Kosten-batenanalyse liberalisering elektriciteitsmarkt gewenst

Kosten-batenanalyse liberalisering elektriciteitsmarkt gewenst
Aute ur(s ):
E.E.C. van Damme (auteur)
De auteur is als hoogleraar economie verbonden aan CentER en is directeur van TILEC. eric.vandamme@uvt.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 90e jaargang, nr. 4464, pagina D7, 30 juni 2005 (datum)
Rubrie k :
elektriciteit
Tre fw oord(e n):

Beleidsmakers hebben de moeilijkheden bij het creëren van een competitieve elektriciteitsmarkt soms onderschat, terwijl op andere
gebieden onnodig moeilijkheden zijn gecreëerd. Hoewel de lessen vanuit de literatuur én vanuit andere landen niet altijd ter harte
zijn genomen, zijn Californische toestanden uitgebleven.
De herstructurering van de Nederlandse elektriciteitssector, zoals vastgelegd in de Elektriciteitswet van 1998, werd door Brussel
afgedwongen: de markt moest worden aangepast aan de eisen van EU-richtlijn 96/92/EC. In lijn met deze richtlijn werden de competitieve
segmenten van de waardeketen (opwekking en levering) gescheiden van de monopolistische (transmissie en distributie). Verder werden
de competitieve segmenten geliberaliseerd (afnemers kregen vrije keuze van leverancier en producenten vrije toegang tot de markt) en
werd de toezichthouder DTe ingevoerd, die onder andere als taak kreeg de tarieven voor het gebruik van de monopoliesegmenten te
reguleren. Hoewel de grote lijnen door Europa werden bepaald – zoals ook bij andere netwerksectoren – had Nederland substantiële
vrijheid bij de implementatie. Nederland koos ervoor verder te gaan dan vereist: snellere liberalisering, juridische in plaats van
administratieve afsplitsing van de netten en gereguleerde toegang in plaats van onderhandelde. In feite voldeed Nederland met de E-wet
1998 reeds in grote mate aan de eisen van de tweede Elektriciteitsrichtlijn van 2003. Nog steeds lopen we voorop. Momenteel behandelt
de Raad van State bijvoorbeeld een wetsvoorstel dat eist dat geïntegreerde energiebedrijven hun distributiepoten afstoten, terwijl
nergens anders in Europa eigendomssplitsing wordt geëist.
Loont vooroplopen? In deze bijdrage bespreken we een aantal beleidservaringen en proberen we een oordeel te geven over de
effectiviteit van het beleid: zijn de verwachtingen uitgekomen? 1
Verwachtingen en resultaten
De verwachtingen zijn beschreven in de Memorie van Toelichting van de Elektriciteitswet 1998: “Verschillende onderzoeken geven aan
dat de introductie van marktwerking zal leiden tot een efficiëntieverbetering in de sector. Schattingen lopen uiteen van circa 450 miljoen
gulden (4% van de jaarlijkse omzet) tot 1 miljard gulden (…). Minder eenduidig is waar de voordelen zullen neerslaan, in de prijzen of in
de winst van bedrijven. Het in Nederland beoogde toezicht op netbeheer en op de levering aan beschermde afnemers zal hierop scherp
toezien.” De bescheiden ambities met betrekking tot het consumentensurplus zijn opmerkelijk: was de gehele operatie niet bedoeld om
lagere prijzen en meer welvaart te realiseren?
Toen deze verwachting werd uitgesproken, had men in het VK reeds acht jaar ervaring met liberalisering en privatisering in deze sector.
Newbery en Pollitt (1997) vatten de resultaten samen: een permanente kostenreductie van 5% per jaar, waarvan vooral de producenten
profiteerden. Consumenten en overheid waren slechter af dan voorheen, een verrassende constatering, gezien het feit dat vooral
afnemers voor liberalisering hadden gelobbyd. Newbery en Pollitt laten ook zien waarom het was misgegaan: liberalisering had geleid tot
toegenomen marktmacht van de producenten en tot hogere marges, in plaats van tot lagere. De les uit het VK was duidelijk: lagere prijzen
komen alleen tot stand bij effectieve concurrentie op de geliberaliseerde markten en bij adequate regulering van de netwerken. Ook de
wetenschappelijke literatuur heeft deze twee voorwaarden steeds benadrukt (zie bijvoorbeeld Joskow, 2003ab).
Ik betwijfel of we deze les destijds voldoende ter harte hebben genomen. Joskow merkte al op dat “the devil is in the details of actual
implementation in practise”. Politici hebben echter niet altijd de tijd genomen om zich in die details te verdiepen en stonden bloot aan
lobbies van gevestigde belangen. Hieronder zal ik illustreren dat er een aantal fouten is gemaakt, of bijna is gemaakt (het Grootschalig
Productiebedrijf, de regulering van de netwerkbedrijven, de subsidieregeling voor groene stroom). Elders was het beleid weer uitermate
goed onderbouwd en werd state of the art-wetenschap adequaat bij het beleid ingezet, zoals bij de beoordeling van de fusie van Nuon en
Reliant door de NMa en bij de beoordeling van de kosten en baten van de hoogspanningsverbinding met Noorwegen door de DTe.
Overigens is de hamvraag of de voordelen uiteindelijk aan de vraag- dan wel aan de aanbodzijde zijn neergeslagen niet zo eenvoudig te
beantwoorden: er is, voor zover bekend, geen directe informatie over prijzen (en vergelijking met een relevante counterfactual
voorhanden).
Productie en marktmacht
De herstructurering van de sector vond plaats tegen de achtergrond van de plannen van de vier centrale opwekkingsbedrijven (EPON,
UNA, EPZ en EZH) om te fuseren tot een grootschalig productiebedrijf. Dat de fusie door de overheid werd aangemoedigd, is een teken
dat de bovengenoemde les niet was begrepen of dat maximalisering van het binnenlandse consumentensurplus destijds niet de

belangrijkste doelstelling was. Overigens is de fusie er nooit gekomen, zodat concurrentie op de binnenlandse markt toch tot stand kon
komen.
De Europese Richtlijnen bevatten geen verplichtende bepalingen met betrekking tot elektriciteitsopwekking. In Nederland werd er voor
gekozen de productie vrij te laten. Omdat opwekking als een potentieel competitieve markt werd gezien, werd privatisering niets in de
weg gelegd. Het duurde dan ook niet lang, voordat drie van de vier productiebedrijven in buitenlandse handen kwamen. Vanwege de
speciale eigenschappen van elektriciteit hebben producenten in geval van schaarste een grote mate van marktmacht. Dan ligt het gevaar
op de loer van het creëren van kunstmatige schaarste (door het achterhouden van capaciteit) en van het misbruiken van (collectieve)
marktmacht (via tacit collusion). In tegenstelling tot bijvoorbeeld het VK kent Nederland geen speciale regulering van de
groothandelsmarkt. De mededingingswet is het enige instrument dat ingezet kan worden om misbruik van marktmacht te beteugelen. De
ervaringen in het VK en Californië lieten duidelijk zien dat marktmacht een serieus probleem kan zijn. In Nederland zijn vergelijkbare
problemen nog niet opgetreden, maar dit wil niet zeggen dat de keuze om opwekking helemaal vrij te laten een verstandige is geweest.
Het Amerikaanse Reliant, dat de centrales van UNA had gekocht, kwam getuige het verlaten van Nederland, al snel tot de conclusie dat
de Nederlandse markt niet zo winstgevend was als gedacht. Nuon bleek bereid de centrales van Reliant over te nemen, maar de NMa
oordeelde dat deze concentratie de marktmacht van bestaande spelers zou vergroten en tot prijsverhogingen van tien à vijftien procent
zou kunnen leiden. De NMa gebruikte geavanceerde simulatietechnieken (gebaseerd op Cournot en supply function-modellen) om de
effecten van de fusie in kaart te brengen. Uiteindelijk werd de fusie goedgekeurd onder de voorwaarde dat Nuon een deel van de
capaciteit af zou stoten (NMa, 2003). De rechter moet zich overigens nog uitspreken over de vraag of de gebruikte speltheoretische
modellen voldoende robuust zijn om dergelijke ingrijpende maatregelen te rechtvaardigen.
Liquiditeit, marktintegratie en leveringszekerheid
Vanwege het geringe aantal spelers op de markt en de grote mate van verticale integratie, zijn de Nederlandse groothandelsmarkten niet
liquide. De Europese Commissie ziet dit momenteel als grootste obstakel voor effectieve concurrentie op de Nederlandse markt (Europese
Commissie, 2004). De DTe monitort de situatie, maar zij heeft weinig instrumenten om de situatie te veranderen (Dte, 2004). Verdere
marktintegratie (koppeling van de Nederlandse markt aan die van de ons omringende landen) zou mogelijk tot intensere concurrentie op
de Nederlandse markt kunnen leiden. Er bestaat echter ook het risico dat we juist marktmacht uit deze landen importeren. De risico’s zijn
minder bij integratie met meer competitieve markten zoals de Britse en de Scandinavische. Vorig jaar werd dan ook na een zeer
zorgvuldige sociale kosten-batenanalyse besloten tot het bouwen van een interconnector met Noorwegen (Dte, 2004b).
Positief is ook dat het debat over leveringszekerheid op rationele manier wordt gevoerd. Het gaat hier over de vraag of een energy onlymarkt als de Nederlandse, waarbij producenten alleen voor geleverde elektriciteit betaald worden en niet voor de capaciteit die zij
bezitten, voldoende in nieuwe capaciteit zullen investeren om aan de vraag te kunnen blijven voldoen. In een energy only-markt is het
voor een producent alleen dan interessant om in nieuwe capaciteit te investeren als gedurende de tijd dat de centrale draait, de
gemiddelde prijs hoog genoeg is om de investering terug te verdienen. Uit de academische literatuur komen steeds meer signalen dat
energy only markten niet volstaan om de voorzieningszekerheid te garanderen en dat extra capaciteitsmarkten inderdaad nodig zijn (zie
bijvoorbeeld Cramton & Stoft, 2005). Momenteel is de discussie gaande of aanpassing van de marktregels voldoende is om
leveringszekerheid garanderen of dat meer actieve overheidsinterventie nodig is en zo ja, hoe?
De X van regulering
De segmenten waar geen concurrentie is, moeten worden gereguleerd om efficiëntievoordelen te realiseren en deze bij de afnemers te
laten neerslaan. Overeenkomstig de aanbevelingen uit de literatuur heeft DTe gekozen voor price cap-regulering van de
distributietarieven: de tarieven mogen elk jaar slechts met CPI-X toenemen, waar CPI de consumentenprijsindex is en X een parameter die
de benodigde efficiëntieverhoging representeert. Omdat het efficiëntieniveau tussen bedrijven verschilde, wilde DTe de eerste
reguleringsperiode (2001-2003) gebruiken om alle bedrijven op een vergelijkbaar efficiëntieniveau krijgen om zodoende een level playing
field te creëren. Dit vereiste verschillende X-en voor verschillende bedrijven. Hoewel de methode voor het bepalen van de relevante X-en
wetenschappelijk was onderbouwd, werd bij de implementatie onvoldoende rekening gehouden met de gebrekkigheden van de methode,
noch met de onbetrouwbaarheid en slechte vergelijkbaarheid van de data. De bedrijven stapten daarom met succes naar de rechter. Die
oordeelde dat de letterlijke wettekst alleen één uniforme X voor de sector toestond en de DTe werd gedwongen één X te hanteren, en wel
de meest gunstige voor de bedrijven. Nillesen en Pollitt (2004) laten zien dat als gevolg hiervan gedurende de eerste reguleringsperiode
de afnemers per jaar honderd miljoen euro meer betalen dan anders het geval geweest zou zijn. Belangrijker is wellicht nog dat als gevolg
van de conflicten over de X-en de verhoudingen tussen marktspelers en de toezichthouder voor lange tijd verstoord waren.
Vertrouwen in marktwerking en toezicht
Privatisering kan een bijdrage leveren aan efficiëntieverhoging. Het was in eerste instantie dan ook een integraal onderdeel van het
Nederlandse herstructureringsmenu. Nog steeds wordt privatisering van bedrijven in een competitieve omgeving als onproblematisch
gezien. Diverse productiebedrijven zijn dan ook in private, buitenlandse handen en ook tegen het afstoten van leveringsbedrijven
bestaat geen bezwaar. Sinds het midden van de jaren negentig is er echter onvoldoende vertrouwen in het overheidstoezicht om
privatisering van monopolistische bedrijven toe te staan. Vanuit de economische wetenschap is dit gebrekkige politieke vertrouwen niet
goed te begrijpen, zeker niet omdat het in scherp contrast staat tot het grote vertrouwen in marktwerking. Een rationele discussie over de
voor- en nadelen van privatisering heeft echter nooit plaats gevonden (zie Van Damme, 2004).
De economische literatuur benadrukt dat de transportnetten onafhankelijk moeten worden beheerd om zo voor aanbieders gelijke
toegang tot de markt en de afnemers te garanderen. In de literatuur is weinig aandacht voor splitsing op distributieniveau; klaarblijkelijk
is het op theoretische gronden geen issue. In Nederland is de onafhankelijkheid gegarandeerd door het landelijke hoogspanningsnet
volledig van de rest van de sector af te splitsen: het is in handen van TenneT, een honderd procent overheidsonderneming, die ook de
taak van systeembeheerder heeft. Vorig jaar heeft minister Brinkhorst echter voorgesteld de distributienetten volledig af te splitsen van
de competitieve tak van de energiebedrijven (opwekking en levering). Het argument hiervoor is dat een dergelijke splitsing nodig is om
effectieve concurrentie te bewerkstelligen en de kwaliteit van het distributienet te borgen. Ook hier bestaat een gebrekkig vertrouwen in
het toezicht.

Eigendomssplitsing is een zeer ingrijpende maatregel die volgens geldend EG-recht alleen mag worden doorgevoerd als deze nodig en
proportioneel is om de gestelde doelen te bereiken. Uit het CPB-rapport over deze problematiek (Mulder, 2005) blijkt dat het zeer onzeker
is dat de baten van de voorgestelde ingreep groter zijn dan de kosten. Hiermee zal waarschijnlijk aan de eisen van noodzakelijkheid en
proportionaliteit niet worden voldaan (zie ook Van Damme & Kanning, 2004). In Nieuw-Zeeland, het enige land dat voor
eigendomssplitsing heeft gekozen, gaan op dit moment stemmen op om deze splitsing terug te draaien. Er is, kortom, weinig tot geen
grond voor de voorgestelde splitsing. Vanwege de uitstralingseffecten naar andere sectoren en investeringsbeslissingen is het
voornemen echter schadelijk: het beeld van een overheid die onnodig, maar drastisch ingrijpt in het marktproces kan een land beter niet
met zich meedragen.
Consumentenfalen
De retailmarkt is de markt waar afnemers van elektriciteit (eindgebruikers) hun elektriciteit inkopen. Deze markt werd in fases vrijgegeven:
eerst de grootgebruikers, vervolgens het middensegment en de markt voor groene stroom, en ten slotte de markt voor grijze stroom voor
kleinverbruikers. Het leidt geen twijfel dat voor de zakelijke gebruikers vrije keuze van energieleverancier een voordeel is: zij zijn sterk
prijsgevoelig en de switching rate is op dit marktsegment dan ook vrij groot. Als gevolg hiervan leidt op dit segment liberalisering van
levering tot effectieve concurrentie. Op de kleinverbruikersmarkt ligt dat echter anders. In de academische literatuur bestaat veel scepsis
over de zin van liberalisering: de meeste waarnemers beargumenteren dat het weinig of niets oplevert en dat een grote kans bestaat dat
het contraproductief is. De oorzaak ligt in het feit dat consumenten te weinig geneigd zijn om te switchen. Zij denken dat de markt vanzelf
zijn werk doet en dat men zelf niet actief hoeft te zijn om van lagere prijzen of een beter aanbod te kunnen profiteren. Dit is funest voor
een effectieve marktwerking. Europese en Nederlandse beleidsmakers hebben een te hoge prijselasticiteit bij de consument
verondersteld.
De ervaringen in het VK en met de liberalisering van de markt voor groene stroom hadden anders kunnen doen vermoeden. In een
geliberaliseerde kleinverbruikersmarkt heeft de leverancier inderdaad meer marktmacht dan in een gereguleerde. In de markt voor groene
stroom zijn veruit de meeste klanten (82%) van ‘grijs’ naar ‘groen’ geswitcht bij dezelfde leverancier. Minder dan 4% van de Nederlanders
had op dat moment geprofiteerd van lagere prijzen. Er werd dus wel geswitcht, maar niet bespaard, met als gevolg dat de bestaande
aanbieders goed verdienden (Van Damme & Zwart, 2004). Cijfers uit Engeland laten een vergelijkbaar beeld zien: consumenten die
switchen kiezen ongeveer even vaak een goedkopere als een duurdere aanbieder. Hoewel theoretische argumenten en ervaringen
hadden laten zien dat een geliberaliseerde elektriciteitssector niet automatisch competitief is, lijkt deze les niet ter harte genomen te zijn.
Een les voor de toekomst is dus dat het risico van dit consumentenfalen niet mag worden onderschat. Beleidconclusies zijn echter nog
niet geheel duidelijk: als de consument niet aan de tucht van de markt wordt blootgesteld, zal hij het nooit leren. Wel is het zo dat de
ervaringen in het VK laten zien dat verdelingsaspecten een rol spelen: lager opgeleiden hebben meer moeite zich in de markt staande te
houden, en betalen sneller hogere prijzen dan hoger opgeleiden.
Conclusie
Zijn de verwachtingen van de liberalisering van de elektriciteitsector uitgekomen? De lichten zijn aangebleven, ook in tijden van ‘stress’,
zoals in de zomer van 2003. Op basis van het beschikbare cijfermateriaal is niet aan te geven of de baten van liberalisering bij de afnemers
terecht zijn gekomen. Het VK loopt met herstructurering ongeveer tien jaar voor op ons. In het midden van de jaren negentig hebben
Newbery en Politt een kosten-batenanalyse gemaakt voor het VK. In Nederland is een dergelijke kba op dit moment op zijn plaats.
Omdat “the devil is in the details”, kunnen vergaande conclusies niet worden getrokken. Wel kan worden vastgesteld dat bij de
vormgeving van de Nederlandse markt niet altijd gebruik werd gemaakt van wetenschappelijke kennis of optimaal geleerd werd uit de
ervaringen uit andere landen. Ook de interactie tussen economie en wetgeving was niet altijd optimaal. Soms zijn wetenschappelijke
technieken te enthousiast gebruikt en soms is te veel energie besteed aan zaken die van secundair belang zijn. De moeilijkheden
verbonden met het creëren van een competitieve elektriciteitsmarkt werden onderschat, terwijl op andere gebieden onnodig
moeilijkheden zijn gecreëerd. Een kba kan de weg wijzen naar specifiekere beleidslessen.Eric van Damme
Literatuur
Cramton, P. & S. Stoft (2005) A capacity market that makes sense. Januari.
Damme E. van (2004) Pragmatic privatisation: the Netherlands 1982-2002. TILEC Discussion paper 2004-07, Juni.
Damme E. van (2005) Liberalizing the Dutch electricity market: 1998-2004. TILEC Discussion paper 2005-09, maart. (te verschijnen in
The Energy Journal).
Damme, E. van & A. Kanning (2004) Opsplitsing van regionale energiebedrijven: onderzoek voor de Provincie Noord-Brabant. TILEC
paper, april.
Damme E. van & G. Zwart (2004) The liberalized Dutch green electricity market: lessons from a policy experiment. De Economist, 151(4),
389-413.
DTE (2004a) Onderzoek ontwikkeling liquiditeit elektriciteitsmarkt 2003-2004. Maart.
DTe (2004b) Besluit van 23 december 2004 op de aanvraag van TenneT voor toestemming voor de financiering van de Norned kabel in
overeenstemming met sectie 31(6) van de Elektriciteitswet 1998.
Europese Commissie (2004) Vierde benchmarking rapport; Jaarverslag over de implementatie van de interne markt voor gas en
elektriciteit. COM 863, 5 januari.

Joskow, P. (2003a) The difficult transition to electricity markets in the US. Mei.
Joskow, P. (2003b) Electricity market restructuring and competition: lessons learned. Augustus.
Mulder, M., V. Shestalova & M. Lijesen (2005) Vertical separation of the energy-distribution industry: an assessment of several options
for unbundling. CPB Document 84, april.
Newbery, D. & M. Pollitt (1997) The restructuring and privatization of Britain’s Cegb – Was it worth it? Journal of Industrial Economics,
45, 269-303
Nillesen, P. & M. Pollitt (2004) The consequences for consumer welfare of the 2001-2003 electricity distribution price review in the
Netherlands. September.
NMA (2003) Besluit in Zaak 3386-Nuon/Reliant Energy. December.
Dossier: Tien jaar mededinging- en reguleringsbeleid
L.J. Brinkhorst: Sterke markt, sterke overheid
P.A.G> van Bergeijk en S. Bremer: Modern markttoezicht in Nederland
E.E.C. van Damme: Kosten-batenanalyse liberalisering elektriciteitsmarkt gewenst
V. Shestalova en J.M. Pomp: Overstapkosten en welvaart
M.C.W. Janssen: Telecommunicatie: te winner takes it all? >D90312
H.A. van Gent en P. Rietveld: Deregulering railvervoer duldt geen zigzagbeleid
M.P. Schinkel: Operatie MCW: een tussenstand
H.A.Keuzenkamp: Marktwerking in de zorg
A.W.A. Boot: Financiele sector en concurrentie
S. van Wijnberge: Staat op privaat: wat misgegaan is en waarom
J. Hinloopen en J.J.M. Theeuwes: Opwinding over marktwerking
Marcel Canoy: 10 jaar marktordening

1 Voor een uitgebreider overzicht, zie Van Damme (2005).

Copyright © 2005 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)