Kiezen en winnen
De verdeling van de milieukosten, de wijze van financiering en de economische gevolgen
lijken de grenzen van het milieubeleid te gaan bepalen. Hierin schuilt een wezenlijk
gevaar voor het te voeren milieubeleid. Berekeningen van het CPB geven juist aan dat de
economische gevolgen van het in het NMP voorgestelde milieubeleid over het algemeen
beperkt zijn. Sterker nog: de verwachte vergroting van het economische draagvlak
gedurende de komende 25 jaar schept de ruimte voor een milieubeleid dat verder gaat
dan het NMP. Zo’n beleid kan de doelstellingen van een duurzame ontwikkeling
realiseren en op sommige gebieden zelfs leiden tot positieve economische gevolgen.
DRS. M.A. VAN DER KAMP – DRS. J. JANTZEN*
Eind mei is door het demissionaire kabinet het Nationaal
m;//eute/e/cfep/an(NMP)1 gepresenteerd. Indemaandendie
aan de presentatie voorafgingen hebben velen zich reeds
over de aanvaardbaarheid van het plan uitgelaten2. Uiteindelijk viel het kabinet op een onderdeel van de financiering
van het NMP: de afschaffing van het reiskostenforfait.
Het NMP-maatregelenpakket realiseert nog niet alle
doelstellingen die noodzakelijk zijn om te kunnen spreken
van een verantwoorde en duurzame groei. Er is sprake van
een politiek compromis en vanuit milieu-oogpunt gezien
slechts van een eerste (belangrijke) aanzet. Een beleid dat
verder gaat, zeker na 1994, is daarom noodzakelijk.
Een belangrijk discussiepunt bij de totstandkoming van
het NMP is geweest of dit plan economisch wel verantwoord is. Kan Nederland zich in economische zin wel een
dergelijk ambitieus milieubeleid veroorloven? In de discussie over de economische haalbaarheid van het NMP spelen verschillende economische grootheden een rol:
– de investeringen, de kosten en de kostenverdeling over
de doelgroepen;
– de macro-economische gevolgen voor het financieringstekort, de collectieve-lastendruk en de koopkracht, alsmede de economische gevolgen per bedrijfstak. .
Achtereenvolgens zal op deze punten worden ingegaan.
Voor de kostenberekening is gebruik gemaakt van het rapport Kosten van het milieubeheer 1985-20103. Het Centraal Planbureau heeft behalve voor het NMP-scenario
voor nog drie andere scenario’s de meso- en macro-economische gevolgen berekend4. Van deze rekenresultaten
is eveneens gebruik gemaakt. In dit artikel zullen de kosten en de economische gevolgen van het NMP vergeleken
worden met een van die drie scenario’s, namelijk het scenario gericht op duurzame groei, een ‘NMP-plus’.
Duurzame ontwikkeling___________ __
Twee scenario’s
In december 1988 is, mede ter voorbereiding op het
NMP, door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Mi-
ESB 2-8-1989
lieuhygiene de nationale milieuverkenning Zorgen voor
morgen uitgebracht5. Daarin zijn twee scenario’s geschetst
voor de ontwikkeling van het milieu in Nederland op lange
termijn (tot 2010). Scenario I gaat uit van continuering van
het medio 1988 in wetten, uitvoeringsbesluiten en beleidsnota’s geformuleerde milieubeleid, terwijl in scenario II een
maximale bestrijding van emissies met toegevoegde (‘endof-pipe’) technologie verondersteld wordt.
Ondanks een forse toeneming van investeringen en kosten voor het milieubeheer in beide scenario’s (zie label 1)
blijkt uit Zorgen voor morgen dat toepassing van ‘end-ofpipe’-technologie niet tot een stabilisatie, laat staan tot een
verbetering van de toestand van het milieu leidt. Daarom
is in het NMP gekozen voor een beleidslijn die zich richt op
duurzame ontwikkeling, dat wil zeggen een ontwikkeling
die voorziet in de behoeften van de huidige generatie zonder daarmee voor toekomstige generaties de mogelijkheden in gevaar te brengen om ook in nun behoeften te voorzien. Voor de maatregelen houdt dit in dat naast de toepassing van maximale emissiebestrijding met toegevoegde
technologie wordt uitgegaan van een aantal structured
brongerichte maatregelen.
* M.A. van der Kamp is werkzaam bij het Directoraat-Generaal
Milieubeheer van het Ministerie van VROM, afdeling Economische
Zaken en Beleidspntwikkeling; J. Jantzen is werkzaam bij het advies- en constructiebureau Tebodin. De auteurs hebben dit artikel
op persoonlijke titel geschreven.
1. Nationaal Milieubeleidsplan Kiezen of verliezen, Tweede Kamer, 1988-1989, 21137, nrs 1-2, ondertekend door de ministers
van VROM, Economische Zaken, Landbouw en Visserij en Verkeer en Waterstaat.
2. Zie onder andere de open brief aan de minister-president d.d.
20 maart 1989, ondertekend door prof. dr. J.B. Opschoor en prof,
dr. J. Tinbergen, mede namens 50 economen.
3. J. Jantzen, Kosten van het milieubeheer 1985-2010, Tebodin,
25 mei 1989, rapportnummer 350005.
4. Centraal Planbureau, werkdocument nr. 29, Economische gevolgen van een drietal scenario’s voor milieubeleid in Nederland
tot20W, april 1989 en supplement op werkdocument nr. 29, Economische gevolgen van een NMP-scenario, mei 1989.
5. F. Langeweg (red.), Zorgen voor morgen, Nationale milieuverkenning 1985-2010, Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiene, 1988.
745
7abe/1. Investeringen enjaarlijkse kosten3 bijeen milieubeleid volgens de in Zorgen voor morgen gehanteerde scenario’s (mrd. guldens, in prijzen van 1985)
Investeringen per jaar
3,1
Scenario II
3,8
4,2
9,5
4,4
7,8
NMP
8,3
8,3
1994
2010
11,5
15,4
16,3
Scenario III
1990-2000 200inO 1990-2000 2001/’10
Jaarlijkse kosten
1985y90 1991/2000 2001/’10 1988
Scenario I
Tabel 2. Investeringen volgens NMP-maatregelen en scenario III (mrd. guldens, in prijzen van 1985)
Milieumaatregelen
Struct, maatregelen
5,7
2,0
4,3
2,0
8,8
7,9
7,3
8,0
Totaal
7,7
6,3
16,7
15,3
27,3
a. Deze kosten bestaan uit kapitaalkosten (afschrijving en rente) en operationele kosten (personeel, energie, overige goederen en diensten)
In het navolgende zullen de investeringen en kosten van
het in het NMP opgenomen maatregelenpakket worden
vergeleken met die van een verdergaand, eveneens op
duurzame ontwikkeling gericht maatregelenpakket dat ter
voorbereiding van het NMP ontwikkeld is (scenario III). Beide pakketten zijn op een duurzame ontwikkeling gericht
maar verschillen qua intensiteit.
Een vergelijking
Bij de invulling van het NMP is 1994 als horizon gekozen,
zij het dat de diverse maatregelen ook na 1994 doorlopen,
overigens zonderdat daarbij sprake is van een beleidsintensivering. Er is in het NMP vooralsnog uitgegaan van een
(veel) minder verregaande energiebesparing en uitbreiding
van het openbaar vervoer dan in scenario III, terwijl op het
gebied van de grondstoffenvoorziening (vervanging van
grondstoffen dooropnieuw te gebruiken afvalcomponenten)
nog geen concrete invulling is gegeven. Zowel wat betreft de
tijdshorizon als de inzet van structurele maatregelen kan het
NMP dan ook slechts beschouwd worden als een eerste aanzet voor een beleid dat op duurzame ontwikkeling is gericht.
Als zodanig is het ook gepresenteerd.
Scenario III heeft als tijdshorizon het jaar 2010. Het scenario wordt gekenmerkt door vermindering van het energiegebruik, waardoor in 2010, ondanks economische groei, ca.
20% minder energie wordt verbruikt dan in 1985. Daarnaast
is in scenario III sprake van grootschalig hergebruik van afvalstoffen in plaats van primaire grondstoffen en van beperking van de automobiliteit (30% minder groei in 2010), bij gelijktijdige uitbreiding van het openbaar vervoer met 150%.
In label 2 zijn de met beide scenario’s gepaard gaande
investeringen weergegeven. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen de investeringen die kunnen worden toegerekend aan (‘end-of-pipe’) milieumaatregelen en aan structurele maatregelen (energiebesparing; openbaar vervoer).
De hogere investeringen in scenario III ten opzichte van
het NMP kunnen vooral worden toegeschreven aan investeringen voor energiebesparing (waarbij de inzet van zonne- en windenergie een grote rol speelt) en extra uitbreiding van het openbaar vervoer.
De ontwikkeling van de Jaarlijkse milieukosten van beide scenario’s is weergegeven in tabel 3. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen de bruto kosten en de opbrengsten
die optreden als gevolg van inverdieneffecten. Deze inverdieneffecten treden onder andere op door minder uitgaven
aan energie en grondstoffen; andere baten van milieubeleid zoals vermeden milieuschade en lagere kosten voor
de volksgezondheid zijn buiten beschouwing gebleven. De
hogere Jaarlijkse kosten (in 2010) van scenario III ten opzichte van het NMP vloeien vooral voort uit:
– energiebesparingsmaatregelen die zichzelf niet terugverdienen (alle sectoren);
– de inzet van afvalstoffen als grondstof voor de metaalen de chemische Industrie;
– extra emissiebeperkende maatregelen in onder andere
de landbouwsector en de Industrie;
– door huishoudens te treff en maatregelen ter verbetering
van het binnenmilieu.
746
Tabel 3. Kosten van in het NMP opgenomen maatregelen
en van scenario III (mrd. guldens, in prijzen van 1985)
Scenario III
NMP
1994
2010
1994
2010
Bruto kosten
14,9
21,1
Opbrengsten
0,8
4,3
19,5
3,7
56,9
20,0
Netto kosten
14,1
16,8
15,8
36,9
Tot 1994 loopt de kostenontwikkeling van beide scenario’s
min of meer gelijk op, daarna ontstaat een toenemend verschil. Het NMP komt voor de bruto kosten in 2010 uit op een
niveau dat circa 30% hoger ligt dan de kosten in dat zelfde
jaar bij ongewijzigd beleid (tabel 1, scenario I). In scenario III
is de kostenstijging in 2010 veel groter. Zowel bij het NMP
als bij scenario III is sprake van inverdieneffecten, zij het dat
deze in scenario III ruim 4 maal groter zijn dan bij het NMP.
Als gevolg van deze effecten zijn de netto kosten van het
NMP-maatregelenpakket in 2010 ongeveer gelijk aan de
kosten in dat zelfde jaar bij ongewijzigd beleid. Uitgedrukt in
procenten van het bnp bedragen de netto kosten van het
NMP en scenario III respectievelijk 2 en 4 in het jaar 2010.
In 1988 bedroeg dit percentage eveneens 2.
Kosten voor enkele sectoren
Naast de kosten van de verschillende milieuscenario’s
voor de Nederlandse samenleving als geheel is het interessant om te kijken wie deze kosten (zouden) moeten dragen. In tabel 4 is een overzicht gegeven van de investeringen en de Jaarlijkse kosten van het NMP-beleid in vergelijking met scenario III. Per sector zijn de kosten van in eigen
Tabel 4. Investeringen en kosten (bruto kosten plus heffingen minus subsidies) per sector, 1990-2010, NMP en scenario III (mrd. guldens, in prijzen van 1985)
NMP
Cumulatieve
investeringen Kosten Kosten
1985-2010
Landbouw
1994
Scenario III
Invest.
Kosten Kosten
2010 1985-2010 1994
2010
12,9
1,0
Nijverheid
44,2
– voeding en
genotm.
6,0
4,3
0,8
5,8
115,3
1,7
6,8
2,3
21,0
0,5
1,1
0,8
0,6
1,5
1,0
7,2
27,2
3,1
0,6
2,6
0,9
1,0
11,1
2,7
1,0
1,6
0,5
4,0
3,1
1,4
2,2
0,8
4,5
3,5
56,3
66,0
39,6
90,0
52,3
1,2
1,8
0,6
2,6
2,9
4,4
2,7
0,7
8,0
2,9
14,1
16,8
341,9
15,8
36,9
– chemie
15,3
– metaal
7,3
– aardolie en
openb.nut
Diensten
7,3
26,8
– vervoer
17,7
Huishoudens 31,6
Overheid
50,4
Totaal
165,9
18,3
beheer te treffen maatregelen vermeerderd met de te betalen milieu-overdrachten (heffingen) en verminderd met
de te ontvangen milieu-overdrachten (subsidies).
De in de tabel 4 opgenomen kosten in 1994 als gevolg
van het NMP-beleid wijken enigszins af van de in het NMP
opgenomen kosten. Dit komt omdat in het NMP de inverdieneffecten niet zijn meegerekend.
Gevolgen op korte termijn____________
Het Centraal Planbureau heeft met behulp van het
ATHENA-model de kosten en investeringen van zowel scenario I, II, en III als die van het NMP doorgerekend op de
macro-economische gevolgen. Dit is een multisectormodel
voor de Nederlandse economie. In het navolgende zal voor
een beperkt aantal macro-economische variabelen worden
ingegaan op de verschillen tussen het NMP-beleid en scenario III op korte termijn (tot 1994) en op langere termijn
(tot 2010). Het CPB maakt onderscheid tussen de situatie
waarin het buitenland geen extra milieumaatregelen treft
en de situatie waarin het buitenland gelijktijdig overgaat tot
het nemen van extra milieumaatregelen met een kostenniveau dat vergelijkbaar is met dat van Nederland. Op korte
termijn doen zich positieve bestedingseffecten voor terwijl
op langere termijn negatieve kosteneffecten opdoemen.
De macro-economische gevolgen op korte termijn van
het NMP-beleid en scenario III zijn vermeld in tabel 5. Uit
de tabel blijkt dat de gevolgen van het NMP-beleid op korte termijn beperkt zijn en dat er zowel gematigd negatieve
effecten als positieve economische effecten van dit beleid
uitgaan. De extra werkgelegenheid wordt vooral gecreeerd
in de openbaar-vervoersector. Ook de produktie neemt op
korte termijn toe door de vraag naar milieu-investeringsgoederen.
Gevolgen op langere termijn___________
Op langere termijn kunnen milieukosten geheel of voor
een belangrijk deel in de prijzen worden doorberekend. De
concurrentiepositie ten opzichte van het buitenland verandert niet indien er van wordt uitgegaan dat de buitenlandse concurrenten met een vergelijkbaar niveau aan milieukosten worden geconfronteerd. Wat dat betreft is de vorming van een interne markt in de EG na 1992 van belang.
De berekende effecten zijn door het CPB aangegeven
in afwijking van het centrale pad, het middenscenario uit
de middellange- termijnramingen die door het CPB zijn gemaakt6. Dit betekent dat zelfs waar negatieve effecten
voorspeld worden dit veelal alleen een vermindering van
de groei inhoudt en daarmee een kwestie is van ‘minder
meer’, waarmee overigens niet wordt beweerd dat de berekende effecten verwaarloosbaar zouden zijn.
De macro-economische gevolgen op langere termijn
van het NMP-beleid en scenario III staan vermeld in tabel
6. Het blijkt dat de inhoud en intensiteit van het milieubeleid in het buitenland een duidelijk effect heeft op de economische gevolgen van het Nederlandse milieubeleid. Verwacht mag worden dat op langere termijn het buitenland
eveneens zal overgaan tot het nemen van extra milieumaatregelen. In dat geval zijn de macro-economische gevolgen van scenario III, gerelateerd aan de door het CPB
voorspelde ontwikkeling van de Nederlandse economie op
langere termijn, marginaal te noemen. In scenario III is zelfs
sprake van positieve effecten voor de ontwikkeling van het
bnp, de werkloosheid en het financieringstekort. De effecten op de wereldhandel zijn buiten beschouwing gebleven.
Al met al kan worden geconcludeerd dat van scenario III
ESB 2-8-1989
Tabel 5. Vergelijking van economische gevolgen in 1994,
in afwijking van de economische ontwikkeling zonder extra
milieubeleid, indien het buitenland geen c.q. wel milieumaatregelen treft
Scenario III
NMP
zonder
met
zonder
met
buitenland buitenland buitenland buitenland
Volume bnp (%)
Arbeidskosten (%)
W.loosheid (1000 mj)
Fin.tekort (% Nl)
C.-lastendruk (% Nl)
-0,2
-0,8
-18
+0,2
+0,5
+0,1
-1,3
-29
-0,2
+0,3
+0,6
-0,6
-51
-0,4
+0,9
+1,3
-1,5
-73
-1,0
+0,6
meer positieve effecten uit kunnen gaan op de macro-economische ontwikkeling dan van het NMP-beleid, zij het in
bescheiden mate.
Sectorale gevolgen op langere termijn
Hoewel de gevolgen op langere termijn macro-economisch gezien marginaal zijn, zijn de gevolgen op bedrijfstakniveau verschillend. Zo zal uitvoering van het NMPmaatregelenpakket vooral de groei van het produktievolume in de landbouw, de dierlijke-voedingsmiddelenindustrie, de energiesector en de delfstoffenwinning afremmen.
In scenario III geldt dit voor de energiesector in versterkte
mate door de afnemende vraag naar energie als gevolg
van energiebesparing. Bij dit scenario staan daar echter
positieve ontwikkelingen in de bouwnijverheid en de dienstensector tegenover.
Op het gebied van de werkgelegenheid blijkt dat zowel
bij het NMP-beleid als bij scenario III de landbouw moet rekenen op een dating van het arbeidsvolume. Bij uitvoering
van het NMP-beleid wordt dit goeddeels opgevangen door
een toeneming van de werkgelegenheid in de openbaarvervoersector en de bouwnijverheid. In scenario III is er per
saldo zelfs sprake van een toeneming van de werkgelegenheid in de twee laatstgenoemde sectoren. Verlies aan
arbeidsplaatsen in de ene sector zal niet zonder meer opgevangen kunnen worden door extra werkgelegenheid in
de andere sector.
Koopkracht____________________
De afgelopen maanden werd aan de discussie over de
aanvaardbaarheid van het milieubeleid een nieuwe dimensie toegevoegd: de gevolgen voor de koopkracht. Daarbij
is ten onrechte de indruk gewekt dat de kosten van het
NMP-beleid die direct op de minimuminkomens neerslaan,
in guldens uitgedrukt, hoger zouden zijn dan de directe kosten voor andere inkomenscategorieen.
De directe kosten voor huishoudens als gevolg van
maatregelen die door deze doelgroep zelf moeten worden
getroffen, worden in het NMP geschat op ruim / 2 mrd. extra in 1994 (ten opzichte van 1988) Dit komt globaal neer
op / 370 per gemiddeld huishouden per jaar, dat wil zeggen / 30 per maand.
6. Centraal Planbureau, Werkdocument nr. 1, De Nederlandse
Economie op langere termijn, 3 scenario’s voor de periode 19852010, november 1985.
747
Tabel 6. Vergelijking van economische gevolgen in 2010 in afwijking van de CPB-projectie, indien het buitenland geen c.q.
wel milieumaatregelen treft (gecumuleerd)
NMP
zonder
buitenland
Volume bnp (%)
Arbeidskosten (%)
Werkloosheid (1000 manjaren)
Financieringstekort (% Nl)
Collectieve-lastendruk (% Nl)
-2,6
-1,9
+33
+2,0
+0,7
met
buitenland
-0,9
-1,0
+4
+0,5
+0,7
Het CPB berekent de koopkrachtdaling als gevolg van
het NMP-beleid voor de gemiddelde werknemer op korte
termijn (tot 1994) tussen de 0,6 en 0,7%7. Op langere termijn (tot 2010) kan dit oplopen naar 2,6% als het buitenland geen extra milieubeleid gaat voeren. Bij de berekeningen is uitgegaan van de afschaffing van het reiskostenforfait. Omdat een aantal milieuheffingen per huishouden
wordt geheven en niet in procenten van het inkomen, drukt
dit deel van de lastenverzwaring iets zwaarder op de lagere inkomens. Het CPB schat dat daardoor het koopkrachtverlies voor de minima ongeveer 0,25% hoger ligt dan voor
het gemiddelde inkomen.
Bovenstaande cijfers gaan uit van een koppeling tussen
lonen en prijzen. De gevolgen voor de koopkracht liggen
0,3 tot 0,2% ongunstiger (in respectievelijk 1994 en 2010),
indien niet wordt uitgegaan van doorwerking van hogere
milieulasten in de lonen.
De effecten voor de koopkracht zijn op basis van deze
gegevens gering te noemen, zeker indien ervan uit wordt
gegaan dat het buitenland op wat langere termijn eveneens
een intensief milieubeleid gaat voeren.
Conclusie
Het NMP geeft een eerste belangrijke aanzet voor een
milieubeleid dat een duurzame ontwikkeling op lange termijn kan realiseren. Het beleid na 1994 is echter nog niet
ingevuld. Dit heeft tot gevolg dat vooralsnog geen zicht bestaat op de mate waarin op langere termijn de milieudoelstellingen kunnen worden gerealiseerd.
Zou worden uitgegaan van scenario III, dat op het gebied van structured maatregelen aanzienlijk verder gaat
dan het NMP, dan is realisatie van de milieudoelstellingen
op lange termijn wel mogelijk. Ondanks de veel hogere kosten van scenario III (/ 37 mrd. in 2010, dat wil zeggen 4%
van het bnp) ten opzichte van het NMP-beleid (/17 mrd in
2010, dat wil zeggen 2% van het bnp), zijn er macro-economisch gezien nauwelijks argumenten om na 1994 niet
het verdergaande milieubeleid van scenario III in te zetten.
Zelfs al zou het buitenland relatief achterblijven bij Nederland, dan nog is er op macro-niveau op langere termijn
slechts sprake van marginale negatieve effecten ten opzichte van de lange-lermijnprojectie (middenscenario) van
het CPB. Wordt er van uitgegaan dat het buitenland op langere termijn een even stringent beleid zou voeren als Nederland, hetgeen niet onaannemelijk is, dan zijn de macroeconomische gevolgen van scenario III in sommige opzichten (bnp, reele lonen, werkgelegenheid en financieringstekort) zelfs positief.
Zowel de uitvoering van het NMP als van scenario III zal
de structuur van de economie in een aantal opzichten veranderen. De landbouwproduktie zal relatief afnemen, de
produktie van de sectoren delfstoffenwinning (vooral aardgas) en energie (olie en elektriciteit) zullen zelfs in absolu748
Scenario III
zonder
met
buitenland
buitenland
-4,2
-3,4
+18
+0,5
-0,9
-58
+4
+1,6
-0,4
+1,1
Middenscenario
(ontwikkeling zonder
extra milieubeleid)
+99
+70
-400
-2,5
-1,8
te zin dalen. Daar staan echter aanzienlijke positieve effecten in de openbaar- vervoersector en in de bouwnijverheid
tegenover. Kortom: voor het milieu is het een kwestie van
kiezen of verliezen, maar voor de economie is de keuze
voor een verdergaand beleid, zoals dat van scenario III,
een kwestie van kiezen en winnen.
M.A. van der Kamp
J. Jantzen
7. Het NMP bevat met betrekking tot de koopkracht twee drukfouten: op biz. 249 wordt melding gemaakt van een koopkrachtverlies dat voor de minima 4% groter zou zijn dan voor de gemiddelde werknemer. Dit moet zijn 0,25%. Op biz. 253 wordt gesproken
van een koopkrachtverlies van 25%. Dit moet zijn 0,25%.