Keerpunt in de volkshuisvesting
Twee weken geleden publiceerde staatssecretaris Heenna zijn Ontwerp-nota
Volkshuisvesting in de jaren negentig. Daarin wordt een nieuwe koers voor het
volkshuisvestingsbeleid uitgezet. De nota breekt op belangrijke onderdelen met het
beleid dat in de jaren zeventig door Gruijters, Schaefer en Van Dam werd ingezet. De
bemoeienis van de overheid met de volkshuisvesting wordt minder. In dit artikel wordt
de nieuwe volkshuisvestingsnota besproken.
PROF. DR. IR. H. PRmMUS*
Context
In de Ontwerp-nota Volkshuisvesting in de jaren negentigvan staatssecretaris Heerma worden de nieuwe beleidslijnen op het terrein van de volkshuisvesting uitgestippeld.
Daarmee wordt voor het eerst sinds 14 jaar een omvattende beleidsnota gelanceerd waarin een nieuwe koers voor
het volkshuisvestingsbeleid
wordt uitgestippeld. De Nota
Huur- en subsidiebeleid van Gruijters, Schaefer en Van
Dam 1 in 1974 ging uit van een ambitieus overheidsbeleid,
gericht op het versneld inhalen van de hardnekkige woningtekorten. Er werd een breed huur- en subsidiebeleid
ontwikkeld, gekenmerkt door de dynamische kostprijscalculatie. Voor woningen in zowel de marktsector als de sociale sector werden objectsubsidies gedurende vijftig jaar
in het vooruitzicht gesteld. De individuele huursubsidie
werd aanzienlijk uitgebreid. Van alle huurwoningen werd
de jaarlijkse huurtrend centraal vastgesteld en voorts werden landelijke spelregels aangekondigd die bij de huurharmonisatie zouden worden toegepast. Inmiddels is er veel
veranderd, waardoor de beleidsuitgangspunten
van de
Nota Huur- en subsidiebeleid niet onverkort kunnen worden gehandhaafd.
Het lijkt gepast om de totstandkoming van de nota-Heerma te plaatsen tegen de achtergrond van een vijftal conditionerende verschijnselen:
1. allereerst zijn de woningmarktomstandigheden
sinds
1974 sterk gewijzigd. Men kan thans niet meer spreken
van een algemeen geldende woningnood. Naast delen
van de woningmarkt die nog altijd tekorten vertonen zien
we steeds meer marktsegmenten die in evenwicht zijn
en zelfs niet te verwaarlozen concentraties van leegstand. In de huidige gedifferentieerde woningmarktomstandigheden is het steeds moeilijker geworden om met
succes algemeen geldende, landelijke beleidsinstrumenten toe te passen (woningbouwprogrammering,
woningwaarderingsstelsel,
dynamische
kostprijscalculatie);
2. het valt de overheid zwaar om alle taken die zij op het
terrein van de volkshuisvesting heeft aanvaard, ook werkelijk adequaat uit te voeren en daarover verantwoording af te leggen. De Parlementaire Enquêtecommissie
Bouwsubsidies liet zien dat de controle in de praktijk te
874
kort schoot en dat het financieel mana~ement over de
hele linie voor verbetering vatbaar was . De Enquêtecommissie formuleerde een aantal aanbevelingen, waar
het Ministerie van Volkshuisvesting
moeilijk omheen
kon. Duidelijk was het advies van de Enquêtecommissie om een consequent onderscheid te maken in de subsidiëring van de sociale sector en de marktsector. Voorts
werden levensgrote vraagtekens gezet bij de dynamische kostprijscalculatie.
Het rapport van de Enquêtecommissie betekende in feite een afrekening met de
Nota Huur- en subsidiebeleid uit 1974;
3. door de vele ad-hoe-aanpassingen in het sinds 1974 geldende huur- en subsidiebeleid is het totale regelgevingsstelsel steeds ingewikkelder geworden. Door zijn slagvaardige, soms wat opportunistische beleid heeft vooral staatssecretaris Brokx aan deze complexiteit een bijdrage geleverd. Het resultaat is een complex, niet overal consistent, en hier en daar wat rigide stelsel. De volkshuisvesting kwam bij uitstek in aanmerking om betrokken te worden bij het algemene streven naar deregulering;
4. de volkshuisvestingsbegroting
is de laatste jaren opmerkelijk expansief geweest, vooral door de groei van eerder aangegane verplichtingen.
De politieke druk om
structureel op de volkshuisvestingsbegroting
te bezuinigen, is steeds groter geworden. Deze druk wordt nog
eens versterkt door de sterk gedaalde politieke prioriteit
van de volkshuisvesting, die helaas niet tot de regeringspartijen beperkt blijft;
5. ten slotte is de politieke kleur van het kabinet-Lubbers 11
van betekenis. Het kabinet heeft een voorkeur voor een
vermindering van overheidsuitgaven en heeft een voorliefde voor liberalisering en vrije sector. Juist dit kabinet
is van mening dat het eigen-woningbezit
moet worden
bevorderd (het enige in de nota-Heerma dat “met kracht”
moet gebeuren).
• De auteur is wetenschappelijk
directeur van het Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde van de Technische Universiteit Delft.
1. Nota Huur- en subsidiebeleid, Tweede Kamer, 1973-1974,
13025, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1974.
2. Eindrapport van de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwsubsidies, Tweede Kamer, 1987-1988, 19623, Staatsuitgeverij,
Den Haag, 1988.
Bij elk van deze vijf condities kunnen kanttekeningen
worden geplaatst.
Ad 1. Het oordeel over de wijze waarop Heerma inspeelt
op de gewijzigde en zich verder wijzigende marktomstandigheden, moet in grote lijnen positief zijn. De invoering van
een huurprijsliberalisatie
voor zeer dure huurwoningen is
een verstandige maatregel. In het algemeen is het toe te
juichen dat er meer ruimte wordt gegeven aan een marktgerichte differentiatie in huuraanpassingen, zodat de betekenis van het woningwaarderingsstelsel
wordt gerelativeerd. Belangrijk is dat aan de individuele huursubsidiëring
niet verder wordt getornd. Er is een duidelijk streven te bespeuren om meer dynamiek inde sociale huursector te
brengen: ook al een streven dat steun verdient.
Ad 2. De nota-Heerma treedt in een aantal opzichten duidelijk in de voetsporen van de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwsubsidies. We weten natuurlijk nog niet welk
politiek lot de nieuwe volkshuisvestingsnota
beschoren zai
zijn, maar we mogen toch wel concluderen dat de Parlementaire Enquête Bouwsubsidies inderdaad geslaagd is,
blijkens onder meer de volgende punten uit de nota-Heer-
ma:
– zwaarder accent op financieel management;
_ consequente toepassing van kosten-kwaliteitstoetsen
in
de sociale sectoren;
_ grotere differentiatie tussen marktsector en sociale sector;
– afschaffing van de dynamische kostprijshuur;
– inkrimping van de looptijd van subsidies.
Voor de wijze waarop staatssecretaris
Heerma lering
heeft getrokken uit de parlementaire enquête, verdient hij
een pluim.
Ad 3. Doordat de nota-Heerma breekt met de Nota Huuren subsidiebeleid uit 1974 wordt de basis gelegd voor een
eenvoudiger en consistenter stelsel. Toch is het maar de
vraag of, na de uitwerking van de maatregelen in concrete
wetswijzigingen en andere regelingen, er per saldo een
eenvoudige systematiek ontstaat. Nota’s zijn meestal tamelijk eenvoudig. De moeilijkheden komen pas als alles in
concrete regelgeving moet worden neergelegd. Een werkelijk eenvoudig en doorzichtig volkshuisvestingsbeleid
vergt vooralsnog te veel van mijn voorstellingsvermogen.
Ad 4. De positieve punten van de nota-Heerma, aangestipt bij de beschrijving van de wijze waarop wordt ingespeeld op marktveranderingen
en op de aanbevelingen
van de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwsubsidies,
nemen niet weg dat er op een flink aantal punten substantiële kritiek op de nota kan worden geoefend. Deze kritiek
wordt in hoge mate gevoed door de inkrimpende VROMbudgetten waarvan de Nota uitgaat en die kennelijk in het
politieke krachtenveld zijn opgelegd. Bovendien is de taak
die de overheid wordt toegekend, wel erg bescheiden. Het
geloof in de maakbaarheid van de samenleving door overheidsoptreden, waarvan de jaren zeventig nog waren doortrokken, heeft nu wel heel drastisch plaatsgemaakt voor
het even naïeve geloof in de maakbaarheid van de samenleving door de markt, waarbij de overheid zich maar beter
tot het uiterste kan beperken in het aanvaarden van directe verantwoordelijkheden.
Ad 5. Het voorgaande hangt nauw samen met de politieke ideologie, waarop de Nota is gebaseerd. De Nota is
onmiskenbaar liberaal van toonzetting, zij het veel subtieler en genuanceerder dan de Nota Volkshuisvesting van
Udink (1972): nog altijd de meest consequent rechtse
volkshuisvestingsnota
die Nederland na de tweede wereldoorlog heeft aanschouwd3. Toch komt de nota-Heerma op
een aantal punten in de buurt. De nota is in vele opzichten
gematigd, redelijk en verantwoord, maar het document is
toch rechts genoeg om heel wat weerstand van politieke
groeperingen en belangengroepen op te roepen.
ESB 21-9-1988
Vier taakstellingen
De nota plaatst vier taakstellingen centraal, die het rijk
voor de jaren negentig worden voorgehouden:
1. zorg voor goede en betaalbare huisvesting voor lager
betaalden;
2. bevordering van het eigen-woningbezit;
3. bevordering van een kwalitatief goed woon- en leefmilieu;
4. bevordering van experimenten, innovatie en kennisoverdracht.
De beide laatstgenoemde doelen behoeven weinig commentaar. Bevordering van een goed woon- en leefmilieu
veronderstelt een sterk verband tussen volkshuisvesting
en ruimtelijke ordening, respectievelijk milieubeheer. Het
stadsvernieuwingsbeleid
is nauw bij deze doelstelling betrokken. Effectuering van deze doelstelling vergt een goed
grondbeleid en instrumenten als locatiesubsidies en kopkostensubsidies. Voor de bevordering van experimenten,
innovatie en kennisoverdracht ziet Heerma vooral een taak
weggelegd voor de Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting, die zojuist tot stichting is verheven. De discussies
zullen zich in de komende maanden, zo valt te verwachtem, toespitsen op de twee eerstgenoemde doelstellingen
en de (problematische) relatie tussen beide. Opvallend is
dat met geen woord wordt gerept over de woning als ‘merit good’ of mogelijke externe effecten van het goede wonen, zoals in de Nota Huur- en subsidiebeleid van 1974.
De beschaving wordt er door de staatssecretaris al evenmin bijgehaald; er staat een nuchter bewindsman aan het
roer.
Zorgbreedte
Consequentie van de eerste doelstelling is, zo betoogt
Heerrna, een beperking van de zorgbreedte. Globaal zal
de rijkszorg voor de volkshuisvesting zich uitstrekken tot
modaal (f 30.000 voor een meerpersoonshuishouden;
f 22.000 voor alleenstaanden). Dit zijn de ‘lagere-inkomensgroepen’, en daartoe behoort half Nederland.
De zorgbreedte is in het recente verleden al versmald,
zo lezen wij in de nota, want de premie-B-regeling is afgeschaft en de premie-C-sector is gestimuleerd. Een vreemde redenering, omdat het departement wel kan volharden
in de terminologie ‘vrije sector’ voor de premie-C-woningen, maar de werkelijkheid juist laat zien dat de premie-Csector alleen maar past in een zeer royale zorgbreedte.
Heerma zegt dat hij vooral onder lage-inkomensgroepen
het eigen-woningbezit wil bevorderen, maar deze doelstelling is, gezien de risico’s in deze sector, nauwelijks op enige schaal realiseerbaar. Het financieel instrumentarium
terzake (aftrekbaarheid hypotheekrente, huurwaardevoordeel, overdrachtsbelasting,
kooppremies) komt immers
vooral aan de hoogste inkomensgroepen ten goede. Niets
wijst erop dat dit in de jaren negentig zal veranderen.
De Nota spreekt over ” … een sterke vermindering van
het bereik van de financiële steun, tot naar schatting ongeveer vijftig procent van het aantal huishoudens” (blz. 76).
Dit is doenlijk voor de VROM-uitgaven, maar als we ook de
fiscale stromen in de beschouwing betrekken (gelukkig
doet Heerma dat op een aantal plaatsen), valt de geciteerde conclusie in het water.
Overigens staat er op blz. 76 nog een dreigende toevoeging: “Op termijn wil ik een verdere beperking van de reik3. Nota volkshuisvesting, Tweede Kamer, 1971-1972,
Staats uitgeverij,
11 784,
Den Haag, 1972.
875
wijdte van het financieel instrumentarium doorvoeren naarmate zich een reële gemiddelde groei van het huishoudinkomen voordoet”. De zorgbreedte in de huursector zal dus
op termijn nog verder kunnen inkrimpen (tot 40% in het jaar
2000). Tevergeefs heb ik gezocht naar een passage waarin staat dat de reikwijdte van de financiële steun wordt vergroot als de economische ontwikkelingen teleurstellend
zijn.
Als we de doelen 1 en 2 combineren, moeten we constateren dat voor de huursector de zorgbreedte inderdaad
wordt versmald, terwijl voor de eigen-woningsector
(waarvoor vooral minister Ruding verantwoordelijk is) de zorgbreedte geen grenzen kent. De z.g. sociale koopsector zit
hierbij op de wip: Heerma baseert zijn kooppremies op een
maximum inkomen gelijk aan modaal, maar vooral als de
hypotheekrente hoog is, moet ook deze sector, gezien de
lasten en de risico’s, ongeschikt worden geacht voor bewoners met benedenmodale inkomens, tenzij zij luisterrijke inkomensperspectieven
hebben.
Onevenwichtige benadering van koop- en
huursector
De inconsistentie in de behandeling van huur- en koopsector neemt schrijnende vormen aan, als we de budgettaire consequenties in de beschouwing betrekken. Op de
VROM-begroting (voornamelijk huurwoningen) dalen de
totale uitgaven tussen 1988 en 2000 met f 2,5 miljard: van
f 12,9 tot f 10,4 miljard. In de fiscale sfeer ontwikkelt de
post aftrekbare hypotheekrente (alleen voor koopwoningen) zich in dezelfde periode van f 12,4 miljard naar f 19,6
miljard, dat is een stijging met f 7,2 miljard: een derving
aan inkomstenbelasting van zo’n f 4 miljard. De collectieve lasten van de eigen woning nemen dus sneller toe dan
de daling van de uitgaven aan huurwoningen. De VROMbezuinigingen worden volledig tenietgedaan door lastenverzwaringen in de fiscale sfeer. De conclusie is duidelijk:
op huurwoningen moet krachtig worden bezuinigd en aan
eigen woningen kunnen best wat meer overheidsmiddelen
worden besteed.
Heerma acht een aandeel van 55% eigen woningen in
het jaar 2000 gewenst en haalbaar. Dit is minder extreem
dan het door minister GriJijters in de jaren zeventig geformuleerde verlangen naar een aandeel van 67% eigen woningen in de voorraad (de Belgische toestand). Het streven
naar een overwegend aandeel van koopwoningen in de
voorraad lijkt primair ideologisch te zijn gemotiveerd. Het
is spijtig dat naast de doelstelling ‘bevordering van het eigen-woningbezit’ niet de even zware doelstelling ‘bevordering van de huursector’ is opgenomen. Juist de zorg voor
huisvesting van lager betaalden zou zo’n doelstelling vergen. In plaats van de Heerma-norm van 55% kopen/45%
huren zou ik de norm 50% kopen/50% huren willen suggereren: voor beide sectoren dienen gelijke ontplooiingskansen te gelden. De marktontwikkelingen dienen de feitelijke
verhoudingen te bepalen, niet het beleidsmatig sterk bevoordelen van de ene categorie boven de andere. Deze
beleidsmatige bevoordeling introduceert op termijn destabiliserende tendenties (vergrote kans op een stagnatie op
de koopwoningmarkt na een oververhitting door het opjagen van de vraag).
Mooi-weer-nota
Het (met kracht) streven naar de expansie van de eigenwoningsector blijkt te zijn ingebed in rooskleurige verwachtingen omtrent de toekomst. De rente op staatsleningen is
876
slechts 6% en dat blijft zo; het besteedbaar inkomen van
huishoudens blijft reëel stijgen. Zoals het kabinet-Lubbers
11een ‘mooi-weer-staatssecretaris’
bleek te hebben (met
wie het slecht afliep), heeft de nota-Heerma in een aantal
opzichten het karakter van een ‘mooi-weer-nota’. Er wordt
een gestage economische groei van 2% verondersteld.
Men gaat voorbij aan fluctuaties die kunnen (en meestal
zullen) optreden in hypotheekrente, economische groei,
werkloosheid
en dergelijke. Mede als gevolg daarvan
pleegt de omvang van de vrije sector sterk te variëren. In
1980 kwamen de toen vigerende geruststellende lange-termijnprognoses niet uit. Een combinatie van zeer hoge rente, dalende werkgelegenheid
en economische stagnatie
leidde toen tot grote problemen op de woningmarkt.
Het beleidskader van Heerma doet denken aan de uitspraak van een wereldkampioen boksen, die volgens het
laatstverschenen
boek van Winsemius heeft opgemerkt
dat men plannen maakt totdat men klappen moet incasseren. De nota-Heerma maakt mooie plannen over een groter wordende eigen-woningsector, een gestaag toenemende vrije sector (“Nu al groeit de vrije sector sterk”) en een
vanzelf wegebbende subsidienoodzaak
in de huursector.
Dat perspectief blijkt te zijn gebaseerd op de veronderstelling van tien jaar lang mooi weer. Dat is in het Nederlandse klimaat nog niet vertoond. Niettemin is het advies van
staatssecretaris Heerma aan de volkshuisvesters: laat u in
de jaren negentig de paraplu en de regenjas maar thuis.
Wat gaat de regering doen op de woningmarkt en de bouwmarkt, als er problemen zijn, zoals een sterk stijgende rente en economische tegenslagen? De Nota geeft zich op dit
punt niet bloot.
Sturende en ordenende taken
De analyse van Salet4, medewerker van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), betreffende het onderscheid tussen sturende en ordenende
taken van de overheid, heeft Heerma naar zijn zeggen zeer
aangesproken. In navolging van de WRR wil Heerma de
nadruk minder leggen op sturing door de overheid, maar
op ordening. Op een aantal punten lijkt deze (her)ordening
goed uit de verf te komen. Maar de sturing is er ook, al krijgt
zij duidelijk andere accenten. De zeer hoge huurtrend (1 Ã
2% boven de stijging van de exploitatie- en bouwkosten,
met een minimum van 3%) bedoeld om de subsidielasten
uit het verleden te verlichten, is geen ordening maar sturing. De door Heerma zo bewonderde Salet had en heeft
zware kritiek op een dergelijke vorm van sturing die met de
ordenende taken op gespannen voet staat. Ook de wijze
waarop het eigen-woning bezit wordt bevoordeeld door bij
voorbeeld soms aanzienlijke kortingen bij verkoop van woningen met een hoge boekwaarde op voet van de dynamische kostprijsmethode),
hangt samen met een sterk sturende rol die niet altijd marktconform zal zijn.
Het is goed dat Heerma de problematiek van ordenende en sturende taken aansnijdt, maar we moeten constateren dat hij met de verhoudingen tussen beide soorten taken nog volop worstelt. Gemeenten moeten zelf hun eigen
prioriteiten stellen in het kader van een lokaal volkshuisvestingsbeleid. Dit streven naar decentralisatie wordt doorkruist door de centrale nadruk op vrije sector en eigen-woningbezit, en door de bezuinigingen op de sociale huursector. Woningcorporaties
krijgen te horen dat het beleid van
de staatssecretaris gericht is op de bevordering van hun
4. OW.G.M. Salet, Ordening en sturing in het volkshuisvestingsbeleid, WRR, Voorstudies en achtergronden V 59, Staatsuitgeverij,
Den Haag, 1987.
zelfstandigheid. Eigenlijk is dat een opmerkelijk signaal,
want de laatste jaren hebben, mede door de voordelen die
woningcorporaties hebben behaald door het vervroegd aflossen van dure leningen, de corporaties zich zeer zelfstandig kunnen gedragen. In de komende jaren komt de sociale huursector onder zware druk te staan: minder gesubsidieerde nieuwbouw, minder gesubsidieerde woningverbetering, geen kostendekkende bijdragen, accentuering van
(weinig profijtelijke) sociale taken en een streven van de
staatssecretaris naar de verkoop van zo’n 10.000 woningen per jaar in de sociale huursector. De omstandigheden
zullen het veel corporaties moeilijk maken om werkelijk
zelfstandig te opereren.
Het zou verhelderend zijn als niet alleen de rijksuitgaven
over een reeks van jaren worden vooruitberekend, maar
ook de exploitatieresultaten
van sociale en commerciële
verhuurders, respectievelijk het verloop van de huren en
huurquotes van verschillende inkomensgroepen. Dan zou
kunnen worden nagegaan of het optimisme van de staatssecretaris omtrent de groei van de reserves van woningcorporaties gerechtvaardigd is.
Zowel de gemeenten als de woningcorporaties
zullen
het gevoel hebben dat het sturende beleid van het rijk op
gespannen voet staat met het ordenende beleid. Ook
woonconsumenten kunnen dat gevoel moeilijk onderdrukken. Enerzijds spreekt de bewindsman uit dat de Federatie van het Nederlands Verbond van Huurders, het Landelijk Ombudsteam Stadsvernieuwing en de Landelijke Organisatie Belangengroepen Huisvesting op zijn steun kunnen
rekenen, maar anderzijds ondermijnt de staatssecretaris
de positie van huurders door de invoering van tijdelijke
huurcontracten
en tijdelijke huisvestingsvergunningen.
Sturen en ordenen zijn ook in de jaren negentig moeilijk
met elkaar te verzoenen.
Strijd tegen de scheefheid
Staatssecretaris
Heerma wordt gebiologeerd door de
scheefheid in de woningverdeling: er wonen volgens hem
te veel bewoners met een bovenmodaal inkomen in goedkope huurwoningen en mede daardoor te veel bewoners
met een laag inkomen in dure huurwoningen. Dit laatste
leidttot omvangrijke uitgaven aan individuele huursubsidie.
Minister Ruding wil deze uitgaven graag beteugelen en
staatssecretaris Heerma deelt deze wens. Over scheefheden in de verdeling van eigen woningen horen we beide
bewindslieden overigens niet. De bezorgdheid van de rijksoverheid is wel erg eenzijdig op de huursector gericht.
Het is de verdienste van staatssecretaris Heerma dat hij
niet heeft gekozen voor de politieke glitter van de doorstromingsheffing : een regeling die op papier alle problemen oplost, maar onuitvoerbaar is en tal van hinderlijke neveneffecten heeft. Ten opzichte van vele van zijn voorgangers
is Heerma op dit punt eerlijker en realistischer. Maar bij de
wijze waarop de bewindsman de scheefheid te lijf wil, moeten toch wel grote vraagtekens worden geplaatst.
Allereerst moet worden erkend, dat er weinig inzicht bestaat in de aard en de achtergronden van de (keer op keer)
geconstateerde ‘scheefheid’. Is deze scheefheid conform
de bewonersvoorkeuren
of in strijd met deze voorkeuren?
Is het weloirbaar om mensen die tevreden zijn met hun woning, uit hun huis te verjagen, louter en alleen omdat hun
inkomen is toegenomen? (Zie het afdoende kommentaar
van De BieS. Zijn bewoners wellicht gedwongen om woningen te accepteren die te goedkoop of te duur zijn bij gebrek
aan alternatieven? Meten we de ‘scheefheid’ wel goed
(houden we bij voorbeeld voldoende rekening met inkomensperspectieven)?
Kortom, moeten we niet veel meer
inzicht hebben in de feitelijke verdeling van bewoners over
ESB 21-9-1988
woningen en de achtergronden daarvan, voordat er (eventueel) wordt ingegrepen?
Vervolgens valt op dat er ineens verbazend veel vertrouwen wordt geïnvesteerd in een instrument dat van oudsher
zeer onvolmaakt is: het woningtoewijzingsbeleid.
Als nieuwe wettelijke basis staat de Huisvestingswet op stapel, een
kaderwet die zeer veel ruimte laat aan het lokaal bestuur
om de verantwoordelijkheden
tussen verhuurders en gemeenten te verdelen, en voorts om te bepalen waar wèl en
waar niet zal worden gedistribueerd. Deze lokaal georiënteerde Huisvestingswet en de centraal vormgegeven Wet
individuele huursubside zijn moeilijk met elkaar te verweven. De vraag is bovendien of zo’n verweving wel wenselijk is. Staatssecretaris Heerma wekt de indruk te menen
dat een daarop gericht toewijzingsbeleid de ‘scheefheid’
aanzienlijk kan reduceren en de vraag naar individuele
huursubsidie kan indammen. Het is volstrekt onduidelijk
waarop dit optimisme is gebaseerd.
Een algemene bevordering van de doorstroming, het
tweede instrument om de ‘scheefheid’ terug te dringen, kan
zeker tot een betere woonruimteverdeling leiden. Bevordering van doorstroming begint echter kwestieus te worden
als de doorstroming in feite wordt afgedwongen. Gezien de
geringe mobiliteit in de eigen-woningsector zou men overigens allereerst aan deze sector moeten denken. De gedachte om de overdrachtsbelasting
af te schaffen, zou op
dit punt verbetering kunnen brengen. Staatssecretaris
Heerma omarmt deze maatregel van harte (het kost hem
geen cent), maar de formuleringen zijn zo terughoudend,
dat het er voorlopig wel niet van zal komen. Minister Ruding schijnt er niets in te zien.
Een derde instrument dat wordt ingezet om de ‘scheefheid’ terug te dringen, is het introduceren van de mogelijkheid om huurcontracten en huisvestingsvergunningen
aan
termijnen te binden. Een woningcorporatie zou dan verlenging van een huurcontract kunnen (moeten?) weigeren en dus in feite ontruiming vorderen – als tijdens de looptijd
van het aflopende contract het inkomen tot een (te) grote
hoogte is gestegen. Deze gedachte is uiterst bedreigend
voor de sociale huursector, omdat hierdoor de vestiging
van huurders met goede inkomensvooruitzichten
in de sociale huursector, zeer onaantrekkelijk wordt gemaakt. Het
woongenot van vele huurders in deze sector wordt op deze
wijze grondig ondermijnd. De uitgaven aan mutatie-onderhoud zullen in de sociale huursector flink oplopen. In delen
van de sociale huurvoorraad kan dit Roemeense beleid (De
Bies) zelfs tot excessieve huurderving en leegstand leiden.
De oppositie tegen de gedachte van tijdelijke huurcontracten (CDA-stokpaard) zal, zo mag men verwachten, ongemeen fel zijn, vooral omdat dergelijke constructies de
rechtspositie van huurders ondermijnen. Bovendien worden corporaties opgezadeld met een controletaak die nauwelijks uitvoerbaar is en moeilijk is te rijmen met het (gerechtvaardigde) pleidooi van Heerma voor een democratischer functioneren van woningcorporaties. Ten slotte past
een dergelijk interventionistisch beleid niet in het streven
naar deregulering.
Al met al moet worden geconcludeerd dat het bestrijden
van de ‘scheefheid’ veel weg heeft van een strijd tegen
windmolens, en al snel tot instrumenten dreigt te leiden die
erger zijn dan de kwaal (tijdelijke huurcontracten, stringenter ihs-beleid). Men zou ook kunnen stellen dat de heterogeniteit van de bewoners in de Nederlandse sociale huursector een positief te waarderen kenmerk is, waarvoor men
ons in het buitenland benijdt. In sommige landen heeft men
weinig last van de ‘scheefheid’: daar heeft men een heldere ruimtelijke segregatie van bevolkingsgroepen. Voordat
we beginnen aan een krachtige bestrijding van de ‘scheef-
5. Wim de Bie, Dwang, de Volkskrant, 10 september
1988.
877
heid’, is een bezinning gewenst, niet alleen op de instrumenten, maar ook op het doel.
Slotbeschouwing
De nota-Heerma betekent een keerpunt in de volkshuisvesting. Met de nota van Gruijters c.s. uit 1974 wordt definitief gebroken. Het accent verschuift van de sociale huursector naar de eigen-woningsector.
De betekenis van objectsubsidies zal verminderen. De individuele huursubsidiëring blijft gehandhaafd. Per saldo worden de subsidies
in de huursector meer gericht op bewoners met benedenmodale inkomens. Daartoe worden aan de woningtoewijzing in de sociale huursector zwaardere eisen gesteld. Het
is de vraag of de Huisvestingswet het geschikte instrument
is om deze nieuwe, vèrgaande taken te effectueren. In de
huursector wordt de zorgbreedte van de overheid beperkt.
Opmerkelijk is dat de fiscale steun die de bewoner-eigenaar geniet, onverkort wordt gehandhaafd, de voorstellen
van de commissie-Oort ten spijt. Staatssecretaris Heerma
mompelt zelfs iets over afschaffing van de overdrachtsbelasting. Door een krachtige bevordering van het eigen-woningbezit zal het aandeel koopwoningen tot het jaar 2000
naar een niveau van 55% (nu: 43%) moeten stijgen. Aan
de zorgbreedte in het eigen-woning bezit wordt geen enkele beperking gesteld.
Het lijkt wellicht alsof de nota-Heerma de vrucht is van
een ernstig bezuinigingsstreven:
in de huursector moet op
jaarbasis f 2,5 miljard worden bezuinigd tussen nu en het
jaar 2000. In de eigen-woningsector
loopt de derving aan
inkomstenbelasting
ten gevolge van de aftrekbare hypotheekrente in dezelfde periode echter met een veel groter
bedrag op.
De nota is gebaseerd op zeer zonnige veronderstellingen omtrent het verloop van de rente en de economische
ontwikkeling in de jaren negentig. Het volkshuisvestingsbeleid krijgt in het algemeen veelal gestalte door de wijze
waarop wordt gereageerd op externe, destabiliserende impulsen. Omdat de staatssecretaris een gepolijst wegdek
verwacht, wijdt hij geen woorden aan de vering van de auto.
Misschien blijkt de auto straks in het geheel geen vering te
hebben …
Door de karige behandeling van de huursector (excessief hoge huurtrend, dalende objectsubsidies, inkrimping
sociale sector) en de gulle opstelling in relatie tot de eigenwoningsector is de nota-Heerma onevenwichtig. De nota
zal daardoor de speelbal worden van heftige politieke strijd
en vele betrokkenen bij de volkshuisvesting,
zoals gemeenten, woningcorporaties,
huurdersorganisaties
en
bouwbedrijven tegen zich in het harnas jagen. Het is dringend gewenst dat de definitieve nota huurders en bewoners-eigenaars meer evenwichtig tegemoet treedt. Na een
aantal niet onbelangrijke bijstellingen (met name ook met
betrekking tot de potsierlijke strijd van Heerma tegen de
‘scheefheid’) kan de nota-Heerma een bruikbare basis leveren voor het volkshuisvestingsbeleid
in de jaren negentig.
H.Priemus