Liberalisatie van de volkshuisvesting

Liberalisatie van de
volkshuisvesting
Het is jarenlang uit de gratie geweest, maar opeens wordt er, in navolging van de trend op
andere beleidsterreinen, verrassend veel gesproken en geschreven over een liberalisatie
van de volkshuisvesting. In het begin van de jaren zeventig was dit ook het geval.
Toen beperkte men zich tot ‘huurliberalisatie’. Nu wordt het voorzetsel ‘huur’ veelal
weggelaten en lijkt men een liberalisatie op een breder front voor ogen te hebben. De
term liberalisatie wordt echter door vogels van verschillend pluimage gebezigd, die er
uiteenlopende beleidsvoorstellen achter schuil laten gaan: Van een klein beetje meer
marktinvloeden op de prijsvorming tot het vrijwel opheffen van het Directoraat-Generaal
van de Volkshuisvesting van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer. De diverse voorstellen voor een liberalisatie van de volkshuisvesting zullen
in dit artikel worden beoordeeld. Het blijkt dat degenen die de felste pleidooien voor
liberalisatie houden de minst duidelijke uitwerking geven.

DR. H. VAN FULPEN*
Politieke uitgangspunten
Invulling van een volkshuisvestingsbeleid is niet een
technische aangelegenheid. Politieke uitgangspunten
kunnen aan dit beleid kleur geven. Dit bleek het duidelijkst
in het begin van de jaren zeventig toen kort na elkaar twee
regeringsnota’s verschenen met een volstrekt andere
visie op de rol van de overheid op het terrein van de volkshuisvesting.
In 1972 lieten minister Udink en staatssecretaris Buck
de Nota Volkshuisvesting verschijnen. De nota geeft een
duidelijk analyse van de ontwikkelingen op de woningmarkt en bindt er ook duidelijke consequenties aan vast.
Geconstateerd wordt dat de huurstijging in de afgelopen
decennia erg laag was geweest. De in het kader van het
loon- en prijsbeleid gevoerde huurprijsbeheersing had ertoe geleid dat de totale uitgaven van huishoudens voor het
wonen in Nederland in vergelijking met de omringende
landen laag was, maar had ook tal van andere maatregelen uitgelokt: subsidising van de nieuwbouw en huurbescherming voor zittende bewoners. Geconstateerd wordt
bovendien dat de tijd van algehele woningtekorten snel tot
het verleden zal gaan behoren. Er wordt gesproken van
een overgang van een ‘verkopersmarkt’ naar een ‘kopersmarkt’.
De conclusie die hieraan verbonden wordt, is verstrekkend. Er dient snel te worden overgeschakeld van een
huur- en subsidiebeleid waarbij vrijwel iedereen subsidie
ontvangt, naar een systeem waarbij de meeste mensen
gewoon de kostprijs van van het wonen betalen en voor
specifieke gevallen (individuele) subsidie beschikbaar is.
Het vragen van de kostprijshuur aan de bewoners zou betekenen dat de huren met ongeveer 20% omhoog moesten, zowel in de nieuwbouw als in de voorraad. De introductie van een individuele huursubsidie moest de scherpe
kantjes ervan afslijpen. In sommige delen van het land
konden de huren verder helemaal losgelaten worden
(huurliberalisatie) en binnen de gehele voorraad moesten
548

de huren meer in overeenstemming worden gebracht met
de kwaliteit van de woningen (huurharmonisatie) 1).
Dit huur- en subsidiebeleid moest ertoe leiden dat de
markt weer beter ging functioneren. Het nieuwbouwprogrammma moest ook beter op de behoeften worden afgestemd, rekening houdend met onder andere de mogelijkheden van doorstroming. Als laatste element werd er een
ambitieus bouwprogramma gepresenteerd van 135.000
woningen per jaar. Door een andere wijze van kostprijsberekening (de dynamische kostprijshuur) en de daaraan gekoppelde verandering in het financierings- en subsidieringssysteem zouden de kosten van dit ambitieuze programma voor de overheid betaalbaar blijven.
Voor de stadsvernieuwing is het verhaal heel anders.
Hier geen pleidooien voor een zich terugtrekkkende overheid. Integendeel er wordt juist een intensivering van het
beleid voorgestaan. Er wordt een Wet op de Stadsvernieuwing aangekondigd en de financiele bijdragen van de
overheid worden vergroot. Opvallend is dat rijk hierbij een
zeer centrale rol speelt. Om op de lokale omstandigheden
beter te kunnen inspelen wordt ook een betere coordinatie
van beleid, zowel tussen de diverse betrokken ministeries
als tussen de diverse bestuurslagen, voorgesteld.
De nota is nooit door de Tweede Kamer behandeld omdat kort na het verschijnen van de nota het kabinet aftrad
en er na verloop van tijd een kabinet verscheen van geheel
andere snit. Uding en Buck maakten plaats voor Gruyters,
Van Dam en Schaefer. Deze lieten in 1974 de Nota Huuren subsidiebeleid verschijnen. De analyse van de ontwikkelingen op de woningmarkt was vrijwel gelijk, maar het
politieke uitgangspunt verschilde dermate dat ook de consequenties voor het beleid geheel anders kwamen te liggen. De belangrijkste conclusie was dat overheidsingrijpen op de markt onontkoombaar is, omdat de overheid de
woonconsumptie moet stimuleren waar de burgers het be*) Verbonden aan het sociaal Cullureel Planbureau.
1 De ervaringen met de huurliberalisatie waren gunstig. In de geliberaliseerde gebieden gingen de huren niet sneller omhoog dan elders.

lang van goede huisvesting onderschatten: de woning als
‘merit good’. Subsidising van brede lagen van de bevolking is dan onvermijdelijk. Het voorstel om de huren met
20% op te trekken verdween. Daarvoor in de plaats werd
binnen het dynamische-kostprijshuursysteem een subsidiering van de woning voorgesteld gedurende de gehele
exploitatieperiode van 50 jaar.
Een belangrijke deel van de problemen van de volkshuisvesting werd, volgens een aanvullende analyse, veroorzaakt doordat de verdeling van de woningen over de
de bewoners slecht was. Om deze verdeling te verbeteren
wilde men de mobiliteit op de woningmarkt bevorderen.
Hiertoe zou er enerzijds een doorstromingsheffing moeten
komen: een netting voor huishoudens die gezien hun inkomen in een te goedkope woning wonen. Door deze slechte
verdeling waren lagere-inkomensgroepen genoodzaakt
naar de dure nieuwbouw te verhuizen, ook als ze dat niet
wilden. Anderzijds moest aan lagere-inkomensgroepen
wel de mogelijkheid geboden worden om een kwalitatief
goede woning te huren.Ook in deze benadering was een
uitbreiding van het systeem van individuele huursubsidie
dus wenselijk.
Een ander voorstel betrof de huurverhogingen die op
een uniforme manier dienden te worden uitgevoerd in het
hele land. De liberalisatie werd afgeschafl en de huurharmonisatie kreeg een ander, landelijke uniform, jasje. Het
belang van stimulering van de stadsvernieuwing zoals in
de Nota Volkshuisvesting aangegeven, wordt volledig
door de nieuwe bewindslieden overgenomen. Veel van de
beleidsvoorstellen uit de nota zijn werkelijkheid geworden,
met als opvallende uitzondering de doorstromingsheffing.
Een vergelijkbare analyse van de woningmarkt kan dus bij
een ander politiek uitgangspunt tot een totaal ander beleid
leiden.

Marktomstandigheden____

___

Achteraf kan worden geconstateerd dat de marktomstandigheden gunstig waren om de voorstellen van Gruyters c.s. in te voeren. Alleen al op grond van demografische omstandigheden (het op de woningmarkt verschijnen van de naoorlogse geboortenjaarcohorten) groeit het
aantal jaarlijks nieuw te vormen huishoudens van circa
45.000 huishoudens in de periode tot ongeveer 1968 naar
circa 63.000 vanaf 1972. Dit geeft een druk op de woningmarkt die overheidsingrijpen gemakkelijk rechtvaardigt.
De economische omstandigheden werkten in dezelfde
richting: een snelle groei van het nationale inkomen, door
het kabinet vooral gesluisd naar groepen met een laag inkomen (ouderen, jongeren, gescheidenen e.d.) en een
laag huurniveau zorgen voor veel vraag naar woningen.
De uitbreiding van het systeem van individuele huursubsidie stimuleert de vraag verder, vooral bij de traditioneel
zwakke groepen op de woningmarkt.
Het aantal woningzoekenden stijgt snel en er zijn vooral
tekorten in de goedkope delen van de woningmarkt. Van
de overgang van een ‘verkopersmarkt’ naar een ‘kopersmarkt’ is nog niets waarneembaar. Sterker nog, men gaat
spreken van een nieuwe woningnood. Extra subsidies
moeten de produktie verder stimuleren, maar hebben ook
de vraag gestimuleerd, hetgeen onder andere tot uiting
komt in de overspannen situatie op de koopwoningmarkt
in de tweede helft van de jaren zeventig.
Ook de vraag van bewoners naar woningverbetering is
zeergroot. Acties in de stadvernieuwingsgebieden maken
duidelijk dat de bewoners daarbij vooral voorkeur hebben
voor verbetering van de bestaande woningvoorraad en
minder vervangende nieuwbouw wensen. Deze voorkeur
wordt mede ingegeven door het feit dat verbetering meer
wordt gesubsidieerd, en dus voor de bewoners goedkoper
is, dan nieuwbouw. Deze demografische en economische
omstandigheden maken het overheidsingrijpen op de woningmarkt in die periode weinig omstreden.
Halverwege de jaren tachtig is zowel het demografische
als het economische perspectief veranderd. Het aantal

nieuwkomers op de woningmarkt daalt vanaf ongeveer
halverwege de jaren tachtig, eenvoudigweg omdat eind
van de jaren zestig het aantal geboorten in Nederland
scherp naar beneden ging. Het aantal jaarlijks nieuw te
vormen huishoudens dat op grond van deze demografische ontwikkeling op de markt komt, ligt in 1990 al onder
de 60.000 en 1995 treedt er nog een versnelling in de daling op 2). De economische omstandigheden zijn ook aanzienlijk veranderd. De inkomens zijn reeel gedaald (juist
ook bij de jongeren), de huren zijn reeel gestegen en op de
individuele huursubsidie wordt gekort.
De woningvraag is hierdoor aanzienlijk afgenomen. Het
eerst werd dit duidelijk in de koopsector, waar het gepaard
is gegaan met een enorme prijsdaling. Nu wordt het ook
zichtbaar in de huursector. De traditionele verhalen over
woningtekorten maken plaats voor het signaleren van
leegstand op bepaalde lokaties. Ook op de verbeteringsmarkt is er een omslag. Grootschalige renovaties komen in
de verdrukking ten gunste van het goedkope groot-onderhoud. Bovendien gaan naast bouwtechnische gebreken
vooral ook woontechnische gebreken een rol spelen bij de
vraag of een woning moet worden verbeterd/veranderd.
Niet ieder bouwkundig gebrek leidt automatisch tot de
conclusie dat de woning verbeterd moet worden; vraagfactoren spelen nu ook een rol. Het is bij deze omslag van de
markt – er wordt nu gesproken over de overgang van een
aanbiedersmarkt naar een vragersmarkt – niet verwonderlijk dat ook de rechtvaardiging van het overheidsingrijpen
ter discussie wordt gesteld.

Openbare financien

________ __

Economen werkzaam op het terrein van de openbare financien zijn in het algemeen niet enthousiast over aan
goederen gebonden subsidies. Deconsument kan een hogere nutsniveau bereiken bij ongebonden overdrachten.
Met name algemeen werkende subsidies (objectssubsidies) staan bij deze kring in een kwaad daglicht. Specifiek
werkende subjectsusidies, zoals de individuele huursubsidie, werken gerichter en zijn dus eerder aan te bevelen.
Deze subsidies worden verdedigd uit het oogpunt van de
be’invloeding van de inkomensverdeling, maar dan is een
algemene inkomenspolitiek eigenlijk weer doelmatiger.
Het is dan ook niet verwonderlijk dat de pleidooien voor liberalisatie van de volkshuisvesting het eerst in deze hoek
worden gehoord. Nu de markt er weer rijp voor is, zijn deze
geluiden weer meer te horen.
Een van de meest consequente schrijvers uit deze hoek
is Drees. In 1963 kritiseerde hij al de volkshuisvestingssubsidies, met name de objectsubsidies 3). Wegens het
ontbreken van prijsvoorschriften hebben de objectsubsidies volgens hem vooral geleid tot hogere bouwkosten,
spanning op de arbeidsmarkt en de bouwmarkt. Voor zover de premie niet naar de bouwer gaat, gaat hij naar de
eerste koper die deze als vermogenswinst contant realiseert bij verkoop. Drees stond toen op het standpunt dat
de rechtvaardiging van de subsidie vooral moest worden
gezocht bij het bevorderen van een rechtvaardige inkomensverdeling: ,,zonder subsidies zouden of bepaalde
groepen huizen alleen door beter gesitueerden worden
bewoond of de bewoner zou te weinig overhouden voor andere uitgaven dan huur”. Algemene subsidies hebben niet
dat effect en stimuleren alleen de consumptie van , .auto’s
en sherry, maar ook kleding en schoeisel”. ,,De SER stelde zich op een vergelijkbaar standpunt 4). ,,De Raad stemt
dan ook in met het streven van de regering om in het kader
van het huisvestingsbeleid te komen tot een beeindiging
2) H. van Fulpen, Volkshuisvesting in demografische en economisch

perspectief, Sociaal en Cultureel Planbureau, Sociale en Culturele
studies nr. 8, Den Haag, 1985, biz. 167.
3 W. Drees, Inkomensverdeling en overheidsuitgaven, Haarlem,
1963.

4) Sociaal-Economische Raad, Advies inzake de omvang van dejaarlijkse huurverhogingen, 1968 nr. 5, biz. 11.
R49

van het systeem van objeclsusidiering”. Verder acht de
Raad het gewenst dat de gevolgen voor ‘hardheidsgevallen’ worden opgevangen via individuele subsidies.
Als laatste in dit rijtje past het te verwijzen naar Goedhart
5). Subjectsubsidies acht Goedhart op de woningmarkt
mogelijk indien de markt langdurig verstoord is na bij voorbeeld een oorlog. ,,Tijdens die langdurige aanpassingsperiode kunnen huursubsidies ten behoeve van minder
draagkrachtigen een motivering vinden in de combinatie
van nun inkomenspositie met – vooral vaak voor nieuw tot
de markt toetredenden geldende – moeilijkheden bij het
vinden van aanbod in de door hen gewenste prijsklassen.
Algemeen werkende huursubsidies (objectsubsidies) voor
de huren van relatief dure nieuwbouw, schieten dan uit
herverdelingsoogpunt hun doel voorbij, doch zuivere subjectsubsidies, los van het object, bieden geen soelaas voor
de specifieke knelpunten”.
Deze geluiden waren in de tweede helft van de jaren zeventig, bij een toename van het aantal woningzoekenden,
zeldzaam, maar komen bij de veranderende marktomstandigheden nu weer boven water. De mening over de individuele huursubsidie blijkt nu aanzienlijk negatiever te zijn
dan voor de invoering. Een reden hiervoor is dat het aantal
ontvangers (circa 700.000) aanzienlijk groter is dan toen
werd voorzien. Een andere reden is dat ondertussen ook
de problematiek van de marginale lastendruk onder de
aandacht is gekomen. In Nederlandse overheidsuitgaven
reageert Drees onder andere op een passage uit Draagt elkanders woonlasten van de Raad van Kerken, waarin onder andere gepleit wordt voor een herverdeling van woonlasten 6). Drees neemtdenota op dekorrel: Jshetwenselijk dat jonge mensen alleen wonen, dan moet dat bevorderd worden (door subsidie) t.o.v. samenwonen. Immigranten die eigen huis en werk opgaven om vrijwillig naar
Nederland te komen in 1974 en 1975 kunnen moeilijk klagen dat er hier weinig huisvesting voor hen is. Het is geen
wet van Meden en Perzen dat gescheiden vrouwen alleen
widen wonen; dat hangt van subsidising af, bij meer in komen ter vrije besteding zullen sommigen kiezen voor wonen met bijv. zuster of vriendin, of voor verhuur van kamers”. Bij zijn conclusies lezen wij ten slotte:,,Quotes van
het inkomen voor goederen en diensten wijzigen zich. Zo
gaf men vroeger een of twee procent uit voor verplaatsing,
tegenwoordig tien procent of meer. Ook de quote voor vacantie en voor energie is fors gestegen. De hoge rente, de
grond- en bouwprijzen in een vrij vol land, leiden er op zich
al toe dat men meer uitgeeft voor wonen. Des te meer indien men met minder dan de helft van het aantal mensen
in een woning woont dan vroeger, het ruimtegebruik per
persoon is enorm gestegen. Er is echter geen reden voor
de overheid om quotes voor te schrijven. Als de overheid
groepen wil helpen, dan in geld. Men kan ook aan jongeren
beter geen afzonderlijk recht op zelfstandig wonen toekennen (evenmin als op een motorfiets of een buitenlandse
reis), de overheid kan zich beperken tot hulp in geld waar
nodig geacht”. Kortom ,,De tijd is rijp voor fundamentele
heroverweging”.
Goedhart blijkt ook niet erg tevreden 7). ,,Er is geen sector waarbinnen zoveel kansen zijn gemist om tot een redelijke marktgewijze voorziening met optimale allocatie te
komen als die van de volkshuisvesting… Intussen is er vrijwel niets nagelaten om de vraag naar woonruimte op te
voeren; niet alleen door zeer ruime subsidising en premiering, maar tevens door het erkenen van ‘rechten’ op
woonruimte door groepen (alleenstaande jongeren bijv.)
die daarom in vroeger tijden nooit zouden hebben gevraagd… Niet alleen is de omvang van de objectsubsidiering blijven toenemen, maar daarnaast is het aantal individuele huursubsidies in zodanige mate gegroeid dat de gemeentelijke ambtelijke apparaten daaronder gebukt gaan
en deze qua vaststelling en uitbetaling uitermate dure
vorm van subsidising een forse bijdrage levert aan de stijging van de collectieve lasten. Indien er ergens een dringende noodzaak is voor heroverweging van het beleid en
echte ombuigingen, dan is die noodzaak er wel op dit
terrein”.
Een vergelijkbare mening is Wolfson toegedaan, zij het
550

iets genunceerder ten aanzien van de individuele huursubsidie 8). Hij richt zich meer op de objectsubidies als
boosdoener:,,Voordergelijke merit-of bemoeigoederen is
geen plaats in een socialistische ideologie die de mondigheid van de mensen respecteert. Zo is er bijvoorbeeld
geen ideologische reden om goed wonenen als zodanig te
subsidieren (met objectsubsidies). Er is wel een reden om
woonruimte, als sociale basisvoorziening, betaalbaar te
houden voor wie daar werkelijk behoefte aan heeft. Daartoe dient de individuele huursubsidie als verdeelmaatregel
… Wat we nodig hebben is een versnelde huurharmonisatie en een afschaffing van objectsubsidies en de invoering
van een inkomensafhankelijke doorstromingsheffing op
relatief welvarende samenlevingsverbanden die beslag
blijven leggen op goedkope huurwoningen”.
Bij deze pleidooien voor een minder stringent overheidsingrijpen is het zinvol even stil te blijven staan bij de vraag
hoe een vrije woningmarkt functioneert, want blijkbaar
wordt er in het vakgebied van de openbare financien verwacht dat de vrije marktkrachten tot een optimale allocatie
leiden. Dit is niet onmogelijk, maar die optimale allocatie
heeft op een (voorraad)markt als de woningmarkt wel vaak
een uitkomst tot gevolg die politiek niet acceptabel is.
Opvallend is dat op een dergelijke markt de huurprijsontwikkeling in normale omstandigheden de neiging
heeft achter te blijven bij de algemene prijsstijging. Dit
blijkt een internationaal verschijnsel te zijn. In vrijwel alle
Westerse landen bleef in de periode 1970-1982 de huurprijsstijging achter bij de algemene prijsstijging. De uitzonderingen betroffen met name de landen met een uitgebreide huurwetgeving: Oostenrijk, het Verenigd Koninkrijk en
Nederland 9). De reden voor deze starheid van de huren
wordt veelal gezocht in het feit dat slechts een klein deel
van de voorraad actief op de markt verschijnt in een jaar.
Voor de rest ligt de huur ‘vast’ in contracten, veelal zonder
adequate indexering. Daarbij komt dat bij de lange-termijnfinanciering veelal voorzichtige uitgangspunten worden gehanteerd. Men speculeert bij de bepaling van de
aanvangshuur niet op sterke huurverhogingen in de toekomst. Bij een volledige annu’itaire financiering wordt zelfs
helemaal geen rekening gehouden met een huurstijging
en is een huurverhoging alleen maar nodig om de stijgende kosten van onderhoud te betalen; de veel grotere
financieringslasten blijven nominaal in de tijd gelijk. Bedrijfseconomisch is een afschrijving op historische kosten
verklaarbaar door te verwijzen naar het ,,zelfstandige
vruchtdrager” -karakter van de woning en naar de financiering met veelal vreemd vermogen waardoor een afschrijving op bij voorbeeld vervangingswaardebasis in een
vrije niet mogelijk markt en niet nodig is 10).
Naast deze achterblijvende huren staan veelal bouwkosten die de neiging hebben sneller te stijgen dan de algemene prijsstijging als gevolg van de achterblijvende
produktiviteitsstijging in de arbeidsintensieve bouwsector.
Deze twee verschijnselen leveren gecombineerd het
beeld op van dure nieuwbouw die toegevoegd wordt aan
een goedkoop blijvende voorraad. Het economen-ideaal
dat de prijs van de voorraad zich aanpast aan de kosten
van de laatste toegevoegde eenheid, treedt op deze voorraadmarkt derhalve niet op, mede omdat de toevoeging
5) C. Goedhart, Hoofdlijnen van de leer tier openbare financien,
Leiden, 1975, biz. 71.
6) W. Drees, Nederlandse overheidsuitgaven, Vuga, Den Haag,
1985.

7) C. Goedhart, Scheefgroei, ombuigingen en profijtbeginsel, in:
P.J. Eijgelshoven en L.J. van Gemerden (red.) Inkomensverdeling en
openbare financien, opstellen voor Jan Pen, Utrecht, Uitgeverij Het
Spectrum, 1981.
8) D.J. Wolfsen, Socialistische inkomenspolitiek, Socialisme en Democratie, april 1984, biz. 124.
9) H. van Fulpen, Een Internationale vergelijking van woonuitgaven,
Onderzoeksproject woonlasten en woonlastenbeleid: working paper
13, Delftse Univensitaire Pers, Delft, 1984.
10) H. van Fulpen, op.cit., 1985, bijlage 2. Hierin ook een aantal verwjzingen naar J.W.G. Floor, Beschouwingen over de bevordering van
de volkshuisvesting. Leiden, Stenfert Kroese, 1971, waar vergelijkbare standpunten zijn te vinden.

van de voorraad relatief klein is. Dit economen-ideaal is bij
voorbeeld verwoord in een SER-advies van 1968: ,,De
raad wijst erop dat zij in haar adviezen over huur- en huursubsidiebeleid steeds het standpunt heeft ingenomen dat
bij een herstel van een evenwichtige woningmarkt, dus op
langere termijn gezien, het algemene huurniveau zal worden bepaald door de stichtingskosten van nieuw te bouwen woningen, verschillen in woongenot in ruimste zin genomen, daarbij in aanmerking nemende. Met andere
woorden, de evenwichtshuur zal te zijnertijd moeten worden afgeleid van de kostprijshuren van nieuw gebouwde
woningen, dat wil zeggen huren die zonder rekening te
houden met subsidie een lonende expoitatie mogelijk maken” 11).
Een goedkope voorraad gecombineerd met dure nieuwbouw wil zeggen dat er in een vrije markt voornamelijk voor
de doorstroming wordt gebouwd. Nieuwkomers op de woningmarkt, met veelal een laag inkomen, zijn aangewezen
op de bestaande voorraad 12). Bij veroudering van een
wijk is de druk om de woningen te verbeteren niet groot.
Naast het traditionele dilemma der gevangenen dat hier
optreedt, is er ook het gegeven dat met weinig onderhoud
op korte termijn een beter rendement wordt gemaakt dan
met veel onderhoud en dat in een latere fase nieuwbouw,
voor hogere-inkomensgroepen, ook aantrekkelijker is dan
renovatie, mede door de betere mogelijkheden voor de financiering (afschrijving op basis van vervangingswaarde
komt niet voor bij dit goed). Er zijn weinig voorbeelden te
noemen van oude standwijken die in een vrije markt ‘normaal’ worden onderhouden. Veel vaker komt het voor dat
een wijk verpaupert en de elders te realiseren nieuwbouw
voor een meer koopkrachtige vraag wordt gebouwd.
Opkomst en verval van wijken is de waarschijnlijkste uitkomst van een vrije woningmarkt. Dat proces is in bijzonder veel landen in een of andere vorm waar te nemen. Dit
verschijnsel dient in het oog te worden gehouden bij ideeen over een mogelijke liberalisatie van de volkshuisvesting. De nuances bij de meeste pleidooien vanuit de hoek
van de openbare financier) zijn niet groot. Doordat men bovendien geen concrete beleidsmaatregelen noemt, dreigt
men bij het weggooien van het volkshuisvestingsintrumentarium ook het instrumentarium voor de stadsvernieuwing, al of niet bewust, overboord te zetten. Juist op het
terrein van de stadsvernieuwing ligt een bijzondere taak
voor de overheid, als was het maar omdat men het zich in
een zeer dichtbevolkt land niet kan permitteren wijken te
laten verpauperen en elders gewoon opnieuw te beginnen. Daarvoor is de ruimte te schaars in Nederland.

Heroverweging

___

___

In het recente rapport Heroverweging huur- en subsidiebeleid in de negentiger jaren van een ambtelijke werkgroep worden twee wegen besproken die leiden tot een
concrete liberalisatie van het volkshuisvestingsbeleid.
Een viertal andere varianten komen hier niet verder aan de
orde omdat die alleen het huidige beleid met minder geld
proberen uit te voeren en de regelgeving in ieder geval niet
verminderen. De twee liberalisatievarianten hanteren bij
de onderbouwing vooral als argument dat de ontwikkelingen op de woningmarkt een uitgebreid overheidsingrijpen
niet meer rechtvaardigen. In een tijd van algemene tekorten was het misschien noodzakelijk, maar nu er overschotten dreigen is een terugtreden van de overheid op zijn
plaats. Essentieel is de aanname dat de vrije-marktwerking zal leiden tot een nieuw evenwicht tussen vraag en
aanbod. De twee liberalisatievarianten worden weliswaar
naast elkaar gepresenteerd, maar uit de begeleidende
tekst blijkt dat de minst vergaande variant te beschouwen
is als de voorloper van de vergaande variant. Een directe
invoering van de vergaande variant zal, zoals het rapport
zelf eufemistisch opmerkt, tot fricties leiden.
Uitgangspunt bij de minder vergaande variant is dat de
overheid niet meer optreedt als subsidiegever bij iedere tegenvaller die zich bij de exploitatie van woningen voord-fi-lQRR

doet. De overheid bepaalt ex ante de hoeveelheid subsidie
voor een woning. Op grond van dit gegeven, de marktomstandigheden en de zelf te bepalen huurprijs zal een exploitant de beslissing nemen al of niet te investeren. Is de
woning gerealiseerd dan zijn alle expoitatierisico’s voor rekening van de exploitant. Exploitatiesubsidies van de
overheid komen in het verhaal niet meer voor.
In de huursector gaat dit gepaard met een afschaffing
van de dynamische-kostprijsmethode. Overgeschakeld
wordt weer op een traditionele annuTtaire financiering
waarbij nu de overheid ex ante de subsidie gaat bepalen
voor een reeks van jaren, terwijl vroeger ex post de subsidie werd vastgesteld ter dekking van het exploitatietekort.
De subsidie wordt in de loop van de exploitatieperiode afgebouwd, ongeacht het werkelijke exploitatieverloop van
de woning. Het aantal woningen dat op deze wijze gerealiseerd kan worden is beperkt en ligt ongeveer op het huidige aantal woningen dat jaarlijks gesloopt wordt: 15.000.
Naast deze woningwetwoningen worden er alleen nog
eenmalige bijdragen verstrekt voor een beperkt aantal woningen: 20.000 met een eenmalige premie van f. 10.000
en voor stadsvernieuwingsgebieden 5.000 woningen met
een eenmalige bijdrage van f. 20.000. Andere subsidies,
zoals bij voorbeeld nu voor premie-A of premie-B koopwoningen worden verstrekt, komen niet meer voor. Ook in de
verbeteringssector worden alleen nog eenmalige bijdragen verstrekt, te weten een bijdrage van 25% van de
kosten bij een woning met een leeftijd tussen 25 en 40 jaar
en 50% van de kosten bij oudere woningen. In totaal gaat
het hierbij om 60.000 woningen per jaar.
Opvallend is dat het in deze liberalisatievariant niet
meer een zorg van de overheid is hoeveel woningen er in
totaal worden gebouwd of verbeterd. De overheid stelt zich
als het ware garant voor een minimumpakket en laat de
rest over aan de markt. Is er veel vraag naar woningen dan
zal er wel meer gebouwd worden dan als er weinig vraag
is. Het in deze variant gepresenteerde bouwprogramma
ligt weliswaar lager dan in de andere varianten, maar het
gaat te ver te zeggen dat de overheid zich volledig terugtrekt. Daarvoor is een nieuwbouwprogramma van 40.000
gesubsidieerde woningen en 60.000 gesubsidieerde verbeteringen toch vrij hoog.
Het huurbeleid wordt geliberaliseerd, hetgeen inhoudt
dat de overheid zich niet meer bemoeit met de huurprijsvorming. Om de lopende verplichtingen af te bouwen zal
de overheid wel jaarlijks een fictief trendmatig huurpercentage vaststellen. Exploitanten hebben echter de mogelijkheid met de huurder een andere prijs overeen te komen.
Dit marktmechanisme (met afschaffing van de huurbescherming) wordt in de plaats gesteld van de huidige huurharmonisatie waarbij de huurverhoging afhankelijk is van
een administratief vastgestelde kwaliteit van de woning.
De individuele huursubsidie ten slotte wordt afgeslankt: de
maximale huurgrens wordt een aantal jaren bevroren en
de subsidie wordt sneller minder naarmate de woning beter van kwaliteit is.
Een reeks van traditionele taken van het directoraatgeneraal van de volkshuisvesting verdwijnen in deze opzet: een nauwkeurige planning en programmering van de
bouwactiviteiten, bouwkostenbeheersing en kwaliteitsbewaking en huurprijsvaststelling bij nieuwbouw, verbetering en voorraad. Op zich hoeft dit niet tot rampen te leiden, maar beseft dient te worden dat ook een aantal doelstellingen onder druk komen te staan: de huisvestingsmogelijkheden in de nieuwbouw van lagere-inkomensgroepen (inclusief bejaarden) worden minder en medewerking
van bewoners in stadsvernieuwingsbuurten zal dalen.

11) Sociaal-Economische Raad, 1968.
12) In specifieke omstandigheden kunnen natuurlijk ook andere

marktsituaties optreden. Zo is het mogelijk dat in een periode van
snelle huishoudensvorming als gevolg van demografische ontwikkelingen de huurprijs extra omhoog gaat. Ook is het mogelijk dat door

een combinatie van rentefluctuaties en technologische vernieuwingen de nieuwbouw goedkoper is dan vergelijkbare woningen die een

paar jaar eerder zijn gebouwd.

Het bouwen voor de doorstroming zal daarentegen
meer nadruk krijgen op de woningmarkt, met een veel grotere rol voor het eigen-woningbezit. Deze verandering bij
de nieuwbouw, ruwweg aan te duiden als de overgang van
‘bouwen voor de buurt’ naar ‘bouwen voor de doorstroming’ is waarschijnlijk het meest structurele gevolg en
komt vooral in de stadsvernieuwingsgebieden naar voren.
Dat de verandering juist hier waarneembaar is, is logisch
omdat in de stadsvernieuwingsgebieden (breed gedefinieerd en zich dus uitstrekkend tot na oorlogse wijken)
juist geprobeerd wordt de marktontwikkelingen tegen te
gaan, en daar zullen de gevolgen van een meer marktconform beleid dan ook best waarneembaar zijn.
Voor de duidelijkheid zij er hier echter op gewezen dat
de stadsvernieuwing in deze minst vergaande liberalisatievariant zeker niet wordt stopgezet. Ten opzichte van de
basisvariant worden nieuwbouw- en verbeteringsprogramma’s weliswaar met een derde gekort, maar het overblijvende woningwetprogramma zal juist meer in de stadsvernieuwingsgebieden worden gebouwd en ook premiewoningen worden juist voor de stadsvernieuwingsgebieden geprogrammeerd. Het programma is geringer in omvang maar sterker gericht op stadsvernieuwing.
In de vergaande liberalisatievariant wordt de lijn extreem ver doorgetrokken. Er blijft alleen nog een kleine
eenmalige bijdrage over (f. 5.000 subsidie per woning voor
15.000 nieuwbouwwoningen en 10.000 verbeteringen).
Geen rijksleningen meer, noch subsisies voor verhuis- en
herinrichtingskosten, isolatie, woonwagens, lokatiesubsidie e.d. Verkoop van huurwoningen past hier ook in, alsmede de omvorming van de individuele huursubsidie in
een huurgewenningsbijdrage voor maximaal 5 jaar. De te
bereiken bezuinigingen zijn natuurlijk groot: circa 60%
van de begroting verdwijnt. Het is eerder verbazend dat
nog 40% overblijft. De woningmarkt is in deze variant volledig overgelaten aan de marktomstandigheden en komt
dan ook dicht bij het ideaal van de algemeen-economen,
zoals hierboven beschreven. Van een ontzien van de
stadsvernieuwing is geen sprake.
Zoals aangegeven is de belangrijkste argumentatie voor
beide varianten gelegen in het feit dat de marktomstandigheden zich wijzigen en de overheid in een markt zondertekorten duidelijk minder taken te vervullen heeft. Dit is zeer
logisch, maar gaat aan een ding voorbij, namelijk de vraag
of de marktuitkomst op een volledig vrije markt zonder tekorten voor de overheid acceptabel is. Met name de consequentie dat wijken verpauperen en ander wijken juist
sterk opkomen als gevolg van een selectief verhuisproces
dat sterk bepaald wordt door de doorstroming van hogere
inkomens naar de nieuwbouw en een concentratie van lage inkomens in de goedkope, slechtere voorraad, is in het
verleden door de politiek niet acceptabel bevonden.
Steeds is gezocht naar mogelijkheden om het stadsvernieuwingsproces te stimuleren. Bij een volledige liberalisatie van de volkshuisvesting valt ook dit beleidsonderdeel
uit de boot. De verregaande liberalisatievariant lijkt daarmee op weinig politieke steun te kunnen rekenen.
Anders ligt het bij de minder vergaande liberalisatievariant. Deze variant onderscheidt zich qua bezuiningingsbedrag nauwelijks van de ander varianten, maar probeert alleen lets meer marktimpulsen in het systeem in te bouwen
door vooral exploitatiesubsisies te vervangen door eenmalige bijdragen en ex ante vastgestelde subsidiebedragen
voor enige jaren. De stadsvernieuwing is hier niet meer het
slachtoffer dan bij de ander varianten. Met dit accent hoeft
deze liberalisatievariant niet bij voorbaat onhaalbaar te
zijn.

Liberalisatievoorstellen vanuit de
volkshuisvestingswereld __ _____
Traditioneel wordt er vanuit een bepaalde sector vrijwel
alleen gepleit voor meer subsidies. Zo ook vanuit de volkshuisvesting. Nu de markt enigszins aan het veranderen is,
komen ook voorstellen op tafel die met de bestaande mid-

552

delen andere accenten proberen te leggen en bij voorbeeld pleiten voor enige liberalisatie. Dit is binnen de
volkshuisvestingswereld nooit de liberalisatie zoals die in
de openbare financien soms wordt verkondigd of in de vergaande liberalisatievariant is verwoord, maar beperkt zich
vrijwel altijd tot ,,het zodanig veranderen van overheidsregelgeving dat de produktie en de consumptie van goederen en diensten meer bepaald worden door (veranderingen in) vraag en aanbod op de markt” 13). De ‘mag-hetietsje-meer-zijn’-definitie dus. Vanuit dit standpunt probeert men dan te komen tot bepaalde beleidsaanbevelingen. Erg ver in de richting van de liberalisatie gaat men in
het algemeen niet.
Veelal wordt het liberalisatiegeluid naar voren gebracht
vanuit de bouwwerkgeverskingen, hoewel men daar zorgvuldig vermijdt bij de voorstellen zo ver te gaan dat de subsidies zouden kunnen verminderen. In 1981 werd de wereld opgeschrikt door een publikatie van de groep 30/614).
Veelal gaat er een terroristische organisatie schuil achter
een dergelijke datum-naam, maar in dit geval betrof het
een respectabel gezelschap, hoofdzakelijk afkomstig uit
de f inanciele en de bouwwereld. In de brochure pleiten zijn
voor afschaffing van alle objectsubsidies, opdat de werkelijke kosten van het wonen voor de bewoners duidelijk worden. Wel was er ruimte voor aan het inkomen gebonden
subsidies alsmede voor een (tijdelijke) woonbelasting.
Daarna is dit geluid weer wat weggezakt. Met name omdat
rond 1980 in de ons omringende landen de bouwproduktie
sterk in elkaar zakte, maar in Nederland dank zij de overheidssteum de huurwoningproduktie juist werd opgevoerd, hoorde men vanuit de werkgevershoek weinig kritiek op het huur- en subsidiebeleid.
Ondertussen, met het opkrabbelen van de economie,
wordt de kritiek weer groter. Een van de recentste publikaties in dit verband is een column van de bouwwerkgever
Van Wijnen in Bouw onder de titel ‘Van staatsdirigisme
naar werkelijke markt’ 15). In dit artikel pleit hij vooral voor
het overlaten aan de markt van allerlei beslissingen. Afgeschaft kunnen worden de nauwkeurige planningsprocedure tot op lokaal niveau van het aantal woningen en de financieringscategorie, eisen in het Rijksbouwbesluit die te
ver gaan en de verkokering van het subsidiestelsel bij woningverbetering. Opvallend is dat weer niet gepleit wordt
voor afschaffing van de subsidies. Dit afschaffen zou inderdaad wel eens minder gunstig kunnen zijn voor de
bouw(werkgevers).
Ook bouweconomen gaan langzaam in de richting van
een vrijere markt. Zo pleit Conijn voor een ‘geliberaliseerd
woningbouwbeleid’ 16). Het nieuwbouwprogramma zou
zich minder kunnen gaan richten op de lage-inkomensgroepen en meer op de doorstroming, waarbij bovendien
de vraag aan de orde komt of het totale bouwproduktie dan
nog wel een zorg van het rijk is. Woningbehoeften gaan
dan een minder prominente rol spelen in het beleid. Dit
hoeft niet gepaard te gaan met een ineenstorting van de
bouw, omdat de nieuwbouw ten opzichte van de voorraad
vrij concurrerend kan zijn. Zoals de titel van het artikel aangaf, gaat het hierbij vooral om een liberalisering van het
woningbouwbeleid.
In mijn proefschrift beschrijf ik een mogelijke liberalisatie op een breder volkshuisvestingsterrrein. Liberalisatie
wordt hier duidelijk in de ‘mag-het-ietsje-meer-zijn’definitie gebruikt. Bovendien wordt het gecombineerd met
een grotere zeggenschap van de gemeente; decentralisatie dus. De grote lijn van de voorstellen ziet er als volgt uit:
– een grotere mate van vrijheid voor huurders en verhuurders op het terrein van de huurprijsvorming, met
gelijktijdig de vaststelling van de (gemiddelde) trendhuur door de overheid (om een vinger aan de pols te
houden ten aanzien van de gemiddelde huurontwikke13) H. van Fulpen, op. cit., 1985. biz. 317.
14) Groep 30/6, Wonen kan en moet, 1981.
15) Paul van Wijnen, Van staatsdirigisme naar werkelijke markt?,
Bouw, nr. 24, 23 november 1985.
16) J.B.S. Conijn, Geliberaliseerd woningbouwbeleid kan perspectieven bieden, Bouw, nr. 9, 27 april 1985.

–

–

–

–

–

ling, wat onmisbaar is bij een uitstaand leningsbedrag
van de overheid van f. 60 mrd.);
een beperking van het bouwprogramma tot alleen dat
deel dat noodzakelijk is voor de uitbreiding van de voorraad op grond van demografische ontwikkelingen (aflopend van 70.000 woningen nu tot 30.000 in 2000) plus
voor vervanging van te slopen woningen (circa 15.000
woningen). Met een toename van de economische
groei kan ook de produktie in de vrije sector opgevoerd
worden;
het bouwprogramma bestaat alleen uit een soort gesubsidieerde huurwoningen en premie-A-koopwoningen. De andere subsidies voor de koopsector vervallen
hiermee;
bij de gesubsidieerde huurwoningen wordt de subsidie
bij aanvang voor een reeks van jaren bepaald. De huur
wordt door de exploitant bepaald. Eventuele exploitatietekorten of -overschotten zijn ook voor de exploitant.
De financiering hoeft niet meer via het rijk te lopen,
maar kan gewoon op de kapitaalmarkt plaatsvinden (al
of niet via het Waarborgfonds Sociale Woningbouw);
een dynamische financiering blijft bestaan omdat het
rijk de huurtrend blijft bepalen voor de woningen in de
voorraad. Hiermee wordt voorkomen dat de huurprijs in
de voorraad achterblijft en de vraag naar de nieuwbouw stagneert vanwege het grote prijsverschil tussen
voorraad en nieuwbouw;
een integratie van het fonds voor de stads- en dorpsvernieuwing met andere eenmalige subsidies voor de
volkshuisvesting (koopsubsidies, aankoop woningen
doorgemeenten, verbetering naoorlogse woningen) tot
een fonds gebouwde omgeving. Met dit over gemeenten te verdelen fonds kunnen gemeenten een zelfstandig beleid voeren, met eigen afwegingen tussen bij
voorbeeld verbetering of nieuwbouw. Een versterking
van de decentralisatie dus.

In deze voorstellen is de rol van de gemeente duidelijk
groter geworden. Het rijk beperkt zich zoveel mogelijk tot
het aangeven van de kaders waarbinnen de gemeenten en
de particuliere organisaties kunnen functioneren. Decentralisatie en liberalisatie gaan in deze voorstellen dus hand
in hand.
Priemus en Adriaansens benadrukken in nun WRRrapport Marges van volkshuisvestingsbeleid ook dat wijzigende marktverhoudingen op het terrein van het huur- en
subsidiebeleid tot gevolg kunnen hebben dat het beleid
niet meer ongedifferentieerd voor het hele land geldt 17).
Vooral binnen de huurharmonisatie zal ook steeds meer
ruimte moeten komen om naast extra huurverhogingen
ook huurverlagingen door te voeren. De subjectieve elementen in het woningwaarderingssysteem zullen daarbij
steeds intensiever moeten worden gebruikt. Bij de exploitanten op de woningmarkt zullen meer verantwoordelijkheden moeten worden gelegd. Niet alles is meer door de
overheid af te dekken. In hun rapport heet dit een toename
van de privatisering. Deze term wordt ook toegepast bij het
overbrengen van de woningwetfinanciering naar de kapitaalmarkt. Ook op het terrein van de woonruimteverdeling
pleiten Adriaansens en Priemus voor een grotere flexibiliteit en in een recent interview bepleit Priemus tevens een
beperking van de objectsubsidiering: niet meer gedurende de gehele exploitatieperiode, maar afbouwen in bij
voorbeeld 10 jaar 18). Hoewel zij zelf de term liberalisering
nadrukkelijk niet gebruiken kan toch geconstateerd worden dat ook in deze voorstellen de marktwerking meer gewicht in de schaal gaat leggen. In die zin is er dus wel sprake van liberalisatie in de ‘mag-het-ietsje-meer-zijn’definitie.
Staan de voorstellen in mijn proef sen rift nu haaks op het
tot nu toe gevoerde kabinetsbeleid? Dat is niet het geval.
Het trekt vrij consequent enkele lijnen van het huidige beleid door en de consequenties op lange termijn worden
hierdoor duidelijker. Er is wel een verschil in uitgangspunt.
In mijn proefschrift beschrijf ik de markttechnische noodzaak te komen tot enige liberalisatie van het volkshuis-

ESB 4-6-1986

vestingsbeleid, met daaraan gekoppeld de evenzeer
noodzakelijk
decentralisatie van het volkshuisvestingsbeleid. De benadering van het kabinet is andersom. Het kabinet wil decentraliseren en daarbij is wellicht enige liberalisatie onontkoombaar.
Interessant in dit verband is de toespraak van staatssecretaris Brokx op 8 maart jl. voor een congres van het
Nederlands Christelijk Instituut voor de Volkshuisvesting.
Uitgaande van de decentralisatie komt hij tot de volgende
signalering:
,,Voor de corporaties betekent dit (de decentralisatie) ook een
grotere verantwoordelijkheid. In de afgelopen jaren is de afdekking van bedrijfseconomische risico’s sterk gereduceerd.
Betekent deze grotere financiele verantwoordelijkheid nu ook
een grotere inhoudelijke en beleidsmatige ruimte voor de corporaties? … Ik meen dat een grotere bedrijfseconomische verantwoordelijkheid zal moeten leiden tot grotere beleidsvrijheid: dat is een eenvoudige kwestie van eerlijkheid. Er zijn
echter een paar ‘maren’.
1. De corporaties zijn particuliere instellingen, maar zij opere-

ren niet op de vrije markt. Ik ben niet ongenegen om nuanceringen in het centrale huurbeleid met het parlement te bespreken, maar een volledig vrije prijsvorming is – denk ik – de

kern van de sociale huisvesting overboord te zetten.
2. De corporaties werken met gemeenschapsmiddelen en be-

heren een immense waarde, die met gemeenschapsgeld is
opgebouwd. Dat legt verplichtingen op jegens die gemeenschap. Het betekent b.v. dat in de sfeer van de inspectie, verslaglegging, democratisch functioneren e.d. eisen mogen
worden gesteld” 19).
Geconstateerd kan worden dat ook de staatssecretaris
bereid is na te denken om bij een essentieel onderdeel van
het volkshuisvestingsbeleid, namelijk het huurbeleid,
meer vrijheden in te bouwen om te kunnen reageren op lokale marksituaties. Dit is een belangrijke stap in de richting
van enige liberalisatie. Geconstateerd kan ook worden dat
dit goed kan samengaan met de decentralisatie van de
volkshuisvesting. Gezien de marktomstandigheden in de
komende jaren, mag worden verwacht dat deze lijnen van
liberalisatie en decentralisatie steeds sterker in het beleid
tot uiting zullen komen. Daarmee is niet gezegd dat het
economen-ideaal van de vrije markt gerealiseerd zal worden. De marktuitkomst daarvan – opkomst en verval van
wijken – wordt door de politieke partijen tot nu toe niet
geaccepteerd. Juist bij het beheer van de woningvoorraad
zal tegen de stroom van de marktkraehten in geroeid moeten worden.

Bans van Fnlpen

17) C.A. Adriaansens en H. Priemus (met bijdragen van J. van der
Schaar), Marges van volkshuisvestingsbeleid, Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid, Den Haag.
18) Reinoud Roscam Abbing, Woningen tot einde subsidieren is
grootste kwaal. NRC Handelsblad, 22 maart 1986.
19) Positie woningcorporaties vereist restricties bij verlenen van grotere beleidvrijheid, Staatscourant, 12 maart 1986.

553