Laat het trendmatige begrotingsbeleid niet glippen

Laat het trendmatige begrotingsbeleid niet glippen
Aute ur(s ):
Brits, J.H. (auteur)
Vor, M.P.H. de (auteur)
De auteurs zijn werkzaam b ij de afdeling Monetair en economisch b eleid van de Nederlandsche Bank. Met dank aan O.C.H.M. Sleijpen voor
suggesties en aan C.M. van den Broek voor de onderzoeksassistentie.
Ve rs che ne n in:
ESB, 83e jaargang, nr. 4159, pagina 512, 26 juni 1998 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
overheidsfinanciën

Tijdens de kabinetsformatie wordt de basis gelegd van de begroting van de overheidsfinanciën in de komende periode. Wat zijn de
lessen van de afgelopen kabinetten?
Het begrotingsbeleid van het paarse kabinet is allerwegen geprezen. De reële uitgaven zijn in de afgelopen vier jaar onder controle
gebleven, er is ruimschoots voldaan aan de EMU-criteria en het kabinet zag kans om bijna tien miljard gulden extra lastenverlichting
uit te delen. Toch zijn tijdens de verkiezingscampagne cruciale elementen uit het beleid ter discussie gesteld. Zo werden twijfels geuit
over het hanteren van een behoedzaam groeiscenario en werden voorstellen gedaan om halverwege de kabinetsperiode de gekozen
uitgangspunten nog eens nader te bezien (tussenbalans). Onderstaand artikel laat zien hoe door het introduceren van behoedzame
ramingen, het onder controle brengen van de departementale uitgaven en de invoering van een reëel uitgavenkader voor de collectieve
sector het begrotingsbeleid weer op het rechte spoor is gebracht. Deze lijn verdient voortgezet te worden. Door in de komende
kabinetsperiode het tekort – mede in het licht van het pact voor stabiliteit en groei – weg te werken kunnen de ontvangsten vervolgens
gaan fungeren als automatische stabilisatoren van de economie. Dat zou de kroon zijn op bijna twintig jaar saneringsbeleid.
Onderstaand volgt een nadere analyse van het gevoerde begrotingsbeleid, waarbij tevens succesfactoren in kaart worden gebracht.
Behoedzame uitgangspunten?
Minister Zalm verklaarde in de Volkskrant van 17 september 1997: “Als we één les hebben geleerd, dan is het dat de formule van
behoedzaam begroten perfect werkt”. Waar hij op doelde was dat de budgettaire meerjarenramingen een zogenaamd behoedzaam
scenario volgen, dat wil zeggen dat de economische groei, en daarmee ook afgeleide grootheden zoals de werkloosheid, conservatief
werden geraamd. Daardoor wordt de kans op een meevallende ontwikkeling tijdens de rit vergroot. De economische groei is deze
kabinetsperiode inderdaad aanmerkelijk hoger uitgevallen dan in de behoedzame projectie, maar gold dat speciaal voor het kabinet Kok?
Het antwoord is nee, zoals blijkt uit tabel 1.

Tabel 1. Het kan verkeren: kengetallen ex ante en ex post

% p.j.

economische groeia
ex ante
ex post

Lubbers-I
Lubbers-II
Lubbers-III
Kok

1 à 1,5
2,0
2,3
2,25

mut. x 1.000

werkloosheid
ex ante
ex post

Lubbers-I
Lubbers-II
Lubbers -III
Kok

Æ’
Lubbers-I
Lubbers-II
Lubbers-III
Kok

180.000
-210.000
-80.000
23.000

2,9
3,1
2,0
3,2

56.000
-113.000
73.000
-182.000

koers van de dollar
ex ante
ex post
nb
2,25
1,80
2,00

2,45
1,82
1,82
2,00

$/vat

olieprijs
ex ante

Lubbers-I
Lubbers-II
Lubbers-III
Kok

nb
25,0
20,0
17,0

ex post
14,4
23,7
15,8
15,0

%

lange rente
ex ante
ex post

Lubbers-I
Lubbers-II
Lubbers-III
Kok
7,0

6,5 à 7
3,5 à 4
6,0
5,0

6,4
8,9
6,9

a. Lubbers-I, -II en -III: reëel nationaal inkomen; Kok: bruto binnenlands product
Bron: regeerakkoorden en publicaties CPB

Van de vier ‘saneringskabinetten’ zag alleen het kabinet Lubbers-III de economische groei lager uitvallen dan waarmee was gerekend.
Reeds in 1983 constateerde de Studiegroep Begrotingsruimte dat de voortdurende uitgavenoverschrijdingen in voorgaande jaren het
gevolg waren van te optimistische ramingen ten aanzien van de economische ontwikkelingen, een waarschuwing die kennelijk ter harte is
genomen 1. Wellicht belangrijker is dat in de jaren tachtig de middellange termijnramingen van het CPB nog wat naijlden op het
economische herstel na de inzinking in het begin van dat decennium. Hoe het ook zij, in de periode Lubbers lag het niet aan overdadig
groeioptimisme dat telkenmale overschrijdingen moesten worden gemeld en nieuwe bezuinigingsrondes noodzakelijk waren. En zelfs het
kabinet Lubbers-III, waar dit wel enigszins het geval was, projecteerde een economische groei die niet noemenswaardig hoger was dan
het uitgangspunt van het huidige kabinet. De behoedzame uitgangspunten zijn derhalve niet de sleutel tot het succes van het huidige
begrotingsbeleid. Behoedzaam ramen is een noodzakelijke voorwaarde, maar niet een voldoende.
Overige uitgangspunten
Behalve de economische groei zijn er nog enkele macro-economische grootheden die belangrijk zijn voor de ontwikkeling van de
collectieve uitgaven. De voor de gasopbrengst bepalende olieprijs en dollarkoers alsmede de rente op overheidsschuld zijn de
voornaamste. Een hogere olieprijs of dollarkoers werkt positief uit op de begroting, terwijl een rentestijging de overheidsfinanciën juist
belast. Door de jaren heen hebben deze grootheden diverse kabinetten teleurgesteld (zie tabel 1).
Het kabinet Lubbers-I had de wind ten aanzien van deze externe variabelen mee. De dollar steeg tot grote hoogte (Æ’ 3,32) en ook de
olieprijs bleef op een hoog peil. In 1986, het breukvlak tussen het eerste en het tweede kabinet Lubbers, kwamen beide naar beneden. De
halvering van de olieprijs werkte vooral door in de begroting van 1987. De totale gasbaten namen af van ruim twintig miljard gulden in
1986 tot zo’n tien miljard gulden in 1987, een daling van bijna 2,5% bbp. Deze klap viel net tussen twee kabinetten in en kwam dus niet als
tegenvaller gedurende een kabinetsperiode op. In het regeerakkoord van het kabinet Lubbers-II werd ten aanzien van de olieprijs een
herstel voorspeld, dat zich inderdaad grosso modo voordeed. Forse tegenvallers moest dit kabinet echter incasseren als gevolg van de
zich verder doorzettende daling van de dollarkoers, en ook als gevolg van een veel te optimistische renteveronderstelling (een daling
naar 3,5 à 4% in 1990). De raming van een lage rente kan worden gezien in samenhang met de pessimistisch gebleken groeiraming, maar
werd van te voren, in elk geval door DNB, al als onrealistisch gekenschetst. In het kabinet Lubbers-III zat vervolgens zowel de olieprijs
als de rente tegen. Het kabinet Kok had ook op dit vlak geen problemen. Een aanvankelijk hogere olieprijs en een lagere dollar hielden
elkaar gemiddeld genomen redelijk in evenwicht, terwijl de rente over de gehele kabinetsperiode lager uitviel dan verwacht. In 1998 zakte
de olieprijs terug.
Niet zozeer uit recente ervaringen, maar wel uit de eerdere tegenslag zou de les getrokken moeten worden dat ook ten aanzien van de
olieprijs, de dollarkoers en de rentevoet behoedzaamheid op zijn plaats is. De huidige niveaus van rente en olieprijs zijn historisch bezien
laag. De gevoeligheid van de begroting voor deze grootheden is afgenomen, maar simulaties met het model Morkmon van DNB geven
aan dat een depreciatie van de dollar en een daling van de olieprijs met 10% het Rijk nog altijd zo’n Æ’ 600 resp. Æ’ 450 mln kost. Een stijging
van de lange rente met 1 procentpunt doet het tekort met Æ’ 750 mln verslechteren.
Specifieke overschrijdingen
De tot dusverre in kaart gebrachte factoren en veranderingen geven nog geen voldoende verklaring voor het relatieve begrotingssucces
van het kabinet Kok. Tussentijdse bezuinigingsrondes in het verleden werden maar ten dele veroorzaakt door macro-economische
tegenvallers. Minstens zo belangrijk, zo niet belangrijker, waren de overschrijdingen die telkens op een aantal begrotingshoofdstukken
optraden (zie de regel ‘overige mee- en tegenvallers’ in tabel 2). Deze hingen vooral samen met te lage ramingen voor uitgaven met een
zogenoemd ‘open einde’-karakter.

Tabel 2. Uitgavenontwikkeling t.o.v. regeerakkoord
Lubbers-I
Werkloosheidsuitgaven
Rente-uitgaven
Gasbaten

-2,7
-3,4
-0,4

Lubbers-II
0,6
1,8
2,4

Lubbers-III
0,5
3,4
-0,9

Kok a
-2,0
-2,0
0,8

Overige mee- en tegenvallers
Subtotaal
Tussentijdse intensiveringen
Tussentijdse ombuigingen
Totaal
PM: reële groei collectieve
uitgaven (% per jaar)
PM: belastingmee-en tegenvallers

7,5
1,0
6,0
-6,3
0,7

5,1
9,9
4,6
-5,5
9,0

4,1
7,1
4,0
-18,9
-7,8

1,3
-1,9
6,4
-4,2
-0,3

1,6
nb

0,8
-18

1,4
20

0,5
-12

Bron: Berekeningen DNB op basis van Miljoenennota’s en CPB-publicaties.
* stand Miljoenennota 1998

Het kabinet Lubbers-I tekende nog in totaal voor ettelijke miljarden op aan tegenvallers op de individuele huursubsidie, de
exportkredietverzekering, de studiefinanciering, de Oosterscheldewerken en de woningbouwsubsidies. Bij het kabinet Lubbers-II was dit
niet veel anders. Met name de onderwijsbegroting en het ‘spook van de WIR’ speelden dit kabinet parten. Onder invloed van deze
overschrijdingen is gedurende de jaren tachtig steeds meer gelet op de beheersing van de overheidsuitgaven. De Studiegroep
Begrotingsruimte wees in 1983 op de eenzijdige, neerwaartse rigiditeit van de collectieve uitgaven als gevolg van ‘verworven rechten’ en
vele koppelings- en indexatiemechanismen. Geadviseerd werd hierin verandering te brengen en tijdens het kabinet Lubbers-II en -III zijn
hiertoe ook verschillende maatregelen getroffen. Het ging dan met name om het plafonneren, budgetteren of beëindigen van open-einde
regelingen. Uit tabel 2 valt dan ook een afname te lezen van de ‘overige mee- en tegenvallers’ in de loop der tijd. Overigens had het
kabinet Lubbers-III te maken met zeer forse belastingtegenvallers van zo’n twintig miljard gulden. Het beter beheersbaar maken van de
uitgaven van de ministeries door aanpassingen in de regelingen en door verbeteringen van de ramingen en de controles is een proces
geweest van jaren. Het kabinet Kok heeft van de bereikte resultaten de vruchten kunnen plukken 2.
Reële uitgavenkader en regels budgetdiscipline
Het feit dat vanaf het aantreden van het kabinet Kok in 1994 het begrotingsbeleid op een meer trendmatige leest werd geschoeid is
eveneens een wezenlijke factor. In de nieuwe begrotingssystematiek heeft een trendmatig kader voor de reële netto collectieve uitgaven
een centrale plaats gekregen. Dit houdt in dat de overheidsuitgaven, gesaldeerd met de niet-belastingontvangsten, in reële termen
gedurende de regeerperiode aan een maximum zijn gebonden. De norm wordt vertaald naar de uitgavenontwikkeling bij de drie
budgetsectoren: het Rijk, de sociale zekerheid en de zorg. Het te bereiken niveau van het zogenoemde beleidsrelevante tekort is wel
randvoorwaarde, maar geen doelstelling op zich meer. De besluitvorming over de uitgaven is geconcentreerd in het voorjaar, waardoor
een integrale afweging van prioriteiten binnen de collectieve sector is bevorderd en het beloop van de begrotingscyclus rustiger is
geworden. De nieuwe aanpak heeft op deze wijze bijgedragen aan de beheersing van de overheidsuitgaven 3.
Belangrijk was ook dat de ‘regels budgetdiscipline’, die eerst alleen voor de rijksbegroting golden, maatgevend werden voor de sociale
zekerheid en de zorgsector 4. Volgens deze regels dienen overschrijdingen specifiek, dat willen zeggen binnen de sector waar ze
optreden, te worden gecompenseerd. Verder houden de regels in dat beleidsintensiveringen moeten worden opgevangen door
ombuigingen elders, omdat anders het uitgavenkader zou worden overschreden. Op deze wijze wordt recht gedaan aan het adagium
‘nieuw voor oud’. Tot slot geven de regels aan dat meevallers op een begroting mogen worden gebruikt om tegenvallers (dus niet
beleidsintensiveringen) elders op de begroting te compenseren. Een saldo van meevallers boven tegenvallers valt in beginsel vrij voor
de algemene middelen (tekortreductie en lastenverlichting). Indien er op een budgetsector als geheel sprake is van een meevaller, dan
kan een afweging worden gemaakt ten aanzien van het aanwenden van deze meevaller voor het opvangen van onverhoopte per saldo
tegenvallers in de andere budgetsectoren. Op deze wijze zijn de afgelopen vier jaar telkens de uitgavenoverschrijdingen van de ijklijn
zorg gecompenseerd. In het algemeen kan men stellen dat de systematiek van het uitgavenkader het naleven van de regels
budgetdiscipline heeft bevorderd.
Het kabinet Kok heeft zich niet volledig gehouden aan de nieuwe systematiek en de regels budgetdiscipline. Voor dit jaar zal het
uitgavenkader met bijna een miljard gulden worden overschreden en zijn intensiveringen, zoals blijkt uit tabel 2, slechts ten dele
gecompenseerd door additionele ombuigingen. Deze zondes zijn evenwel relatief gering. Het nieuwe begrotingsbeleid was dan ook een
verademing, maar zal in de volgende kabinetsperiode steviger moeten worden verankerd, te meer omdat de systematiek nog niet in zwaar
weer is getest.
Wat we niet moeten doen
Tijdens de verkiezingscampagne zijn cruciale elementen uit de nieuwe begrotingssytematiek ter discussie gesteld. Zeker nu de
economische groei over het eerste kwartaal van 1998 is uitgekomen op 4,2% worden de geluiden om af te stappen van het behoedzame
scenario steeds luider. Bedacht moet echter worden dat een gemiddelde groei van 2% niet zo bijzonder behoedzaam is gelet op het heel
wel mogelijk neergaande conjunctuurbeeld in de tweede helft van de komende kabinetsperiode. De actuele groeiraming van 3% voor
1999 staat beslist niet op gespannen voet met het behoedzame scenario van 2% gemiddeld over de komende vier jaar. Daarbij
aansluitend kan men zich wèl de vraag stellen of het hanteren van een behoedzame groeiveronderstelling past binnen een trendmatig
beleid. Men zou ook kunnen kiezen voor de ‘werkelijke’ trendgroei. Die is evenwel onbekend. Door de groei van te voren conservatief te
ramen wordt het risico dat de werkelijke trend lager ligt dan de geraamde verminderd. Het asymmetrisch maken van dit risico, zodat de
kans op tegenvallers kleiner wordt dan die op meevallers (maar beslist niet nul!) is om bestuurlijke redenen zeer te rechtvaardigen. Het
blijkt immers in de praktijk veel gemakkelijker om een mooie bestemming te vinden voor meevallers, dan om extra te bezuinigen als het een
keer tegen zit.
Ook is geopperd om een tussentijdse evaluatie, een zogenoemde ‘midterm review’, in te voeren. Dit is geen goed idee. Een tussenbalans
is in strijd met het trendmatige karakter van de nieuwe systematiek, waarbij door de incidentele schommelingen in uitgaven en
ontvangsten wordt heengekeken. Pas wanneer vaststaat in hoeverre de afwijkingen structureel zijn kan het beleid worden aangepast,
maar dat neemt enige jaren. Na twee jaar de balans opmaken is veel te vroeg; de departementale voorbereiding daarvan zou al een jaar
van tevoren moeten beginnen, zodat feitelijk een regeerakkoord resulteert voor één jaar. In het verlengde hiervan moet ook het

tussentijds aanwenden van ontvangstenmeevallers voor extra uitgaven worden afgewezen (ventiel-functie). Deze gedachte vindt men
terug in het middellange termijnadvies van de SER, dat overigens op dit punt verdeeld was 5. Wanneer de uitgegeven meevallers
namelijk niet structureel blijken te zijn, moet er in een later stadium weer bezuinigd worden, hetgeen de ongewenste hectiek in het
begrotingsproces terug zal brengen. Bovendien betekent het bestemmen van ontvangstenmeevallers voor intensiveringen dat de
uitgavenkaders worden verhoogd, wat tot ongewenste procyclische effecten leidt. De ruimte die onder het uitgavenkader ontstaat bij
een hogere dan behoedzame groei kan desgewenst worden aangewend om de noodzakelijk geachte intensiveringen vanwege deze
hogere groei, bijvoorbeeld op het terrein van de infrastructuur, te financieren.
Door het kabinet Kok is bijna tien miljard gulden meer aan lastenverlichting uitgekeerd dan in het regeerakkoord was opgenomen. Deze
extra toekenning van lastenverlichting getuigt van verkeerde maatvoering. Gelet op de uitbundige conjunctuur, de ruime monetaire
verhoudingen en de in het pact voor stabiliteit en groei (zie hieronder) vastgelegde doelstelling van begrotingsevenwicht of -overschot
op middellange termijn, zou een aanwending voor tekortreductie wenselijk zijn geweest. In strijd met de bedoelingen van een trendmatig
begrotingsbeleid is de verwachte toename van het tekort in 1998 tot 1,5% bbp, die eens te meer aangeeft hoe moeilijk het blijkbaar is om
met een periode van hoogconjunctuur om te gaan 6.
Naar een ‘echt’ trendmatig begrotingsbeleid
De vraag rijst dan hoe het nieuwe begrotingsbeleid een steviger basis kan krijgen. Het door de EU-lidstaten tijdens de top van
Amsterdam overeengekomen pact voor stabiliteit en groei biedt een goede leidraad. Deze overeenkomst vereist dat de EMU-deelnemers
hun begrotingssaldi over de conjunctuurcyclus heen dicht bij evenwicht of in overschot brengen. Zodoende behoeft men bij
economische tegenwind niet te vervallen in een verkrappend en de economie verder verslechterend budgettair beleid; de begroting krijgt
zijn automatische-stabilisatiefuncie weer terug. In de EMU zal dat belangrijker worden, omdat de monetaire soevereiniteit wordt
overgedragen van het nationale niveau naar de besluitvormende organen van de Europese Centrale Bank. Het gemeenschappelijke
monetaire beleid zal zich richten op de eurozone en hoeft niet altijd te passen bij de specifieke stand van de Nederlandse conjunctuur.
Een eventueel te ruim monetair beleid moet kunnen worden opgevangen door een restrictiever begrotingsbeleid te voeren en omgekeerd.
In concreto betekent dit dat de automatische stabilisatoren moeten kunnen werken: mee- en tegenvallers die het gevolg zijn van een
hoger of lager uitvallende economische groei geven geen aanleiding tot besteding of bezuiniging, maar worden opgevangen in
fluctuaties van het tekort 7. Men zou er in dit verband naar moeten streven zo snel mogelijk aan de eisen van het pact voor stabiliteit en
groei te voldoen. Dat houdt in dat het tekort en de schuldquote in de komende kabinetsperiode aanzienlijk verder naar beneden moeten
dan in de verkiezingsprogramma’s is voorzien. Binnen de Nederlandse begrotingssytematiek zou het stabilisatie-element dan ook vooral
van de inkomsten moeten komen. In beginsel is het mogelijk om de automatische stabilisatoren ook aan de de uitgavenkant te laten
werken. De uitgaven zijn evenwel aanmerkelijk minder conjunctuurgevoelig dan de ontvangsten en bovendien past stabilisatie van de
uitgavenkant niet goed bij de systematiek van de reële uitgavenkaders. Indien men hierin een stabilisatie-element zou willen aanbrengen,
dan zou dit moeten leiden tot lagere uitgaven bij meevallende economische groei en vice versa, precies het tegendeel van sommige
actuele adviezen (van bijvoorbeeld de SER).
Conclusie
Het onder controle krijgen van de overheidsuitgaven is een langdurig proces geweest. Het kabinet Kok heeft enerzijds kunnen bouwen
op de resultaten van de kabinetten Lubbers (dichtschroeien open-einde regelingen en regels budgetdiscipline) en voegde daar
vervolgens de systematiek van het netto reële uitgavenkader aan toe. Het kernpunt van deze systematiek ligt niet zo zeer bij het hanteren
van behoedzame groei-veronderstellingen. Dat is weliswaar zeer belangrijk, maar dat gebeurde ook al tijdens de kabinetten Lubbers. Het
gaat vooral om de trendmatige normering van de uitgaven bij in beginsel vrij schommelende ontvangsten. De uitdaging is nu de
behoedzame oriëntatie (ook ten aanzien van externe variabelen zoals de olieprijs, de dollarkoers en de rente) vast te houden en de
systematiek niet te laten ondermijnen door een evaluatie halverwege in te lassen of de begroting een soort ventielfunctie toe te kennen.
Daarnaast dient het tekort, conform het pact voor stabiliteit en groei, zo snel mogelijk te worden weggewerkt. Zodoende kan de begroting
de stabilisatie-functie, die in de EMU van grotere betekenis wordt, weer terugkrijgen

1 Zevende rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte, Beheersbaarheid van de collectieve uitgaven, Den Haag, 1983.
2 Gebaseerd op onder meer interne notities van de Studiedienst van de Nederlandsche Bank. Voor een algemeen overzicht van het beleid
van de kabinetten Lubbers zie J. van Sinderen en P.M. Waasdorp, Het aanbodbeleid van de drie kabinetten Lubbers, ESB, 21 september
1994, blz. 848-452.
3 Voor een uiteenzetting van de systematiek zie H.J. Brouwer, Trendmatig begrotingsbeleid voor werkgelegenheid, ESB, 21 september
1994, blz. 844-847.
4 Zie voor een overzicht van deze regels (alsmede aanpassingen daarin) Bijlage 16 van de Miljoenennota 1996.
5 SER, Advies sociaal-economisch beleid op de middellange termijn 1998-2002, Den Haag, 1998. In het middellange termijnadvies van
de Centraal Economische Commissie (CEC) wordt overigens onverkort vastgehouden aan de uitgangspunten van het trendmatige
begrotingsbeleid.
6 Zie ook R.J. Berndsen, Lastenverlichting versus tekortreductie: waar staan wij internationaal?, Openbare Uitgaven, 1996, blz. 84-90.
7 Uiteraard blijft het EMU-tekortplafond van 3% bbp (alsook de door de Studiegroep Begrotingsruimte aanbevolen vangrail van 2,5%
bbp) gelden.

Copyright © 1998 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)