot het

punt is bereikt waarbij de marginale sociale produkten in alle
sectoren weer aan elkaar gelijk zijn.
Volgens Pigou is het de taak van de overheid te bewerkstelligen dat de externe effecten wel worden doorberekend, bij voorbeeld door een heffing te leggen op het veroorzaken van negatieve externe effecten en het voortbrengen van positieve externe effecten te subsidieren 7). Het externe effect krijgt dan een (schaduw)prijs die door het economisch subject zal worden meegecalculeerd. Wanneer de (schaduw)prijs van het externe effect op de
juiste hoogte wordt gesteld, zal het marginale sociale produkt
weer samenvallen met het marginale private produkt. Bij volledige mededinging tussen winstmaximaliserende ondernemers

kan nu het optimum, in dit geval een maximaal nationaal inkomen, tot stand worden gebracht 8).

kan verminderen als gevolg van activiteiten die de in geld gemeten wel-

vaart verhogen, acht hij het hoogst waarschijnlijk en het meest voorkomend dat activiteiten of beleidsmaatregelen die de in geld gemeten welvaart be’invloeden, het welzijn in dezelfde richting zullen beinvloeden
(Economics of welfare, biz. 20). Als maatstaf voor collectieve welvaart
hanteert Pigou dan ook de totale, in een jaar in een volkshuishouding
voortgebrachte hoeveelheid goederen en diensten, gewaardeerd tegen de
op de markt geldende prijzen. De totale produktie is maximaal indien het
niet meer mogelijk is door verandering in de aanwendingsrichting van de

produktiemiddelen, de marginale netto sociale opbrengst van de produktiemiddelen te vergroten (Economics of welfare, biz. 136).
4) A.C. Pigou, The economics of welfare, Londen, 1920/1952, biz. 184.

5) Idem, biz. 134-135.
6) Omdat Pigou alle externe effecten in het kader van de afwijkingen tussen het marginale sociale en het marginale private produkt aan de orde
stelt, kan hij in feite alleen die externe effecten behandelen die het nationale inkomen vergroten of verkleinen. Pigou heeft echter goed aange-

voeld dat hierdoor een groot aantal belangrijke externe effecten tussen de
wal en het schip dreigen te geraken. Door het begrip,,national dividend”
soms ruimer te interpreteren dan op grond van zijn eigen definitie is geoorloofd, heeft Pigou zich de mogelijkheid verschaft om bij voorbeeld
een extern effect als de aantasting van landschapsschoon aan een theoretische analyse te onderwerpen. Zo stelt hij: ,,It is a paradox… that the

frequent desecration of natural beauty through the hunt for coal or
gold… must, on our definition, leave the national dividend intact,

though, if it had been practicable… to make a charge for viewing scenery,
it would not have done so” (Pigou, op. cit., biz. 33).
7) Pigou, op. cit., biz. 192.

8) In de literatuur wordt weliswaar sinds de jaren dertig het Paretocriterium als maatstaf voor collectieve welvaart gebruikt, maar dat heeft niet
tot een wijziging van Pigou’s conclusie geleid dat externe effecten dienen
te worden geinternaliseerd.
9) Mark Blaug, Economic theory in retrospect, third edition, Londen,
1978, biz. 404.

10) King hield zich bezig met het probleem van de operationalisering van
het begrip ,,social income”, dat later ,,national income” zou worden genoemd. In dit kader merkt King op dat een hoog nationaal inkomen lang
niet altijd kan worden vereenzelvigd met grote rijkdom, omdat een hoog
inkomen in een ge’industrialiseerde samenleving gepaard gaat met het
ontstaan van schaarste aan natuurgoederen die voorheen vrij beschikbaar waren. Zie W.I. King, The wealth and income of the people of the
United States, New York/Londen, 1919, biz. 5-49. Op een later tijdstip

Externe effecten tot 1960

De discussie over het probleem van de externe effecten speelde
zich aanvankelijk af in de periferie van de economische wetenschap. Dit hangt samen met de aard van de maatschappelijke
problemen in de eerste helft van de twintigste eeuw. Twee wereldoorlogen en problemen op het vlak van de inflatie, de werk-

1

brengt Fabricant Kings stellingname opnieuw naar voren. Hij is van mening dat de uitputting van fossiele en niet-fossiele natuurlijke hulpbronnen als kostenpost op de hoogte van het nationaal inkomen in mindering
meet worden gebracht. Zie S. Fabricant, in: Studies in income and
wealth, deel 10, New York, 1947, biz. 50 e.v.
11) K.J. Arrow, Social choice and individual values, New York, 1951;
J.E. Meade, External economies and diseconomies in a competitive situation, The Economic Journal, maart 1952; T. Scitovksy, Two concepts
of external economies, The Journal of Political Economy, april 1954.

loosheid en de (stagnerende) produktie, eisten alle aandacht op.

12) Ronald Coase, The problem of social cost, The Journal of Law and

Externe effecten werden in de literatuur gezien als een theoreti-

Economics, oktober 1960.

ESB 28-11-1984

1125

alle gevallen te laten betalen voor de veroorzaakte overlast. Deze
aanbeveling acht Coase in veel gevallen geen Pareto-optimaal

waarvan hij zelf met zoveel woorden zegt dat ze in de praktijk
niet bruikbaar zijn.

antwoord op het probleem van de externe effecten. Met het be-

De door Mishan reeds geuite twijfels over de mogelijkheid externe effecten te internaliseren, zijn op meer plaatsen in de literatuur te vinden. Zo komt Hueting na een grondige poging de nationale gevolgen van milieuverslechtering te kwantificeren, tot de
volgende conclusie: ,,De cruciale vraag ,,Wat is de natuur ons
waard?” kan met het ons ter beschikking staande instrumentarium niet worden beantwoord. De studie heeft mijns inziens echter aannemelijk gemaakt dat daarmee tevens een andere vraag
onbeantwoord blijft, namelijk ,,Wat zijn de goederen die ten
koste van het milieu worden geproduceerd en geconsumeerd ons
waard?”. Wanneer immers in het conflict tussen produktie en
milieu de waarde van het milieu niet kan worden bepaald, mag
de marktprijs van geproduceerde goederen niet meer worden
aanvaard als indicator voor de economische waarde van deze
goederen. Het verdient daarom aanbeveling bij de afweging tussen geproduceerde goederen en milieufuncties de marktprijzen
van eerstgenoemde goederen bewust te vergeten en zich te baseren op een verbale omschrijving van het nut van beide categorieen goederen en op de in geld gemeten inzet van schaarse middelen die het verkrijgen c.q. behouden ervan vergt” 17).
De door Hueting geleverde kritiek op het prijsmechanisme
wordt gedeeld door Lambooy en Opschoor. Zij achten ,,de allocatieve beslissingen via de markt… te veel systeembepaald om
daaruit te mogen concluderen dat de gemeenschap in de resulterende prijs ook de werkelijke waarde ziet. Dit geldt al voor ,,gewone” goederen, maar zoveel te meer voor de natuur- en milieugoederen” 18).
De systeembepaaldheid van de allocatie via de markt is voor
Daly aanleiding het paradigma van de relatieve schaarste fel aan
te vallen. Daly wijst crop dat het schaarstebegrip een absoluut en

lang van de produktie die de nadelen doet ontstaan, dient evenzeer rekening te worden gehouden. Coase spreekt daarom van

,,the reciprocal nature of the problem”. Volgens Coase zijn vrije
onderhandelingen tussen de bij het externe effect betrokken partijen echter wel een afdoende en Pareto-efficient antwoord op de

,,reciprocal nature” van het probleem van de externe effecten
13).
Kritiek op de Pigoviaanse traditie
De sterke naoorlogse produktiegroei leidde er in de jaren

zestig toe dat milieuvraagstukken in brede lagen van de bevolking werden ervaren. Luchtverontreiniging werd door steeds

meer mensen als een regelmatig euvel waargenomen. Smogvorming in het Rijnmondgebied was het onprettige bijverschijnsel
van rustig, zonnig weer. Zwemmen in het buitenwater kon op

steeds minder plaatsen. Bepaalde vogel- en plantesoorten namen
in aantal af als gevolg van verontreiniging en moderne agrarische bedrijfsvoering. Ondanks het aanleggen van steeds meer
autowegen werden deze steeds voller met auto’s. Grootschalige
Industrie- en woongebieden werden in het buitengebied aangelegd. De petrochemische Industrie maakte een sterke expansie
door. Het gevaar van calamiteiten nam daarbij toe. Kortom, er
ontstond een situatie waarin de aantasting van het milieu door
velen als een min of meer alledaags verschijnsel werd ervaren.

Deze situatie bleek een goede voedingsbodem voor een verwetenschappelijking van dit probleem. In de tweede helft van de jaren zestig kwam een grote stroom publikaties op gang die het mi-

lieuvraagstuk als onderwerp had. Verreweg het grootste deel van
de economisch georienteerde auteurs conformeerde zich daarbij
aan de Pigoviaanse traditie. Er werden allerhande pogingen gedaan de externe effecten onder het allocatieregime van de markt
te brengen door deze op een of andere wijze (heffingen, subsidies, markt voor vervuilingsrechten, compensaties door vrije
onderhandelingen) te voorzien van een (schaduw)prijskaartje
14).

Zeer veel belangstelling kreeg het boek van Mishan: ,,The
costs of economic growth” 15). Deze grote belangstelling is behalve door de toenemende aandacht voor milieuvraagstukken
vooral toe te schrijven aan de aard van het boek. Het welvaartverhogende effect van voortgaande produktiegroei wordt namelijk door Mishan in zeer polemische stijl sterk in twijfel
getrokken.
In de benadering van Mishan schuilt echter een inconsistentie
die karakteristiek kan worden genoemd voor in de Pigoviaanse
traditie passende milieu-analyses. Geregeld bepleit Mishan een
herallocatie van de produktiemiddelen, waarbij hij in Pigoviaanse stijl denkt aan impulsen die via het prijsmechanisme werken. Op andere plaatsen in zijn boek zet Mishan echter uiteen

een relatief aspect heeft. Relatieve schaarste duidt op de
schaarste van een bepaalde hulpbron in vergelijking tot een andere hulpbron of in vergelijking tot een mindere kwaliteit van
dezelfde hulpbron. Absolute schaarste duidt op de schaarste aan
hulpbronnen in het algemeen en hangt nauw samen met de om-

vang van de bevolking en het consumptieniveau per hoofd. Prijzen op de markt geven een ruilverhouding aan, hetgeen betekent

dat zij per definitie slechts graadmeter voor relatieve schaarste
kunnen zijn. Wanneer de prijzen van relatief schaarse natuurlijke hulpbronnen stijgen, zal dit voor producenten en consumenten alleen een stimulans zijn om zoveel mogelijk over te schakelen op relatief overvloedige hulpbronnen. Met schaarste van natuurlijke hulpbronnen in het algemeen weet het prijsmechanisme evenwel geen raad.,,Price cannot deal with absolute scarcity because it is impossible to raise the relative prices of all resources in general. Any attempt to do so merely raises the absolute price level, and instead of substitution… we merely get inflation” 19). Pogingen externe effecten te internaliseren met het
oogmerk zo milieuproblemen beheersbaar te maken, acht Daly
dan ook zinloos. ,,Internalizing externalities into relative prices
deals only with relative scarcity, not at all with absolute scarcity.

dat het welhaast onmogelijk lijkt de negatieve externe effecten in
geld uit te drukken. Hij zegt hierover: ,,Although the principle

Orthodox economics has treated all scarcity as relative, so naturally it considers internalization of externalities to be the whole

(bedoeld wordt het opnemen van de maatschappelijke kosten in

answer. But of course it is not” 20).

bedrijfseconomische calculates, FD/JvdS) is straightforward
enough such estimates of damages (and benefits) can pose conside rable practical difficulties. One reason for this, as we shall
see, is that some sort of external diseconomies, manifestly important ones at that, do not lend themselves easily to measurement — no small defect in a society so prone as ours is to equate

13) Zie voor besprekingen van het Coase-theorema onder meer: E.J.
Mishan, The postwar literature on externalities: an interpretative essay,

relevance with quantification. Another reason is that, even

though measurable, their incidence may be so widely dispersed
that adequate data are difficult to procure. Furthermore, there

The Journal of Economic Literature, 1971, biz. 18-24; P. Nijkamp, Naar

een prijzenswaardig milieu?!, Assen, 1979, biz. 49; M. de Clercq, op.
cit., ESB, 30 mei 1984, biz. 488-493.

14) Enkele voorbeelden hiervan in Nederland zijn H. den Hartog, A.
Houwelingen en H.S. Tjan, Economische gevolgen van anti-vervuilings-

activiteiten; F. Muller, Een gei’ntegreerd economie-milieu-model voor
Rijnmond; en J.B. Opschoor, Schade door milieuverontreiniging – het
geval van geluidshinder, Milieu en Economic, Rotterdam, 1974; R. Hueting, Nieuwe schaarste en economische groei, Amsterdam/Brussel, 1974.
15) E.J. Mishan, The costs of economic growth, Londen, 1967.
16) Idem, biz. 97-98.

may be difficulties both of concept and measurement in attributing to any single sector of the economy a variety of external diseconomies which depend for their effect upon complementary
economic activities” 16).
Uit dit citaat kan de conclusie worden getrokken dat Mishan
de kwantificering van de externe effecten als een moeilijk op te
lessen probleem ziet. Daarnaast, en dat is hiermee in tegenspraak, zet hij met rekenvoorbeelden uiteen hoe een betere allocatie tot stand kan komen. Mishan lijkt hier wel gevangen te zit-

42.

ten in de gangbare rekenvoorbeelden van de welvaartstheorie,

20) Idem, biz. 43.

1126

17) R. Hueting, op. cit., biz. 264.

18) J.G. Lambooy en J.B. Opschoor, Economische waardering van het
milieu, ESB, 1 mei 1974, biz. 371.

19) Herman E. Daly, Steady-state economics, San Francisco, 1977, biz.

De voorgaande summiere bespreking maakt duidelijk dat een
aantal auteurs fundamentele kritiek heeft op de Pigoviaanse tra-

fectieve sanering van de lozing. Het argument van de aantasting
van de werkgelegenheid wordt hierbij met succes gehanteerd.

ditie in de milieu-economic 21). Zij trekken de mogelijkheid

Regionale en Rationale overheden blijken voor deze argumenta-

ernstig in twijfel externe effecten zodanig te kwantificeren dat
internalisatie in het marktproces kan worden bereikt. Essentieel
is dat, voor zover ons bekend is, deze fundamentele twijfels
nooit afdoende zijn weerlegd.

tie zeer gevoelig te zijn. Het voortduren van deze toestand heeft
grote gevolgen voor mens, dier en plant in het stroomgebied van
de Rijn. De vergiftiging van het Rijnwater bedreigt bij voorbeeld
de volksgezondheid van ongeveer 20 miljoen mensen, voor wie
het drinkwater uit de Rijn wordt bereid. Het zoveel mogelijk
waarborgen van de kwaliteit van dit drinkwater brengt hoge
kosten met zich mee. Daarnaast moet de agrarische sector, met
name in het Westland, extra kosten maken als gevolg van de ho-

Concrete milienproblemen
In het voorgaande is kort aangeduid hoe economen binnen en

ge zoutlast van het Rijnwater. De gemeente Rotterdam zit met

buiten de Pigoviaanse traditie theoretische concepties hebben
ontworpen voor het oplossen van milieuproblemen. Het lijkt
ons gewenst niet alleen naar de theorie te kijken, maar ook na te
gaan of in de theorie voldoende informatie aanwezig is als we de-

grote problemen om het giftige havenslib kwijt te raken en ten
slotte sterven de zeehonden in de Waddenzee als gevolg van de

ze met de concrete problemen confronteren. Sinds de tijd waarin

machtspositie van vervuilers enerzijds en benadeelden als overheden, commissies, overleggroepen en actiegroepen anderzijds

Coase zijn ideeen publiceerde, is het aantal milieuproblemen
toegenomen, evenals de omvang en het belang ervan.
Deze concrete milieuproblemen zijn ontstaan als gevolg van
besluiten die op allerlei plaatsen in de maatschappij zijn genomen. Deze besluitvorming beperkt zich niet tot het strikt bedrijfseconomisch handelen, maar ook de politieke besluitvorming in de breedste zin van het woord heeft hierbij een grote rol
gespeeld. In de voorstellen van Coase en De Clercq wordt aan dit
aspect weinig aandacht besteed. De concrete voorstellen die zij
doen, hebben alleen realiteitswaarde als het maatschappelijk
krachtenspel geen grote rol speelt bij het ontstaan van milieuproblemen. Wij zijn er niet van overtuigd dat dit het geval is. Duidelijkheid hierover kan eerst ontstaan als wordt nagegaan op welke
wijze de belangrijkste milieuproblemen van de laatste tijd zijn
ontstaan; daarbij dient dan tevens de vraag te worden gesteld of
deze problemen reeds eerder zouden zijn opgelost door het invoeren van maatregelen op basis van de voorstellen van Coase en
De Clercq.
Een bespreking van enkele belangrijke milieuproblemen moge
dit verduidelijken. Uit het grote scala hebben we de volgende
keuze gemaakt:
– waterverontreiniging van het oppervlaktewater, en met na-

me van de Rijn, met giftige stoffen;

penetratie van vergiftigd Rijnwater in dit gebied 22).

Deze toestand duurt voort als gevolg van de ongelijke
23). Dit maakt tevens duidelijk dat het hier om een collectief probleem gaat, dat alleen via de collectieve weg kan worden aangepakt. Het toepassen van de voorstellen van Coase en De Clercq
zou dan ook geen oplossing brengen. Als de machtsverhoudingen hetzelfde blijven — en dat is in hun voorstellen het geval dan zal het uitvoeren van die voorstellen het probleem niet
oplossen. Het werkgelegenheidsargument en alle daar omheen
liggende machtsmiddelen zullen in dat geval op een vergelijkbare
manier werken en de uitkomst van dat besluitvormingsproces zal

zo ongeveer hetzelfde zijn: een vergiftigde Rijn.
Afbraak en aantasting van het landschap

Het Nederlandse landschap is ontstaan in een eeuwenlang
proces, waarbij de mens gebruik maakte van de natuurlijke omstandigheden. Op die manier ontstond een gedifferentieerd
landschap met een grote rijkdom aan dieren en planten. In de

loop van de twintigste eeuw namen de mogelijkheden van bemesting, mechanisatie en waterstandbeheersing sterk toe. Het
gevolg is dat het landschap steeds meer aangepast werd aan de

eisen die de moderne landbouwmethoden stellen. Een algemene

– afbraak en aantasting van het landschap en de daar optre-

nivellering van het landschap was het gevolg met alle daarbij be-

dende natuurlijke processen als gevolg van moderne agrarische bedrijfsvoering en het uitvoeren van ruilverkavelings-

horende consequenties voor het voorkomen van dieren en planten 24). Deze ontwikkeling wordt algemeen betreurd. De kwaliteit van het landschap vermindert sterk 25), terwijl tevens veel
vogel- en plantesoorten in aantal afnemen of in hun voortbestaan bedreigd worden 26). Het stichten en instandhouden van
reservaten is een poging dit proces plaatselijk te stuiten.

projecten;

– luchtverontreiniging en met name het probleem dat de laatste
tijd met de term ,,zure regen” wordt aangeduid.

Het uitvoeren van ruilverkavelingen is een van de belangrijk-

Waterverontreiniging

ste instrumenten om het landschap aan te passen. Ruilverkavelingswerken worden voor een belangrijk deel door de Neder-

Het probleem van de verontreiniging van het oppervlaktewa-

ter bestaat reeds lang. Als gevolg van de industrialisatie na de
tweede wereldoorlog is het karakter van deze verontreiniging in-

grijpend veranderd. Steeds meer gaan lozingen van zware metalen en allerlei organische verbindingen die veelal giftig zijn, een
rol spelen. Daarnaast is er een forse toename opgetreden van de
zoutlast van de Rijn. Ruim eenderde deel van deze lozingen vindt
plaats bij de kalimijnen in Frankrijk, terwijl eveneens ruim eenderde deel afkomstig is van geloosd water uit de Duitse mijnen.
Vooral de Franse lozingen hebben in de media de aandacht getrokken, hetgeen samenhangt met het feit dat hier sprake is van
een grote lozer die daardoor relatief gemakkelijk is aan te wijzen
en aan te spreken.
Met de kwaliteit van het Rijnwater hebben zeer veel instanties,

21) Op deze plaats is het niet mogelijk uitgebreid in te gaan op de o.a.
nog door Boulding, Kneese c.s., Kapp, Georgescu-Roegen en Goudzwaard geleverde fundamentele kritiek op de internalisatie van externe

effecten als oplossing voor milieuvraagstukken, alsook op de door hen
ingeslagen alternatieve wegen. Zie hiervoor bij voorbeeld: Nijkamp, op.

cit., 1979, hoofdstuk 2 en 3; of Hueting, op. cit., hoofdstuk 3.
22) D. Eisma, Water in de Waddenzee, Waddenbulletin, 1984, biz.
124-126.
23) Zie onder meer W. Wiersinga, PCB, de DDT van de jaren tachtig,

Waddenbulletin, 1983, biz. 118-122; M. Runge, Aanklachten Internationaal Watertribunaal, Waddenbulletin, 1983, biz. 126-127.

24) Ten aanzien van de wilde planten is dit uiteengezet in V. Westhoff,
P.A. Bakker, C.G. van Leeuwen en E.E. van der Voo, Wilde planten,

overleggroepen, commissies, ministeries en actiegroepen zich

flora en vegetatiein onze natuurgebieden, 3 delen, 1970-1973, ‘s-Grave-

beziggehouden. Allerlei wetten, regelingen, convenanten en
overeenkomsten zijn in dit verband afgesloten. De kwaliteit van
het Rijnwater is echter nog steeds zeer slecht, hoewel de laatste
jaren ten aanzien van bepaalde verontreinigingen verbeteringen
zijn opgetreden.
Bij alle pogingen lozingen van giftige stoffen in het stroomgebied van de Rijn terug te dringen, doen zich steeds dezelfde soort
problemen voor. Vermindering van de lozingen brengt kosten
mee, waardoor ondernemingen als de Franse kalimijnen en Bayer in Duitsland zich op allerlei manieren verzetten tegen een ef-

land. Voor West-Nederland is de ontwikkeling van het landschap be-

ESB 28-11-1984

schreven in Vogelwerkgroep Avifauna West-Nederland, Randstad en
broedvogels, Tilburg, 1981, hoofdstuk IV.
25) B. Mabelis, Nieuwe landschappen missen biologische kwaliteit, Natuur en Milieu, 1984, nr. 7/8, biz. 18-20.

26) Ten aanzien van wilde planten kan worden verwezen naar V. Westhoff en E. Weeda, De achteruitgang van de Nederlandse flora sinds het
begin van deze eeuw. Natuuren Milieu, 1984, nr. 7/8, biz. 8-17. Ten aanzien van de afname van de zoogdieren kan worden verwezen naar A. van
Wijngaarden, Verarming en verrijking van de zoogdierenfauna, Natuur
en Milieu, 1982, nr. 12, biz. 18-24.

1127

landse staat betaald. Na het uitvoeren van een ruilverkaveling
zijn de produktie-omstandigheden voor de boer gunstiger. Hier-

de leefbaarheid van met name de geaccidenteerde gebieden. Tevens ontstaat een grote schade aan de houtopstand en wordt de

door is hij beter in staat een redelijk inkomen te verwerven. Door

werkgelegenheid in de bossen bedreigd.

de landbouwpolitiek van de EG wordt de boer gestimuleerd zoveel mogelijk te produceren tegen zo laag mogelijke produktiekosten. De hoge produktie heeft geleid tot grote landbouwoverschotten; de hoge uitgaven van de EG worden hierdoor in belangrijke mate verklaard. Eigenlijk komt het crop neer dat met
behulp van forse nationale subsidies in de vorm van ruilverkavelingen en met behulp van betalingen van de EG om de overschotten te financieren een inkomensbeleid voor de boeren wordt ge-

Een inventarisatie van de grootste verontreinigers op dit gebied in Nederland is onlangs gepubliceerd 34). De grootste vervuiler is de Shell-raffinaderij in Pernis. Als men leest hoe bekwaam dit bedrijf de plaatselijke en regionale overheden
bespeelt, komt men tot de conclusie dat in feite Shell zelf bepaalt
hoe hoog de uitworp in Pernis is. Op dit punt doet de overheid
het trouwens niet veel beter. Onder de grote vervuilers komen
nogal wat overheids- of semi-overheidsbedrijven voor. Ook
daar zijn tot op heden geen echte maatregelen getroffen. Als
vanuit de milieubeweging wordt aangedrongen op concrete
maatregelen, komen steeds dezelfde soort argumenten naar voren. Men wijst dan op de slechte economische positie in Nederland, terwijl aantasting van de werkgelegenheid gemakkelijk als
argument wordt gehanteerd. Ook een verwijzing naar een verondersteld marginaal beleid in het buitenland treft men nogal eens
aan. In deze gedachtengang worden de belangen van de desbetreffende bedrijven kennelijk hoog gewaardeerd en de milieubelangen laag. Hopelijk kan de mobilisering van de publieke opinie ervoor zorgen dat effectieve maatregelen worden afgedwongen.
De houding van de huidige minister van Volksgezondheid,

voerd. Het effect van deze vorm van inkomenspolitiek is een ge-

nivelleerd landschap en een aantasting van de bestaansmogelijkheden voor vele dieren en planten. Om dit laatste heeft niemand
gevraagd, maar het is een onafwendbaar gevolg van de op deze

wijze gevoerde inkomenspolitiek.
De intensivering van het agrarische produktieproces is een van

de belangrijkste oorzaken van de gigantische uitstoot van arbeid
gedurende de laatste dertig jaar 27). Ook om deze uitstoot van
arbeid heeft niemand van degenen die het agrarisch produktieproces verlieten gevraagd. We zien een sterke kapitaalintensivering van het agrarisch produktieproces ten nadele van natuur en
landschap en ten nadele van de werkgelegenheid in deze sector.
Het is dan ook maar de vraag of een dergelijke landbouwpolitiek
economisch gezien verstandig is. Hoewel kosten-batenanalyses
van ruilverkavelingen waarin alle maatschappelijke kosten en
baten konden worden bepaald, nauwelijks zijn gemaakt, be-

staan er sterke twijfels of de maatschappelijke baten wel hoger
zijn dan de lasten 28). Deze twijfels worden nog versterkt als

men zich realiseert met welke verspilling van energie, grondstoffen en ruimtebeslag in de derde wereld de moderne landbouw
wordt gevoerd 29). Ook in de agrarische sector zelf wordt de
laatste jaren twijfel uitgesproken over de haalbaarheid van deze
nationale en Europese landbouwpolitiek op lange termijn 30).
Aan de hierboven geschetste ontwikkelingen in de landbouw
liggen sterke maatschappelijke krachten ten grondslag. De Boerenbond, het bankwezen, de fabrikanten van agrarische toeleveringsprodukten, het belang van een bepaalde grootschalige, we-

Ruimtelijke Ordening en Milieuhygiene, Winsemius, biedt in dit

opzicht perspectieven. Hij is er voorstander van dat de uitworp
aan schadelijke stoffen daadwerkelijk door overheidsingrijpen
wordt teruggedrongen. Tevens lijkt de minister minder gevoelig
te zijn voor de veronderstelde concurrentiepositie van het bedrijfsleven met het buitenland dan werkgeverskringen welgevallig is.
Ook in het geval van de zure regen lijkt het uitgesloten dat invoering van de voorstellen van Coase en De Clercq tot een verbetering zou hebben geleid. Dezelfde belangen en krachten zouden
de besluitvorming met een vergelijkbaar resultaat hebben bei’nvloed.
Conclusies

tenschappelijke research en de invloed van politieke partijen,

Uit het voorgaande kunnen enkele belangrijke conclusies wor-

waarin het boerenbelang domineert, lijken in dit krachtenspel
een beslissende rol te spelen. Deze belangen zijn niet plotseling
verdwenen als de voorstellen van Coase en De Clercq worden ingevoerd. Deze belangen zullen dan met waarschijnlijk evenveel
succes de toestand naar hun hand zetten.

den getrokken. In de eerste plaats blijkt dat eventuele pogingen
om het milieuprobleem via marktconforme handelingen aan te
pakken, weinig vrucht zouden hebben afgeworpen. Dat betekent
dat voorstellen in die richting met de nodige voorzichtigheid
moeten worden beoordeeld. Voorts dient men zich te realiseren
dat bij deze probleemstelling meer fundamentele kritiekpunten
op de welvaartstheorie die vanuit de neoklassieke uitgangspunten vertrekt, mogelijk zijn dan wij tot nu toe expliciet hebben
vermeld. Hierbij kan men onder andere denken aan het probleem van de bepaling van de collectieve-welvaartsfunctie, de

Luchtverontreiniging — zure regen

Ook luchtverontreiniging heeft in de gemdustrialiseerde wereld reeds een lange geschiedenis. Door verbranding van fossicle
energiedragers vindt een steeds grotere uitstoot plaats van kool-

monoxyde, kooldioxyde, zwaveldioxyde en stikstofoxyden, terwijl tevens op allerlei plaatsen onverbrande koolwaterstoffen,
ammoniak, stikstof en rook vrijkomen. Tegen deze belasting
van het milieu, die reeds lang grote schade toebrengt aan gezondheid, gebouwen, gewassen en het water, is reeds in een vroeg stadium gewaarschuwd 31). Deze geluiden hebben er slechts toe geleid dat marginale maatregelen werden getrof fen. Men ging door
met de uitworp van deze stoffen via hogere schoorstenen, waarmee de indruk werd gewekt dat het probleem van de luchtverontreiniging werd aangepakt.
Enkele jaren geleden kwamen de eerste berichten in de pers
over sterfte van naaldbomen in de Duitse middelgebergten en in

de Alpen. Dit verschijnsel heeft zich inmiddels ook in Nederland
gemanifesteerd 32). Tevens blijkt de Nederlandse flora sterk ver-

armd door zure neerslag 33).
Deze gevolgen hebben in de media grote aandacht gekregen,
waardoor de publieke opinie is gemobiliseerd. Voor het verschijnsel van luchtverontreiniging is inmiddels de term zure regen gangbaar geworden, waarmee de suggestie wordt gewekt dat
het hier om een min of meer nieuw verschijnsel gaat. Niets is
minder waar. Tegen precies dezelfde vorm van luchtverontreiniging is reeds lang geleden gewaarschuwd. Adequate maatregelen
zijn echter niet getroffen. De sterfte van naaldbomen is een catastrofaal verschijnsel, dat zeer grote gevolgen zal hebben voor
1128

27) In 1947 was 20% van de beroepsbevolking werkzaam in de agrarische sector, inclusief visserij, terwijl dit in 1979 was gedaald tot 6%. Cen-

traal Bureau voor de Statistiek Zeventig jaar statistiek in tijdreeksen,
1970. Idem, Statistisch Zakboek, 1983.
28) S. Algra, Ruilverkavelingen: wie profiteert ervan? Natuur en Milieu,
1980, nr. 1, biz. 3-14.

29) B. van de Klundert, Energiebesparing in de landbouw kan duizenden
bedrijven redden, Natuur en Milieu, 1982, nr. 5, biz. 7-11; A.R. van
Amstel en E.E.M. Baars, Mengvoeders en de derde wereld, Natuur en
Milieu, 1984, nr. 4, biz. 4-8.
30) G. Titulaer, Boer blijven. Agrarische jongeren bepleiten alternatief

landbouwbeleid, Natuur en Milieu, 1978, nr. 12, biz. 3-10; J. Dekker, J.
Meeus, R. Schroder en W. van der Weijden, Boeren en natuurbescher-

mers op weg naar nieuwe verhoudingen, Natuur en Milieu, 1980, nr. 4,
biz. 3-11.
31) Ziehiervoor onder meer K. Biersteker, yerontreinigdelucht,A.ssen,

1966; J.B. Opschoor, Economische waardering van milieuverontreiniging, Assen, 1974; C.L. Wilson e.a., Man’s impact on the global environment, assessment and recommendations for action, Cambridge (Mass.),
1970.
32) H. Bastiaans, Het Nederlandse bos door zure regen aangetast, Na-

tuur en Milieu, 1984, nr. 3, biz. 4-9.
33) J. Roelofs,Toenemende gevolgen van zure neerslag in Nederland,
Natuur en Milieu, 1983, nr. 5, biz. 13-15.
34) J. Fransen, De top-tien van de vaderlandse verzuurders, Natuur en
Milieu, 1984, nr. 3, biz. 9-11.

consequenties van het methodologisch individualisme en de
moeilijkheden die er zijn bij de bepaling van de individuele vraag

het uitwerken van de hiervoor bedoelde samenhangen 39). Zij

naar milieugoederen. Deze zaken laten wij hier uit een oogpunt

nen en gaan daarbij na hoe de verschillende afvalstoffen op de

van ruimtegebrek onbesproken.
Onze conclusie wordt nog versterkt als we nagaan welke mechanismen er werkzaam blijken te zijn bij enkele belangrijke milieuproblemen van de laatste tijd. Het ontstaan en het instandhouden van deze milieuproblemen lijken in het belang te zijn van
bepaalde krachtige groeperingen in de samenleving. Hier stuiten
we op de ongelijkwaardigheid van marktpartijen. Dit hangt saraen met het vraagstuk van de economische orde, dat in deze
context meestal buiten beschouwing wordt gelaten. Dit geldt ze-

kringlopen van het milieu inwerken.
Het lijkt ons dat een bruikbare analyse van het milieuprobleem vanuit dergelijke ecologische uitgangspunten moet vertrekken. Hierbij is het noodzakelijk, zoals reeds eerder is
gesteld, dat aan de concrete besluitvorming in de maatschappij
ruimschoots aandacht wordt besteed.

maken verschil tussen uitputbare en niet-uitputbare hulpbron-

Frank Dietz
Jan van der Straaten

ker voor het artikel van De Clercq.

Wanneer men als econoom een analyse wil maken van milieuproblemen, is het niet mogelijk deze maatschappelijke vragen
uit de weg te gaan. Doet men dat wel, dan ontstaat er een theoretische conceptie die geen verband houdt met de concrete werkelijkheid van produktie- en consumptieprocessen. Een dergelijke
verbreding van het onderzoeksveld wordt over het algemeen niet
door wetenschappers nagestreefd. Men komt namelijk gemakkelijk in een situatie waarin men bezig is zoveel aspecten van een
probleem te onderzoeken dat er een te weinig afgebakend geheel
ontstaat.
Goudzwaard heeft reeds in 1970 op het probleem van de afbakening van de economische wetenschap gewezen, wanneer milieuproblemen in de beschouwing worden betrokken 35). Hij
stelt daar dat expretiale effecten in de economische theorie dienen te worden opgenomen, omdat ze economisch van belang
zijn. Als men dat niet zou doen, zou volgens Goudzwaard de
economische wetenschap haar voorspellend karakter verliezen.
Een zelfde redenering geldt in dit geval ten aanzien van de vragen
van machtsverhoudingen in het economisch proces, die het belang van het milieu in sterke mate be’invloeden. Bij het aandragen van oplossingen van milieuproblemen ontkomt men er dan
ook niet aan deze maatschappelijke vraagstukken te onderzoeken. Bovenstaande globale analyse van enkele belangrijke milieuproblemen geeft daartoe een eerste aanzet.
In samenhang met het voorafgaande doet zich de vraag voor
welke richting men inslaat bij de analytische aanpak van het milieuprobleem als men het marktconforme handelen niet meer als
de grote oplossing kan zien. In de eerste plaats meet hier het
werk van Kapp worden genoemd, die reeds in een vroeg stadium
op het vraagstuk van de economische orde wees 36). Ten aanzien
van de ecologische aspecten is een bruikbaar aanknopingspunt
te vinden in de ideee’n van Boulding en Georgescu-Roegen, die
als eersten wezen op de fundamentele samenhangen tussen het
ecologische proces – de natural resources – en het economische proces 37). Als deze samenhangen niet goed duidelijk worden, kan er volgens hen geen sprake zijn van een fundamentele
aanpak van het milieuprobleem. Via deze gedachtengang verdwijnt dan ook een eventueel veronderstelde tegenstelling tussen
het economische proces en het ecologische proces. Het eerste zal
zich zonder meer binnen de kaders van het laatste moeten afspelen. Deze benadering vraagt om een analyse van die samenhang.
Boulding en Georgescu-Roegen leggen daarbij een sterk accent
op de wetten van de thermodynamica, die ook voor de omzettingen in het economisch proces gelden. Het komt er in nun opvatting op neer dat dient te worden gestreefd naar een minimalisering van het verbruik van grondstoffen en energie in plaats van
naar een maximalisatie van het nationale produkt.
Alien Kneese e.a. gaan eveneens van dergelijke uitgangspunten uit met hun „materials balance approach” 38). Zij stellen
dat moet worden nagegaan hoe de loop van de materialen is in
het produktieproces. Dan kan worden opgespoord waar de problemen ontstaan en waar de oorzaken liggen. Bij deze benadering wordt teveel voorbijgegaan aan het vraagstuk van de inputs
in het produktieproces. In hun model wordt onvoldoende duidelijk dat natuurlijke hulpbronnen als grondstoffen, energiedragers en ruimte als inputs het produktieproces ingaan en er voor
een deel als afval en ruimtebeslag weer uitkomen. Als men daaraan wel aandacht besteedt, komt men tot de conclusie dat enerzijds uitputting van grondstoffen en energiedragers en anderzijds de verontreiniging van het milieu twee zijden van in wezen

35) B. Goudzwaard, Ongeprijsde schaarste, biz. 106-107, Den Haag,
1970.
36) K.W. Kapp, The social costs of private enterprise, Cambridge

(Mass.), 1950.
37) N. Georgescu-Roegen, The entropy law and the economic process,

Cambridge (Mass.), 1971; K.E. Boulding, The economics of the coming
spaceship earth, in: H. Jarret (red.). Environmental quality in a growing
economy, Baltimore, 1966.

38) Zie onder meer Alien V. Kneese, R.U. Ayres en R.C. d’Arge, Economics and the environment, Baltimore, 1970; Alien V. Kneese en Blair T.
Bower, Environmental quality analysis, Baltimore, 1972.
39) F. Boekema en J. van der Straaten. Regional policy and environmen-

tal problems, in: A. Kuklinski en J.G. Lambooy (red.), Dilemmas in regional policy, Amsterdam, 1983.

dezelfde medaille zijn.
Door Boekema en Van der Straaten is een begin gemaakt met
ESB 28-11-1984

1129