Loon naar lesgeven

onderwijs

Loon naar lesgeven
Vrijwel alle politieke partijen hebben in hun verkiezingsprogramma geld vrijgemaakt voor verhoging van de
lerarensalarissen. Dit artikel gaat in op de vraag hoe deze
middelen gericht ingezet kunnen worden om lerarentekorten
te bestrijden en de kwaliteit van leraren in het voortgezet
onderwijs te verhogen.

E

r bestaan grote zorgen over het aanbod en
de kwaliteit van leraren. Niet alleen is de
instroom van nieuwe leraren te klein om de
uitstroom van babyboomers de komende
jaren op te vangen, ook neemt de animo van voltij­
ders, mannen en academici om in het voortgezet
onderwijs te gaan werken af. Als er geen adequate
maatregelen worden genomen dreigt een situatie
waarbij scholen hun toevlucht zoeken tot het aan­
bieden van lessen op video voor parallelklassen, met
onderwijsassistenten die de orde handhaven. Een
gebrek aan docenten zal leiden tot grotere klassen,
minder lessen en een groter risico van voortijdig
schoolverlaten. (Onderwijsraad, 2006b).

Analyse van de onderwijsarbeidsmarkt
Naar verwachting zullen forse lerarentekorten ont­
staan door de grote groep leraren die vanaf 2007 de
pensioengerechtigde leeftijd bereikt en het onderwijs
zal uitstromen. Dit speelt het sterkst in het voortge­
zet onderwijs waar ongeveer veertig procent van de
leraren ouder is dan vijftig jaar. Tegelijk is de groei
van de nieuwe instroom, die de laatste jaren is inge­
zet, onvoldoende om de uitstroom te compenseren.
Omdat de onderwijsarbeidsmarkt gevoelig is voor
conjuncturele schommelingen, lopen de schattingen
van het toekomstig tekort behoorlijk uiteen. Het voort­
gezet onderwijs kent op dit moment een licht leraren­
tekort, dat bij ongewijzigd beleid de komende jaren
fors zal groeien. Bij een hoogconjunctuur kan het
tekort na 2010 oplopen tot meer dan tien procent van
het totaal aantal banen. Bij een laagconjunctuur zal er
op termijn ook een tekort zijn, maar dat zal zich dan
waarschijnlijk beperken tot vijf procent (OCW, 2006).
De tekorten binnen het voortgezet onderwijs zijn niet
gelijk verdeeld. Tussen vakken en onderwijsniveaus
bestaan grote verschillen. Scholen voor praktijkonder­
wijs en vmbo hebben bijvoorbeeld meer moeite met
het vinden van leraren dan scholen voor havo en vwo
(Verheij en Van Bergen, 2006). Daarnaast doen de
tekorten zich vooral voor in bepaalde regio’s, met
name de Randstad.
Ib Waterreus,
Peter Gramberg en
Simone Löhner

Het belang van goede arbeidsvoorwaarden

Stafmedewerkers
Onderwijsraad
j.waterreus@onderwijsraad.nl

566

ESB 3

Uit beloningsonderzoek van het ministerie van bin­
nenlandse zaken (BZK, 2005) blijkt dat onderwijs­
personeel – met een hoog opleidingsniveau – een
grote beloningsachterstand heeft ten opzichte van

november 2006

werknemers bij de politie, rechterlijke macht, defen­
sie en in de marktsector. Hoewel het beginsalaris
van leraren redelijk in de pas loopt met het beginsa­
laris van werknemers in andere sectoren, blijft het
salaris van onderwijspersoneel vervolgens achter
bij dat van werknemers in andere sectoren (BZK,
2005). Een docent doet er bijvoorbeeld anderhalf
keer zo lang over om het eind van een schaal te
bereiken dan een werknemer bij de overheid. De
Onderwijsraad stelt dan ook een inkorting van de
salarisschalen van achttien naar twaalf jaar voor, om
de beloning in het onderwijs beter in de pas te laten
lopen met andere publieke sectoren (Onderwijsraad,
2006a, 2006b).
Ook blijkt dat hoogopgeleide mannen, die voltijd
willen werken, de collectieve sector minder aan­
trekkelijk vinden dan de marktsector omdat het
belonings- en carrièreperspectief minder gunstig
is dan in de markt. Tot 1986 werden eerstegraads
docenten in het voortgezet onderwijs twee salaris­
schalen hoger ingeschaald dan hun tweedegraads
collega’s. Dit betekende op termijn een salarisver­
schil van duizend euro bruto per maand (salaris­
niveau 2006). De afschaffing van deze regeling
heeft er evenwel toe geleid dat alle docenten nu in
dezelfde (lagere) schaal worden ingedeeld en het
verschil in opleiding niet meer wordt gehonoreerd
(zie bijvoorbeeld Hassink & Pomp, 2000). Voor
vrouwen die in deeltijd willen werken is het onder­
wijs vaak wel relatief aantrekkelijk omdat zij in de
marksector vaak minder makkelijk een deeltijdbaan
op niveau kunnen vinden. Ook hechten vrouwen
vaker aan de secundaire ­arbeidsvoorwaarden van
het leraarschap zoals werk- en vakantietijden. Dit
verklaart het grote aantal vrouwelijke deeltijders in
het onderwijs en het afnemende aantal voltijders
en academici.
Ook ervaringen in het buitenland leren dat de ar­
beidsvoorwaarden van leraren ertoe doen. In landen
waar docenten relatief goed worden betaald zoals
Duitsland is de animo voor lerarenopleidingen relatief
groot. Hetzelfde geldt voor Frankrijk waar concur­
rerende lerarensalarissen samengaan met een lage
werkdruk. Bovendien hebben deze landen de moge­
lijkheid om de beste leraren te selecteren doordat het
aanbod groter is dan de vraag (Waterreus, 2006).
Idealiter zouden docenten moeten worden beloond
naar hun prestaties, oftewel hun productiviteit. Deze
is echter vaak lastig meetbaar. Ook de bekostiging
van de overheid houdt daar slechts ten dele rekening
mee. In een marktsituatie met volkomen concur­
rentie zorgt de markt voor automatische aanpassing
van lonen en prijzen aan veranderende marktom­
standigheden, in het onderwijs worden de budgetten
echter politiek bepaald. Daar staat tegenover dat
scholen in het voortgezet onderwijs sinds een aantal

jaren over de nodige ruimte voor beloningsdifferen­
tiatie beschikken. Toch lijken ze daar slechts beperkt
gebruik van te maken (Verheij & Van Bergen, 2006).
Blijkbaar wegen de baten van meer differentiatie
voor veel scholen nog niet op tegen de kosten.
Hieronder nemen we daarom de kosteneffectiviteit
van verschillende vormen van beloningsdifferentiatie
onder de loep.

Behoefte aan meer beloningsdifferentiatie
Tot dusver worden leraren meestal beloond op basis
van hun senioriteit, het aantal jaren dat zij in het
onderwijs werken. De kans dat docenten met een vast
contract worden ontslagen is bovendien zeer klein,
zodat zij geen sterke financiële prikkel hebben om
extra hun best te doen. Het lijkt daarom aantrekkelijk
om te zoeken naar vormen van beloningsdifferentiatie
waarbij goede docenten beter beloond worden. Dit
kan helpen om goede docenten te werven en te be­
houden en kan op die manier bijdragen tot verbetering
van de onderwijskwaliteit. Studies van bijvoorbeeld
Angrist & Lavy en Rivkin laten zien dat scholing en
(team)prestatiebeloning van leraren effectief kunnen
zijn om de onderwijskwaliteit te verhogen (Angrist &
Lavy, 2001 en Rivkin e.a., 2005). De directe kosten
van beloningsdifferentiatie zijn beperkt in vergelijking
met generieke salaris­verhogingen, maar daar kunnen
hoge administratieve kosten bijkomen.
De kosteneffectiviteit wordt verder bepaald door
de prikkels en risico’s van verschillende belonings­
vormen (zie tabel 1). Een sterkere koppeling van
beloning aan prestaties kan de prikkels voor docen­
ten aanzienlijk vergroten, maar dit vereist wel dat
prestaties meetbaar zijn tegen redelijke kosten.
Tegelijkertijd moet ongewenst strategisch gedrag van
docenten worden vermeden. Onderstaande voorbeel­
den laten zien dat dit niet altijd een sinecure is.
Het blijkt bijzonder lastig te zijn om de beloning te
relateren aan de absolute prestaties van individuele
leraren. Zelfs als alleen naar zichtbare leerprestaties
wordt gekeken blijkt het al bijzonder lastig om de
bijdrage van scholen aan de prestaties van leerlingen
te meten, laat staan de bijdrage van afzonderlijke
docenten.
Het belonen van relatieve prestaties biedt een alter­
natief. In dat geval is de beloning niet gekoppeld aan
de exacte prestaties, maar worden bijvoorbeeld de
tien of vijfentwintig procent best presterende leraren
extra beloond. Een voorbeeld hiervan is Frankrijk

waar de beloning van leraren afhankelijk is van een beoordeling van hun presta­
ties. Tijdens hun loopbaan worden Franse leraren beoordeeld door de directeur
(gewicht veertig procent) en de onderwijsinspectie (gewicht zestig procent).
De leraren met de beste beoordelingen krijgen vervolgens extra salarisverhoging.
De beoordeling door de schoolleiding vindt jaarlijks plaats, maar de beoorde­
ling door de inspectie hangt af van het bezoek van een regionale inspecteur die
gespecialiseerd is in het vak van de docent, en dit kan soms wel tien jaar op zich
laten wachten. Mede om die reden bestaat onder leraren kritiek op dit systeem.
Ook hebben veel leraren moeite met het subjectieve karakter van het oordeel.
Dit voorbeeld laat het dilemma van relatieve prestatiebeoordelingen zien. Om
dergelijke beoordelingen aanvaard te krijgen en om arbitraire beslissingen te
vermijden, eisen vakbonden vaak allerlei uitgebreide en dus kostbare beoor­
delingsprocedures, waardoor de kosteneffectiviteit van prestatiebeloning sterk
vermindert.
Wedijver tussen docenten om een loonsverhoging kan ten koste gaan van de
onderlinge samenwerking. Collectieve prestatiebeloning voor goed presterende
kleine scholen of groepen leraren zou daarom een alternatief kunnen zijn, omdat
dit de samenwerking stimuleert.
Alle vormen van prestatiebeloning vereisen evenwel heldere en meetbare doelen.
Aangezien leraren verschillende (vaak concurrerende) doelen moeten nastreven,
bestaat het gevaar dat leraren zich concentreren op prestatie-indicatoren die
gemeten worden, mogelijk ten koste van andere onderwijsdoelen.
Welke beloningsvorm de voorkeur verdient hangt dus sterk af van de kosten
van meten en beoordelen van prestaties en de risico’s van strategisch gedrag.
Gegeven de hoge kosten van het meten van absolute onderwijsprestaties lijkt
beloning van docenten (individueel of in teamverband) op grond van relatieve
prestaties realistischer, mits de kosten van de beoordelingsprocedure beperkt
blijven. Mocht dit niet mogelijk zijn dan kan worden teruggevallen op senioriteits­
beloning. Dit veronderstelt echter wel een uitgebreide proeftijd om te voorkomen
dat slechte docenten een vast contract bemachtigen.

Inzet van arbeidsmarkttoeslagen
Daarnaast zijn ook andere vormen van beloningsdifferentiatie de moeite waard,
zoals arbeidsmarkttoeslagen voor specifieke groepen docenten waar een tekort
aan bestaat. Weliswaar zetten dergelijke toeslagen docenten niet aan om extra
hun best te doen, maar maken het wel aantrekkelijker voor goede docenten in
bepaalde scholen en vakken om les te (blijven) geven. Amerikaanse ervaringen
laten zien dat bijvoorbeeld toeslagen voor tekortvakken en op achterstands­
scholen bij kunnen dragen aan het behoud van docenten (Clotfelter e.a., 2006).
Tabel 2 geeft een overzicht van arbeidsmarkttoeslagen die kunnen helpen om
specifieke typen tekorten te bestrijden. De hoge kosten van levensonderhoud
in de Randstad, bijvoorbeeld tot uitdrukking komend in de hoge huizenprijzen,
maken het lastiger voor scholen om docenten te vinden. Net als in de steden
Londen en Parijs zou een salaristoeslag soelaas kunnen bieden.
De zwaardere arbeidsomstandigheden op achterstandsscholen (bijvoorbeeld in
het VMBO) vragen om compenserende arbeidsvoorwaarden om voldoende goed
gekwalificeerd personeel voor deze scholen te werven en te behouden. Net als
in de VS bestaan in Frankrijk speciale arbeidsvoorwaarden om het werken op
achterstandsscholen aantrekkelijk te maken.

tabel 1

Prikkels en risico’s van verschillende vormen van beloningsdifferentiatie

Absolute prestatiebeloning
Relatieve prestatiebeloning
Teamprestatiebeloning
Senioriteitsbeloning

Prikkels
Sterk
Sterk
Afhankelijk van groepsgrootte en samenstelling
Zwak

Risico’s
Strategisch gedrag
Strategisch gedrag
Free riders-gedrag
Negatieve selectie

Voorwaarden
Absolute prestatiemeting mogelijk
Relatieve prestatiemeting mogelijk
Teamprestatiemeting mogelijk;
kleinschalige vormen van samenwerking
Strenge selectie van docenten

ESB 3

november 2006

567

tabel 2

Arbeidsmarkttoeslagen om lerarentekorten te bestrijden

Arbeidsmarktprobleem
Verschillen in kosten van levensonderhoud
tussen regio’s
Verschillen in arbeidsomstandigheden
tussen scholen
Verschillen in arbeidsmarktperspectieven
buiten het onderwijs tussen docenten

Tekorten aan docenten op achterstandsscholen

Mogelijke oplossingen
Regionale toeslagen,
bijvoorbeeld Randstadtoeslag
Toeslag voor docenten achterstandsscholen

Tekortvakken

Toeslag voor tekortvakken

Tekort aan academici
Conjuncturele en demografische schommelingen in vraag en aanbod van docenten

Type lerarentekort
Lokale en regionale tekorten aan docenten

Diplomatoeslag

Tijdelijk tekorten, bijvoorbeeld als gevolg
van economische hausse of ‘babyboom’

Premie voor langer (door)werken,
bijvoorbeeld voltijdsbonus

Ook het onderwijs kan zich niet onttrekken aan de economische wet dat
schaarste een prijs heeft. De arbeidsmarktperspectieven voor technici en eco­
nomen buiten het onderwijs zijn bijvoorbeeld beter dan voor historici en taal­
kundigen (Berkhout, 2004). Dit betekent dat hogere salarissen nodig zijn om
bepaalde groepen voor het onderwijs te interesseren. Wanneer enigszins markt­
conforme salarissen achterwege blijven dan dreigen kwalitatieve en kwantitatieve
tekorten aan bijvoorbeeld economische en technische docenten.
Om de aantrekkingskracht van werk in het onderwijs voor academici te vergroten
valt verder te denken aan herinvoering van een diplomatoeslag voor eerstegraads
docenten, ook al zou die beperkt blijven tot bijvoorbeeld honderd of tweehon­
derd euro per maand. De extra onderwijsinvesteringen van eerstegraders worden
op deze manier gedeeltelijk gecompenseerd en tweedegraads docenten worden
gestimuleerd om zich verder te ontwikkelen. Daarbij moet worden voorkomen dat
een diplomatoeslag contraproductief werkt; als de diplomatoeslag niet in verhou­
ding staat tot de meerwaarde van academische docenten voor scholen bestaat
het risico dat zij geneigd zijn om juist minder eerstegraders aan te stellen. Daar
staat tegenover dat de Onderwijsinspectie toeziet op de bevoegdheidseisen. Ook
kan het voor scholen aantrekkelijk zijn om aan ouders en potentiële docenten te
laten weten dat zij waarde hechten aan academisch geschoolde leraren.
Tot slot is het niet verstandig om structurele, algemene loonsverhogingen te
gebruiken voor de bestrijding van tijdelijke tekorten. Om conjuncturele of demo­
grafische schommelingen in de vraag en het aanbod van docenten op te vangen
is het bijvoorbeeld effectiever om zittende docenten tijdelijk langer te laten
(door)werken. Daarbij kunnen ook onorthodoxe maatregelen de moeite waard zijn
om lerarentekorten te bestrijden. Het verlenen van een bonus aan docenten die
voltijds (gaan) werken is daar een voorbeeld van.
Een dergelijke premie geeft deeltijddocenten een grotere prikkel om voltijds te
gaan werken omdat de bonus alleen kan worden opgestreken door voltijds te
gaan werken en wegvalt zodra docenten besluiten om minder uren te gaan wer­
ken. Met een voltijdsbonus kan een effect worden bereikt dat zeven keer zo groot
is als bij een vergelijkbare algemene loonsverhoging. Voor een totaalbedrag van
ruim tweehonderd miljoen euro levert een voltijdsbonus bijvoorbeeld een uren­
uitbreiding met zeven procent (Waterreus & Dobbelsteen, 2001). Het is ook de
moeite waard om docenten de mogelijkheid te bieden om meer uren dan voltijds
te gaan werken. Het valt te verwachten dat een deel van de docenten bereid is
om net als vroeger veertig in plaats van zesendertig uur te werken, zeker als daar
een extra premie tegenover staat.

Angrist, J.D. & V. Lavy (2001) Does Teacher Training Affect
Pupil Learning? Evidence from Matched Comparisons in
Jerusalem Public Schools. Journal of Labor Economics, 19(2),
343-69.
Berkhout, P.H.G. (2004) Van bul naar baan. Proefschrift
Universiteit van Amsterdam
BZK (2005). Trendnota Arbeidszaken Overheid 2006. Den Haag:
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Clotfelter, C., E. Glennie, H. Ladd, & J. Vigdor (2006) Would
Higher Salaries Keep Teachers in High-Poverty Schools? Evidence
from a Policy Intervention in North Carolina. NBER Working Paper
12285, June 2006.
Hassink, W.H.J. & J.M. Pomp (2000) Lerarentekort en lerarenloon. ESB, 30 juni 2000, 536-539.
OCW (2006), Werken in het onderwijs 2007. Den Haag: Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.
Onderwijsraad (2006a) Doelgericht investeren in het onderwijs.
Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2006b) Waardering voor het leraarschap.
Den Haag: Onderwijsraad.
Rivkin, S.G., E.A. Hanushek & J.F. Kain (2005) Teachers, schools
and academic achievement. Econometrica, 73(2), 417-458.

Conclusie

Verheij, O. & C.T.A. van Bergen (2006) Personeelsopbouw en

Verhoging van lerarensalarissen is nodig om lerarentekorten in het voortgezet
onderwijs te voorkomen. Gezien het feit dat de tekorten sterk verschillen tus­
sen regio’s, schooltypen en vakken is een gerichte inzet van middelen echter
gewenst. Ook het opleidingsniveau van docenten verdient meer financiële erken­
ning. Daarnaast zouden docenten moeten kunnen doorgroeien naar een hogere
salarisschaal op basis van hun kwaliteit als docent.

568

Literatuur

ESB 3

november 2006

personeelsbeleid in het onderwijs. Amsterdam: Regioplan.
Waterreus, J.M. (2006). Can we stimulate teachers to enhance
quality? In: Hartog, J. & H. Maassen van den Brink (2006)
Human Capital: Moving the Frontier. Cambridge: Cambridge
University Press (forthcoming).
Waterreus, J.M. & S.H.A.M. Dobbelsteen (2001) Wages and
Teachers’ Hours of Work. De Economist 149(3), 277-298.