Leasing voor
overheidsinvesteringen
W.D. Franckena en J. de Boer*
I
n dit artikel wordt uiteengezet hoe leasing bij de rijksoverheid werkt en wat de vooren nadelen zijn. De meerkosten van leasing betreffen een beperkte rente-opslag en
een vergoeding voor bet restwaarderisico. Daar staat tegenover dat maatschappelijk
gewenste investeringen (versneld) tot stand kunnen komen. Bij een aanpassing van
de debudgetteringsregel zou de overheid scherper over bet economische risico kunnen
onderhandelen. Dit zou tevens de marktwerking ten goede kunnen komen.
Sinds jaar en dag zitten de overheidsinvesteringen in
de klem. Weliswaar is het huidige kabinet erin geslaagd om de nodige ruimte voor investeringen vrij
te maken via de instelling van het Fonds Economische Structuurversterking (het vroegere Aardgasbatenfonds), maar het is duidelijk dat de instelling van dit
fonds te kort schiet om de benodigde overheidsinvesteringen (aanleg van tunnels, financiering van spoorlijnen, bouw van cellen) te financieren.
Om het wegdrukken van investeringsuitgaven te
voorkomen, is jarenlang een discussie gevoerd over
herinvoering van een kapitaaldienst op de begroting.
De huidige kasbasissystematiek houdt in dat rijksinvesteringen in een keer worden afgeschreven ten
laste van de begrotingsruimte in het jaar waarin de
investering wordt gedaan. Wat betreft het beslag op
budgettaire ruimte, wordt een investering dan gelijk
gewogen als een consumptieve uitgave. Dit kan investeringen in een nadelige positie plaatsen ten opzichte van consumptieve uitgaven. Immers, consumptieve uitgaven liggen in het algemeen meer vast dan
investeringsuitgaven, waarover de besluitvorming
een meer discretionair karakter heeft. Herinvoering
van de kapitaaldienst zou dit probleem grotendeels
kunnen ondervangen. In dat geval hoeven investeringen binnen de begroting niet langer op basis van
hun kasuitgaven met consumptieve uitgaven te concurreren, maar op basis van de (veel geringere) kapitaallast per jaar.
De (voorlopige?) uitkomst van de discussie is te
vinden in het rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte1. Als het advies van deze Studiegroep door de
kabinetsformateur wordt overgenomen, ligt introductie van een kapitaaldienst ook in de volgende kabinetsperiode niet voor de hand.
Overheidsinvesteringen kunnen ook worden bevorderd door extra bezuinigingen op consumptieve
uitgaven. Het is echter de vraag of dit een realistische
optie is, gezien de toch al forse ombuigingstaakstelling voor het volgende kabinet. Het alternatief is pri-
vate financiering van overheidsinvesteringen. De bezwaren die hiertegen worden aangevoerd zijn dat
private financiering veel duurder is en eigenlijk neerkomt op debudgettering.
In dit artikel zal op beide bezwaren worden ingegaan. Allereerst wordt nader op het begrip debudgettering ingegaan. Vervolgens wordt de markt voor
overheidsleasing in beeld gebracht. Ten slotte worden de kosten en risico’s van private en publieke
financiering vergeleken aan de hand van het leasen
van gevangenissen door de rijksoverheid.
Debudgettering
In de huidige begrotingspraktijk wordt onder debudgettering verstaan dat een uitgave van collectieve
zorg niet (meer) op de rijksbegroting staat, maar dat
de overheid daarvoor wel (direct of indirect) financieel garant staat. Het klassieke voorbeeld is een
overheidsgarantie. Dit is geen uitgave op de lopende
begroting, maar kan dat wel worden. In de definitie
van de Studiegroep Begrotingsruimte is sprake van
debudgettering “indien de risico’s (van de financier)
in (te) belangrijke mate door de overheid worden afgedekt (…). Voorts is een belangrijke voorwaarde dat
er een zeker evenwicht dient te bestaan tussen rendement en risico’s. Het mag niet zo zijn dat het rendement zodanig hoog wordt vastgesteld, dat er weliswaar geen sprake is van een formele, maar wel van
een materiele garantieverlening door het Rijk”2.
* De auteurs zijn resp. directeur Financier! en Economic bij
de Rijksgebouwendienst en directeur van het Bureau voor
Economische Argumentatie. Zij schrijven dit artikel op persoonlijke titel en danken J.D. Bolk en R.S.J. van der Zwaan
voor hun bijdragen aan dit artikel.
1. Naareen trendmatig begrotingsbeleid, Negende rapport
van de Studiegroep Begrotingsruimte, Tweede Kamer, 19921993, 20 995, nr. 6.
2. Idem.
Deze defmitie van debudgettering heeft in de
praktijk twee gevolgen :
• private financiering waarbij de staat een groter
deel van het risico wil lopen omdat zij de risicopremie die de financier vraagt te hoog vindt,
wordt uitgesloten;
• door formuleringen als “in (te) belangrijke mate”
en “een zeker evenwicht” sluipt er een subjectief
element in de discussie. Dit kan een goede afweging tussen de voor- en nadelen van verschillende
financieringsvormen in de weg staan.
De markt voor overheidsleasing
Ondanks de genoemde bezwaren tegen private financiering vindt dit op behoorlijke schaal plaats. Zo is
de rijksoverheid contracten aangegaan voor de financiering van infrastructuur, voor rijksgebouwen zoals
een aantal rechtbanken en voor de nieuwe huisvestingen van de Ministeries van VROM en van Sociale
Zaken. Bij elkaar is inmiddels voor vele miljarden op
de een of andere manier ‘via de markt’ gefinancierd.
Daarbij valt op dat de grote partijen aan de vraagzijde (de overheid) zich tot nu toe vrij ongecoordineerd op deze markt bewegen. Dat ligt anders aan
de aanbodzijde. De vragers kunnen terecht bij een
beperkt aantal aanbieders die bereid zijn de complexe projecten te financieren en de vaak moeizame besluitvormingsstructuur voor lief te nemen.
Een betere coordinate tussen rijksinstellingen is
gewenst. In de eerste plaats kan dat leereffecten op-
leveren. Daarnaast kan coordinatie bijdragen tot een
krachtenbundeling aan de vraagzijde van de markt.
In de oligopolistisch getinte markt voor megaprojecten kan dan tegenover de aanbieders van private
financiering een gerichter beleid worden gevoerd.
Aldus kan worden voorkomen dat rijksinstellingen
tegen elkaar worden uitgespeeld c.q. dat het rijksbeleid uiteindelijk wordt gecoordineerd door de Raden
van Bestuur van enkele grote financiele instellingen.
Lease-constructies
Hoe steekt leasing als belangrijke vorm van private
financiering feitelijk in elkaar en hoe het zit met de
kosten van leasing en het debudgetteringsaspect? We
zullen deze vragen beantwoorden aan de hand van
een actueel voorbeeld: de leasing van gevangenissen.
Berichten over het heenzenden van zware criminelen wegens een tekort aan celruimte en daaruit
voortvloeiende Kamervragen dwongen de minister
van Justitie tot het doen van concrete beloften over
de creatie van extra celcapaciteit. Naast 600 extra
plaatsen via ‘noodoplossingen’ (het gebruik van kazernes) voorzien de plannen van de minister in de
bouw van 2000 extra cellen bovenop de reeds geplande celuitbreiding. Van deze beloofde 2000 extra
cellen zullen er 1500 worden geleased.
In het eerder genoemde rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte worden kritische geluiden
geuit over de leasing van gevangenissen. “Gevange-
nissen/cellencomplexen kunnen niet bepaald als courant worden aangemerkt. Het is zeer waarschijnlijk
dat het in dergelijke gevallen voor het Rijk veel goed-
ESB 13-10-1993
koper is om a fonds perdu te kopen”. Bovendien
speelt het flexibiliteitsargument in dergelijke gevallen
niet of nauwelijks een rol .
Om te kunnen beoordelen of leasing echt zo onvoordelig is voor het Rijk, moeten we een onderscheid maken tussen de verschillende financieringsvormen:
• financial lease; hierbij gaat het economische eigendom van het lease-object na afloop van de contractperiode over naar de gebruiker (lessee). De
geldschieter (lessor) loopt dus geen economisch
risico voor de restwaarde van het pand;
• operational lease; hierbij blijft het object na afloop
van het contract in het bezit van de geldschieter, al
wordt als regel een aankoopclausule gehanteerd
waarbij de huurder (lessee) het pand kan kopen
tegen een afgesproken prijs;
• normaal huurcontract; hierbij blijven alle risico’s
bij de belegger.
Bij het gemaakte onderscheid moet worden benadrukt dat er in werkelijkheid sprake is van een continuum van financieringsvormen (vaak ook afgestemd
op fiscale mogelijkheden) met als uitersten de eigendomsoplossing en de zuivere huuroplossing.
De risicobalans
Het alternatief voor private financiering van gevangenissen is financiering met staatsleningen. Een recht-
streekse vergelijking van de kosten van een leasecontract met de rente op staatsleningen is niet geheel
zuiver. Dat komt omdat de vergoeding die de private
financier in rekening brengt, de optelsom is van een
aantal factoren: de rentevoet, een vergoeding voor
het risico, een winstopslag en de exploitatiekosten
die de financier draagt (bij voorbeeld het eigenaarsonderhoud aan gebouwen, de zakelijke eigenaarslasten). Een algemeen overzicht van de soorten risico’s en de verdeling daarvan over de financier/belegger en de geldnemer (het Rijk) bij verschillende financieringsvormen, wordt verkregen door het opstellen
van een ‘risicobalans’ als getoond in figuur 1.
Daarbij moet een onderscheid worden gemaakt
tussen macro-economische risico’s (het risico van in-
flatie en variaties in de rentevoet) en zogenaamde
projectgebonden risico’s (de overige in de figuur getoonde risico’s). Het renterisico betreft het herfinancieringsrisico dat zich voordoet wanneer het Rijk een
pand met een gebruiksduur van 25 jaar financier!
met een staatslening met een looptijd van tien jaar:
na tien jaar zal de staatslening moeten worden ‘ververst’ tegen de dan geldende rentevoet. Het belang-
rijkste projectgebonden risico is het economische risico: het risico van waardevermindering van opstal en
grond. Dit risico wordt in principe gedragen door de
3. In de jaren tachtig zijn andere definities gehanteerd, die
andere financieringsvormen mogelijk maakten.
4. Ook twijfel, maar “wellicht in mindere mate”, uit de Studiegroep bij de private financiering van rechtbanken. Voor
een beschouwing hierover zie W.N.J. Rust en W.D.Franckena, Rendement soms beter dan locatie, Vastgoedmarkt,
7 mei 1993.
Tabel 1. Risico’s van een buisvestingsproject en verdeling van de risico’s over Rijk (R) en belegger (B)
Instrument-*
Risico’s
Staats- Financial Operational Huur
lening
lease
lease3
• ‘ »’
Inflatie
Rente
Restwaarde
Ontwikkeling
Onderhoud
B
R
(R)
R
R
B
B
R
R/B
R/B
R/B
R/B
B
R/B
B
B
B
B
B
B
a. Met koopoptie.
partij die aan het eind van de looptijd het (juridische)
eigendom verkrijgt over het lease-object. Bij de financial lease is dit risico voor de lessee, hier het Rijk, bij
de operational lease voor de belegger.
Nu is een penitentiaire inrichting het schoolvoorbeeld van een specifiek huisvestingsproject, met nauwelijks alternatieve aanwendingsmogelijkheden. Ook
de locatie van gevangenissen is meestal weinig aantrekkelijk voor andere gebruikers: ver buiten of hoogstens aan de rand van de stad. Het economische risico van een penitentiaire inrichting is dus hoog. Dit is
een belangrijk gegeven bij het ontwerpen van een
leasecontract met de minst schadelijke gevolgen voor
de rijksbegroting. De leasevorm die in het verleden
al enkele malen is toegepast5, houdt rekening met
het economische risico door de volgende kenmerken:
• een langlopend karakter. Het economische risico
of ‘eindwaarderisico’ is het risico dat het pand
wordt verlaten op een moment dat het nog niet
volledig is afgeschreven. Door de afschrijving op
het object (het gebouw en niet de grond) neemt
de totale restwaarde waarop dit risico betrekking
heeft, af;
• indexering van de jaarlast. De jaarlast varieert met
de inflatie. Bij de contracten wordt gestreefd naar
aftopping van de inflatie-aanpassing, zodat een
deel van het inflatierisico bij de financier ligt;
• een koopoptie, geen verplichting. Op deze manier
loopt de financier het restwaarderisico.
Er is dus sprake van operational lease, met het economische risico voor de belegger. Dit heeft te maken
met de eerder beschreven debudgetteringsregel dat
de private financiering niet op het financieringstekort
drukt, indien de private financier ook het economische risico voor zijn rekening neemt.
De kostenvergelijking gaat uit van een contract
dat inmiddels voor de financiering van een aantal
gevangenissen wordt gebruikt – zij het dat de parameters aan de actualiteit zijn aangepast — alsmede
van de huidige geldende nominale rente op staatsleningen.
De uitgangspunten voor het huurcontract zijn:
• de looptijd van het huurcontract wordt gesteld op
25 jaar en de technische levensduur van het pand
op 40 jaar;
• de restwaarde waartegen het Rijk het recht heeft
het object te kopen bedraagt 15/40 van de aanvangsinvestering;
• de jaarlast varieert met de inflatie;
• het bruto aanvangsrendement (BAR), de verhouding tussen de eerste jaarlast en het investeringsbedrag, zal bij de huidige nominale en reele rente
ongeveer 7,5% belopen. Het netto aanvangsrendement (NAR), dat geen vergoeding bevat voor het
onderhoud van het pand en de eigenaarslasten,
ligt daar een kleine procent onder.
Voor de staatslening zijn de uitgangspunten:
• de rente op de staatslening wordt gesteld op 6,25
procent;
• de staatslening heeft een looptijd van 10 jaar. Aflossing en (eventueel) herfinanciering vindt plaats
aan het eind van de looptijd.
De verschillende verdeling van het objectgebonden
risico in beide financieringsvarianten leidt tot andere
risicopremies, en dus tot een verschillende financieringslast. De uiteindelijk betaalde vergoeding voor
het objectgebonden risico, dat bij de leasevorm op
de belegger wordt afgeschoven, zal evenwel varieren
met het verloop van de inflatie (het huurcontract is
ge’indexeerd, de rente op de staatslening is nominaal
vastgelegd) en van de rente over 10 jaar (over 10 jaar
moet de staatslening worden ververst, terwijl het
leasecontract ‘gewoon’ doorloopt).
Figuur 2 toont de verhouding van de interne rentevoeten van het leasecontract en de staatslening (a
fonds perdu) bij wisselende inflatie, resp. bij wisselende rentevoeten. Figuur 2a toont de gevolgen van
variaties in de rentevoet over tien jaar, gegeven een
inflatie van 2,5% en een huidige rente op staatsleningen van 6,25%. Figuur 2b toont de interne rentevoeten bij een huidige rentevoet van 6,25%, een renteniveau over 10 jaar van 6,5% en een variabele inflatie.
We zien dat de leasevariant ongevoelig is voor
toekomstige renteschommelingen. Dat is ook logisch,
want er hoeft niet te worden geherfinancierd. De
Leasing versus staatsleningen
Op het gevaar af een relatief goedkope appel met
een lets duurdere peer te vergelijken, worden in het
onderstaande de financieringslast van een staatslening en van de kort geschetste huurconstructie tegen
elkaar afgezet. De kosten van verschillende financieringsconstructies kunnen worden vergeleken aan de
hand van de interne rentevoet (IRR): de discontovoet
waarbij de contante waarde van de toekomstige betalingen (inclusief aflossingen) gelijk is aan de aanvangsinvestering.
5. Het betreft een ‘raamcontract’ dat inmiddels is ingevuld
voor gevangenissen in onder andere Zwolle, Heerhugowaard, Dordrecht en Zutphen.
6. De onderhandelingen over de parameters van het contract werden in november 1992 afgerond. Een vergelijking
van dit contract met een staatslening tegen de huidige rentevoet (die veel lager is dan destijds) is dan ook weinig zinvol. Het aanvangsrendement van het contract is daarom (fictief) verlaagd, zodanig dat de verhouding tussen de reele
rendementen van de staatslening en van het huurcontract
ongeveer hetzelfde is als ten tijde van de contractonderhandelingen.
staatslening daarentegen is ongevoelig voor de inflatievoet; het rendement ligt nominaal vast.
Figuur 2 geeft als algemene indicatie dat financiering a fonds perdu goedkoper is dan de ge’indexeerde huurvariant, wanneer de reele rente laag is (de
combinatie van lage rente en hoge inflatie). De marges tussen de interne rentevoeten geven evenwel
aan dat er in geval van lease geen sprake is van een
enorm kostennadeel7; bij een stijging van de reele
rente kan leasen zelfs goedkoper zijn. Echter, bij gelijke veronderstellingen van beleggers en overheid omtrent rente- en inflatie-ontwikkelingen en bij gelijke
looptijden en aflossingsvormen, zal de rentecomponent bij leasing altijd iets hoger liggen dan de rente
op staatsleningen; anders kan de belegger beter meteen voor staatsleningen kiezen.
Leasen en debudgettering
Een belangrijke categoric van bedenkingen tegen
leasen heeft te maken met het eerder behandelde debudgetteringsaspect. Leasevormen die het restwaarderisico bij de overheid leggen, komen in de huidige
begrotingssystematiek neer op debudgettering, en
zijn dus niet toegestaan. De financier moet dus het
restwaarderisico lopen, ook als het Rijk de premie
die daarvoor moet worden betaald aan de hoge kant
vindt.
Het restwaarderisico in de eerder beschreven operational lease-constructie is niet denkbeeldig. Hoewel
het niet erg aannemelijk is dat de vraag naar peniten-
belangrijke categorieen van investeringen een kapitaaldienst
is ge’introduceerd op de rijksbegroting.
Als het fenomeen wordt er-
Figuur 2a. Kostenverbouding
staatslening en buurcontract, bij
buidige inflatie- en rentevoeten
van resp. 2,5% en 6,25% en uiteen-
lopende berfinancieringskosten
kend als verschijnsel dat zich
Interne rentevoet
blijvend zal voordoen, dan is
het zaak om er ook zakelijk
mee om te gaan en vooroordelen opzij te zetten. Zo is het
in het algemeen moeilijk te bewijzen dat private financiering
veel duurder is dan financiering via de rijksbegroting. Dat
komt omdat het bij private financiering gaat om complexe
projecten met veel variabelen
en langdurige contracten. Door
verschillende veronderstellingen te maken over de ontwikkeling van diverse variabelen
tijdens een lange looptijd, kunnen voor- en tegenstanders van
private financiering altijd hun
gelijk bewijzen. Bovendien
moeten de eventuele meerkosten van private financiering afgezet worden tegen de maat-
a fonds perdu
7
8
9
Rente staatslening na 10 jr
Figuur 2b. Idem, bij buidige rentevoet van 6,25%, berflnanciering te-
gen 6,5% en een variabele inflatie
Interne rentevoet
schappelijke kosten die ontstaan als via het reguliere begrotingsproces de voorzieningen niet of op een later tijd-
tiaire inrichtingen na afloop van de contractperiode
stip tot stand komen.
sterk zal zijn afgenomen, is het wel voorstelbaar dat
veranderde inzichten leiden tot de vraag naar geheel
anders ingerichte gebouwen. In het algemeen blijkt
de functionele levensduur van gebouwen sterk te dalen. Dit leidt doorgaans binnen 20 a 25 jaar tot een
Institutionele kaders en afspraken hebben een
grote invloed op de huidige wijze van private financiering. Dit geldt met name voor de spelregels inzake
debudgettering. Deze zijn aan een heroverweging
toe, aangezien zij soms leiden tot het uitbesteden van
risico’s, waarvoor een stevige premie moet worden
betaald, omdat de beleggers de risico’s als branchevreemd beschouwen. Daardoor kunnen lease-constructies onnodig duur worden.
Ten slotte is concentratie van nu nog bij het Rijk
verspreid zittende deskundigheid inzake private financiering gewenst. Dit betreft niet alleen de kermis
belangrijke herinvesteringsbehoefte; een reele risicofactor voor de financier.
Het debudgetteringsaspect weegt dus zwaar mee
bij de keuze voor de operational lease. En de vraag is
gerechtvaardigd of dit niet minder zwaar zou moeten
wegen, nu het financieringstekort weer beter beheersbaar wordt. Het zou in elk geval de onderhandelingspositie van het Rijk tegenover de belegger aanzienlijk
versterken. Immers, de voorwaarde dat de private
financiers voldoende risico moeten dragen, vaak in
combinatie met de omvang en de complexiteit van
de projecten, maakt, zoals eerder aangegeven, dat alleen zeer grote marktpartijen ze kunnen financieren.
De randvoorwaarde voor debudgettering kan dus
ook een andere randvoorwaarde, die van de open
van technieken, maar ook het feitelijke beroep dat
op de kapitaalmarkt wordt gedaan. Het Rijk staat dan
sterker en kan aldus voor maatschappelijk gewenste
investeringen de aantrekkelijkste financiering realiseren.
Wim Franckena
Hans de Boer
concurrentiestelling, bemoeilijken, omdat slechts weinig marktpartijen in staat zijn aan de eisen te voldoen.
Conclusies en aanbeyelingen
Leasing door het Rijk kent weinig voorstanders. En
dat is ook logisch, omdat het in zekere zin een noodsprong is om aan de rigide spelregels van de rijksbegrotingssytematiek te ontkomen ten einde maatschapmaken. Het is echter wel een noodsprong die vaak
7. Vergelijk suggesties dat leasing tot twee keer zo duur
zou zijn als financiering via een staatslening. Waarschijnlijk
wordt bij dat soort calculates vergeten om de rente op de
staatsschuld toe te rekenen aan de investering. Zie bij voorbeeld het artikel Kamer: geen vragen over kosten van
wordt gemaakt; zo vaak dat inmiddels de facto voor
leasen van cellen, Het Parool, 21 juli 1993.
pelijk gewenste investeringen toch tijdig mogelijk te
ESB 13-10-1993
10
^op. lease
a fonds perdu
5
Inflatie