.
ESB Dossier Gedragseconomie voor milieubeleid
energie
Leren door
comÂmuniceren tussen
onderzoek en beleid: een essay
Rob Aalbers
Programmaleider
bij het Centraal
Planbureau
Herman
Vollebergh
Senior beleidsonderzoeker bij het
Planbureau voor de
Leefomgeving en
verbonden aan het
Tilburg Sustainibility Centre
60
G
edragseconomie is eigenlijk een pleonasme. Economie gaat immers al
over het maken van keuzes, en keuzes vinden hun weerslag in gedrag.
Is de kern van de economische wetenschap niet de leer dat consumenten producten – in
de breedst mogelijke zin – kiezen en producenten de
keuze hebben om deze – wederom in de breedst mogelijk zin – te produceren? En zelfs bij goederen die niet
direct via een markt van vraag en aanbod worden verhandeld, zoals natuur of klimaat, staan keuzes centraal.
Vaak worden zulke goederen immers toch indirect
of impliciet verhandeld of geldt er juist een verbod.
Waarom is gedragseconomie dan toch zo in trek? Een
belangrijke reden is dat er in dit veld plaats is voor gedrag dat niet voldoet aan de beschrijving van de homo
economicus – de rationele allesweter die vooraf zo
veel mogelijk alle opties vergelijkt om daarna tot een
keuze te komen die hem het beste uitkomt. Momenteel vindt de gedachte gretig aftrek dat beleidsmakers
kunnen profiteren van dit relatief jonge veld. En dat is
precies wat wij in deze bijdrage zullen beamen. Maar
het zwaard is niet aan één kant bot: behalve dat beleidsmakers kunnen leren van de inzichten vanuit experimenten en veldonderzoek, kunnen onderzoekers
leren van de praktische kennis waarover beleidsmakers
beschikken. Beide kunnen zo hun eigen kennisontwikkeling stimuleren en hun gedrag daarop aanpassen.
Dat deze claim niet vergezocht is, zullen wij il-
lustreren aan de hand van onze ervaring met vele jaren
interactie met beleidsmakers op een specifiek beleids–
terrein – allen met veel kennis van hun dossiers die
bovendien nieuwsgierig waren naar nieuwe inzichten.
Hierdoor ontstond een gemeenschappelijk terrein
waar wederzijdse verrijking van kennis mogelijk bleek.
Effectiviteit milieusubsidies ter discussie
Een interessant werkveld voor zowel beleidsmakers
als onderzoekers betreft de verstrekking van milieusubsidies. Het gebruik van dergelijke subsidies in het
milieubeleid is een bekend verschijnsel. Zeker wanneer
het op de relatie tussen milieu en energie aankomt, is
een greep uit de portemonnee van de belastingbetaler gauw gedaan. Ook in Nederland zijn we gewend
aan een heel scala aan subsidieregelingen (IBO 2001;
ARK, 2011). Deze subsidies doen zich in allerlei gedaantes voor. Er bestaan investeringspremieregelingen
vanuit het Rijk zoals de SDE+. Maar ook wordt gebruikgemaakt van fiscale faciliteiten, zoals de Vrijwillige Afschrijvingsregeling voor Milieu-investeringen
(VAMIL) en de Energie-investeringsaftrek (EIA) en
Milieu-investeringsaftrek (MIA). Regelingen die al
bestaan sinds respectievelijk 1991 en 1997. Kritiek
op dergelijke regelingen komt veel voor en is vaak terecht (Roosdorp, 2012; ARK, 2011), maar waar het
nu om gaat, is het leerproces om over de werking van
deze regelingen daadwerkelijk kennis op te bouwen.
Nu dat leerproces in Nederland van de grond is geko-
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 98 (4672S) 8 november 2013
ESB Dossier Gedragseconomie voor milieubeleid
men, trekt het ook de nodige aandacht. Wat is er aan
de hand?
De milieu- en energiesubsidies hebben in feite
steeds tot doel om een bepaalde milieuvriendelijke gedragswijze, zoals de aanschaf van een techniek of een
investering, aantrekkelijker te maken ten opzichte van
een meer vervuilend alternatief. Een subsidie kan in
theorie het gebruik van milieuvriendelijke alternatieven stimuleren. Zo wordt de financiële kosten-batenafweging van het milieuvriendelijke gedrag direct positief beïnvloed. Een milieuvriendelijk apparaat wordt
goedkoper door een lagere prijs of omdat de aanschafkosten (ten dele) van de winst mogen worden afgetrokken. Calculerende agenten zullen daarom relatief
vaker of eerder overstappen op het milieuvriendelijker
alternatief.
Een belangrijke vraag is hoe effectief dergelijke
subsidies in de praktijk zijn. In hoeverre stimuleren zij
nu daadwerkelijk de toepassing van bijvoorbeeld energie-efficiënte technieken? Aan de effectiviteit hiervan
wordt al heel lang getwijfeld. Zo stelde Vermeulen
reeds in 1992 het effect van investeringssubsidies voor
pcb-vervangers, geluidsarme vrachtwagens en mestsilo’s ter discussie (Vermeulen, 1992). De subsidies zouden in het merendeel van de gevallen niet of nauwelijks
effect hebben gehad op de beslissing van ondernemingen. Deze twijfel kwam terug in verschillende studies
naar de effectiviteit van subsidieregelingen als de EIA.
Dat gold bijvoorbeeld voor de Algemene Rekenkamer
in 1999, dus twee jaar na introductie. Deze kritiek was
aanleiding voor het instellen van een interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) naar de materie.
Meer inzicht door onderzoek
En dat was het begin van een interessante interactie.
Het IBO stond onder leiding van een onafhankelijke
wetenschapper, Harmen Verbruggen, die samen met de
andere leden meer wilde weten over het effectiviteitsverlies dat volgens sommige auteurs in de Verenigde
Staten wel op kon lopen tot 83 procent (Malm, 1996).
In Nederland werd daarom een onderzoek uitgezet bij
technici van de Universiteit Utrecht en economen van
de Erasmus Universiteit Rotterdam. De onderzoekers
konden vanwege de nauwe band met beleidsmakers expliciet in hun brief aangeven dat de medewerking van
betrokkenen ook daadwerkelijk een verschil zou kunnen maken. Dit leidde vervolgens weer tot een ongekend hoge respons van dit onderzoek: tot 44 procent.
Ook Nederlandse investeerders stelden vaak –
Jaargang 98 (4672S) 8 november 2013
gemiddeld 52 procent van de aanvragers – dat zij de
investering ook zouden hebben gedaan zonder EIA.
Dit percentage bleek wel aanzienlijk te verschillen tussen technologieën en het soort bedrijven (De Beer et
al., 2000). Ook werden aanwijzingen gevonden voor
wat de onderzoekers ‘attentiewaarde’ noemden, dat wil
zeggen dat een subsidie mogelijk niet alleen financieel
van belang is, maar evenzeer een signaalwerking kan
Zo geeft de subsidie het
signaal af dat deze specifieke technologie
maatschappelijk gewenst is, en dat kan een
reden zijn voor bedrijven om over
te stappen op de betreffende
technologie
hebben (Koomey, 2002). Het verlenen van subsidie
beïnvloedt namelijk tevens de informatie op grond
waarvan bedrijven en huishoudens hun beslissingen
nemen. Zo geeft de subsidie het signaal af dat deze specifieke technologie maatschappelijk gewenst is, en dat
kan een reden zijn voor bedrijven om over te stappen
op de betreffende technologie. Ook kan de subsidie
ertoe leiden dat agenten zich bewust worden van het
bestaan van technologieën waarvan ze voorheen nooit
hadden gehoord.
In het onderzoek werd ook vastgesteld dat het
effect van een subsidie inderdaad heel verschillend
uitwerkt bij verschillende typen bedrijven. Veel kleine
bedrijven blijken namelijk niet te passen in het model
van de ‘rationele beslisser’ die expliciet investeringskosten afweegt tegen de (verdisconteerde) baten van
energiebesparing over de investeringshorizon. In de
helft van de gevallen maken ze dergelijke sommen niet
en spelen dus andere factoren een rol bij de beslissing.
In het onderzoek leken deze beslissers niettemin nog
steeds wel een rekensom te maken, maar deze is veel
ruwer van opzet en volgt een simplistische vuistregel
(Aalbers et al., 2011). Inderdaad, dit is een bevestiging
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
61
ESB Dossier Gedragseconomie voor milieubeleid
van het onder gedragseconomen wel bekende idee dat
veel beslissingen worden gedreven door intuïtieve of
andersoortige afwegingen dan louter financiële calculaties (Kahneman, 2012).
Met de kennis van deze studies in de hand formuleerde de IBO-commissie destijds haar aanbevelingen (IBO, 2001). En verschillende daarvan zijn ook
in de praktijk toegepast (Ruijs en Vollebergh, 2013).
Zo geldt sindsdien de relatief simpele administratieve
maatregel dat aanvragen voortaan een bouwvergunning moeten bezitten. Er kwamen namelijk veel aanvragen binnen die mogelijkerwijs niet uitgevoerd konden worden, maar waardoor de ruimte voor andere
aanvragen werd opgesoupeerd. Ook is de overlap van
subsidieregelingen aangepakt en vindt sindsdien een
betere screening van de Energielijst plaats. Op deze
Veel beslissingen worden gedreven
door intuïtieve of andersoortige
afwegingen dan louter
financiële calculaties
lijst komen de technologieën voor die worden gesubsidieerd, en uit het onderzoek bleken free riders zich met
name voor te doen bij technologieën met een korte
terugverdientijd (De Beer et al., 2001). Exemplarisch
was de lichtgewichtoplegger, waarvoor bedrijven een
subsidie konden krijgen die groter was dan het kostenverschil met een gewone oplegger. Uit deze voorbeelden blijkt duidelijk dat de bereikte inzichten uit het
onderzoek bruikbare aanknopingspunten opleverden
voor praktische toepassing.
Niet-participanten blijven buiten beeld
Het IBO-onderzoek gaf inzicht in de motivatie en
zelfbeoordeling door betrokken investeerders. Daarmee was er echter nog geen inzicht in de vraag of de
EIA daadwerkelijk het gedrag van deze investeerders
had veranderd. Daarvoor is inzicht nodig in het gedrag van de groep die in deze technologie investeerde
zónder gebruik te maken van de EIA. Het is immers
62
mogelijk dat deze groep systematisch afwijkt van de
bedrijven die mét EIA in deze technologie investeren.
Met andere woorden, er kan sprake zijn van zelfselectie. Zoals bij moderne programma-evaluatie is het
daarom essentieel om een controlegroep te creëren die
niet onderhevig is geweest aan deze ‘behandeling’.
Dit probleem is al vroeg onderkend in dit veld,
ook door beleidsmakers. De moeilijkheid is alleen dat
vaak de benodigde data op microniveau ontbreken,
of dat datasets die verschillende terreinen bestrijken
(energiegebruik, verhuizingen, woningkenmerken,
huishoudkenmerken) moeilijk of helemaal niet gecombineerd kunnen worden. Dit kan ondervangen
worden door een vergelijking van de effectiviteit van
het beleidsinstrumentarium tussen landen te bezien.
Ook dat type onderzoek kent echter zijn beperkingen.
Om ex post de effectiviteit te kunnen onderzoeken, is
eigenlijk een zorgvuldige (ex ante) planning van het
verkrijgen van relevante data voor een nulmeting en
monitoring noodzakelijk – zowel van de groep die onderhevig is aan beleid (de behandelingsgroep) als van
de groep die dat niet is (de controlegroep).
Een dergelijk onderzoek liet zich echter niet goed
organiseren bij de evaluatie van de EIA. Een poging
om dit van de grond te krijgen door een vergelijkbare
enquête uit te sturen naar een representatieve groep
bedrijven is mislukt vanwege de enorme non-respons
(98 procent). Dit komt veel voor bij het onderzoek
naar investeringsbeslissingen binnen het midden- en
kleinbedrijf (mkb). Evenmin is het gelukt om op basis
van microdata een voor de EIA representatieve controlegroep te organiseren (Aalbers et al., 2007). Het
probleem was daarbij dat cruciale gegevens over het
energieverbruik van bedrijven ontbraken.
Toenmalig betrokken ambtenaren van zowel het
Ministerie van EZ als de uitvoerende organisatie waren
zich van dit probleem bewust. Wel deed de Algemene
Rekenkamer dergelijk onderzoek in 2003, maar dan
alleen naar het gedrag van ondernemers in de glastuinbouw. In deze studie wordt geconcludeerd dat er in de
periode 1994–2000 geen significante verschillen zijn
in energieverbruik per eenheid product van bedrijven
in de glastuinbouw die wel subsidie hadden ontvangen
en bedrijven waarvoor dat niet gold (het betreft hier in
het bijzonder een tweetal fiscale beleidsinstrumenten,
te weten de EIA en VAMIL). Maar dit onderzoek is
sterk bekritiseerd, onder meer vanwege de gebruikte
econometrische techniek. Bovendien is het de vraag in
hoeverre de glastuinbouwsector voldoende representa-
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 98 (4672S) 8 november 2013
ESB Dossier Gedragseconomie voor milieubeleid
tief is voor de EIA als geheel, omdat ook heel andere
sectoren gebruik maken van deze regeling.
gedragseconomisch inzicht
Het aankaarten van dit probleem vond toentertijd een
gewillig oor bij beleidsmakers van zowel het Ministerie
van EZ als het toenmalige VROM. Deze ambtenaren
maakten vervolgens diepgaand onderzoek mogelijk
naar het effect van subsidies. In nauwe samenwerking
hebben toen onderzoeksgroepen van de Erasmus Universiteit Rotterdam en de Universiteit van Tilburg een
laboratoriumonderzoek gedaan naar het effect van
subsidies op investeringsgedrag (Aalbers et al., 2005).
Met behulp van economische experimenten is dit investeringsgedrag van zowel managers als studenten
onderzocht. Daarbij werden ze in een laboratoriumsituatie geconfronteerd met verschillende stimuleringsregelingen (hoogte subsidie, aantal gesubsidieerde
technologieën, vooraf subsidie of tijdens de ‘rit’) en in
verschillende omgevingssituaties (technologische ontwikkelingen, disconteringsvoet, procesgeïntegreerde
technologie). Deelnemers kregen zoals gebruikelijk
uitbetaald voor het door hen tijdens het experiment
behaalde resultaat.
Het onderzoek was uitdrukkelijk bedoeld om inzicht te krijgen in algemene principes die een rol spelen bij investeringsgedrag. Uit het onderzoek bleek dat
de beide groepen investeerders niet erg gevoelig zijn
voor de hoogte van de tegemoetkoming. Van de aftrek
zelf lijkt al een voldoende signaal uit te gaan voor investeerders om een gesubsidieerde technologie aan te
schaffen, zelfs als de investering eigenlijk niet rendabel
is (Aalbers et al., 2009). Dit suggereert dat subsidies
mogelijk op een heel andere wijze invloed uitoefenen
dan het economische standaardmodel doet voorkomen. Subsidies lijken wel degelijk een positief effect
te hebben op de toepassing van nieuwe technologie,
maar het mechanisme dat daarvoor verantwoordelijk
is, verloopt mogelijk heel anders dan gedacht. Enerzijds speelt een rol in hoeverre ondernemers bij hun
investeringsbeslissingen bekende rekenmethodieken
hanteren. Anderzijds speelt hierbij vermoedelijk ook
attentiewaarde een rol. Door de technologielijst komen ondernemers erachter dat er nog interessante investeringsmogelijkheden bestaan. Tot slot biedt deze
lijst een uitgelezen kans voor technologieontwikkelaars om aandacht te krijgen.
De nieuwe inzichten uit dit onderzoek hebben
ten dele hun weerslag gehad in het beleid (Ruijs en VolJaargang 98 (4672S) 8 november 2013
lebergh, 2013). Zo is bijvoorbeeld in Nederland stapsgewijs het aftrekpercentage van de EIA verlaagd van 55
naar 44 procent in 2005 en 41,5 procent in 2011 om
de effectiviteit ervan te verbeteren. De kosteneffectiviteit lijkt hierdoor inderdaad te zijn verbeterd (Volkerink et al., 2013).
Conclusie
Deze geschiedenis laat zien hoe intensieve interactie
tussen beleidsmakers en onderzoekers interessante
inzichten kan opleveren. Onderzoekers kunnen veel
leren van de schat aan praktische ervaring die beleids–
Van de aftrek zelf lijkt al een
voldoende signaal uit te gaan voor
investeerders om een gesubsidieerde
technologie aan te schaffen,
zelfs als de investering eigenlijk
niet rendabel is
makers opdoen bij het laveren tussen vele verschillende
belangen en de ambitie om toch iets gedaan te krijgen.
Beleidsmakers op hun beurt kunnen veel leren van de
inzichten van onderzoekers met hun uitgebreide kennis van bestaand onderzoek en de wijze waarop dat
idealiter wetenschappelijk verantwoorde inzichten genereert. Tot zover niets nieuws. Communicatie over en
weer is hiervoor essentieel en nuttig.
Spannender is het in de inleiding genoemde gemeenschappelijk terrein waar wederzijdse verrijking
van kennis mogelijk is. Hiervoor is een veel intensiever
contact tussen beleidsmaker en onderzoeker vereist
waarbij een goede inbedding van belang is. De beleidsmaker dient enig begrip te hebben voor de door de
onderzoeker gewenste diepgang en de vereisten van
wetenschappelijk verantwoord onderzoek, zoals de
vereisten voor de vaststelling van causale effecten van
een subsidie op de wijziging van gedrag. Denk hierbij
bijvoorbeeld aan de aanschaf van een gesubsidieerde
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
63
ESB Dossier Gedragseconomie voor milieubeleid
technologie. De onderzoeker zal moeite moeten doen
om te komen tot een goede vertaling van de juist voor
de beleidsmaker van belang geachte vragen in zijn onderzoek. De geschiedenis rond de evaluatie van de EIA
toont aan dat zowel wetenschappelijk onderzoek als
verbeteringen in het beleid hand in hand kunnen gaan.
En de gedragseconomie? Deze geschiedenis laat
zien dat beleidsmakers inderdaad kunnen profiteren
van dit relatief jonge veld. Het voorbeeld toont aan dat
er ook nog een duidelijke winnaar is: er wordt minder
belastinggeld verspild aan ineffectieve subsidies omdat
gedrag beter wordt begrepen. En dat gedrag bleek inderdaad complexer dan op basis van het beeld van de
homo economicus wordt gedacht.
Literatuur
Aalbers, R.F.T., E.C.M. van der Heijden, A.G.C. van Lomwel, J.H.M. Nelissen, J.J.M.
Potters, D.P. van Soest en H.R.J. Vollebergh (2005) Naar een optimaal design van
investeringssubsidies in milieuvriendelijke technieken. OCFEB Studies in Economic
Policy, 15.
Aalbers, R.F.T., B. Baarsma, P. Berkhout, S. Bremer, M. Gerritsen en M. de Nooij
(2007) Ex-post evaluatie Energie Investeringsaftrek (EIA). SEO-rapport, 999.
Aalbers, R., E. van der Heijden, J. Potters, D.P. van Soest en H.R.J. Vollebergh (2009)
Technology adoption subsidies: an experiment with managers. Energy Economics,
31(3), 431–442.
Aalbers, R.F.T., H.L.F. de Groot en H.R.J. Vollebergh (2011) Rents from energy technology subsidies. CentER Discussion Paper, 109.
ARK (2011) Energiebesparing: ambities en resultaten. Den Haag: Algemene Rekenkamer.
Beer, J.G. de, M.M.M. Kerssemeeckers, R.F.T. Aalbers, H.R.J. Vollebergh, J. Ossokina, H.L.F. de Groot, P. Mulder en K. Blok (2000) Effectiviteit energiesubsidies
– onderzoek naar de effectiviteit van enkele subsidies en fiscale regelingen in de periode
1988–1999. Utrecht: Ecofys, OCFEB, EUR, VU, IVM.
IBO (2001) Interdepartementaal beleidsonderzoek naar de kosteneffectiviteit van energiesubsidies. Den Haag: IBO.
Kahneman, D. (2012) Thinking fast and slow. Harlow: Penguin.
Koomey, J. (2002) Avoiding the ‘big mistake’ in forecasting technology adoption.
Technological Forecasting and Social Change, 69(5), 511–518.
Malm, E. (1996) An actions-based estimate of the free-rider fraction in electricity
utility DSM programs. Energy Journal, 17(3), 41–48.
Roosdorp, R. (2012) Energiesubsidies: 15 jaar ervaring en 4 lessen verder. In: Kam,
C.A. de en A.P. Ros (red.) Jaarboek Overheidsuitgaven 2012. Den Haag: Sdu.
Ruijs, A. en H.R.J. Vollebergh (2013) Lessons from 15 years Dutch energy tax allowance for energy investments for firms. FEEM Working Paper, 56.
Vermeulen, W. (1992) De vervuiler betaald. Utrecht: Van Arkel.
Volkerink, B., S. Slingerland, S. Boeve, L. Meindert, H.L.F. de Groot en F. van Zutphen (2013) Evaluatie energie-investeringsaftrek: ex-post evaluatie 2006–2011. Rotterdam: Ecorys en Van Zutphen Economisch Advies.
64
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 98 (4672S) 8 november 2013