Het vierde plan
Het vierde vijf jarenplan van
Bangladesh
Het opstellen van vijfjarenplannen voor Bangladesh leidt tot weinig resultaat. Betere planningsmethoden en een geleidelijke overgang van
een centralistische naar een gemengde markteconomie zijn gewenst.
Macro-economische situatie
Bangladesh maakt politick en economisch moeilijke tijden door. In 1987
kwam een einde aan een periode
van 0,4 procent reele jaarlijkse groei
van het per capita inkomen1. In 1987
en 1988 werd het land door enorme
overstromingen getroffen en in december 1988 door een cycloon. Ook
dit jaar had Bangladesh weer te kampen met een cycloon en enorme
overstromingen. De toegezegde
hulp in 1990 is voor het eerst sinds
het bestaan van de Internationale
hulpgroep voor het land gedaald.
Een aantal donoren is nogal ontevreden over het geringe succes dat zij
met hun hulp in Bangladesh boeken
en de verwachting is dat er meer
geld naar Oost-Europa zal gaan.
Men verwacht een verdere devaluatie van de taka, de nationale munt
van Bangladesh. De overheid heeft
gekozen voor een geleidelijke devaluatie (crawling peg). Op dit moment moet 26 procent van de exportopbrengsten gebruikt worden om
buitenlandse schulden af te betalen.
Aanpassingsprogramma’s
In 1989 liep de steun die Bangladesh
sinds 1987 onder de ‘structural adjustment facility’ (SAP) van het Internationale Monetaire Fonds (IMF)
ontving af en er volgden onderhandelingen voor verdere steun in het
kader van de ‘extended structural adjustment facility’ (ESAF) van het IMF.
Het tekort op de lopende rekening
van de betalingsbalans moet worden
teruggebracht en de export van niettraditionele produkten moet snel
worden opgevoerd. Jute is het traditionele exportprodukt bij uitstek in
Bangladesh, maar heeft jaren te kampen gehad met dalende wereldmarktprijzen. Als onderdeel van het aanpassingsprogramma werd verder
besloten de overheidsuitgaven te beperken, de financiele sector te libera-
liseren, een aantal overheidsbedrijven te privatiseren en in het algemeen de markt een belangrijker rol
te laten spelen. De particuliere sector moet verder groeien en dus zal
de directe participatie van de overheid in de economic moeten afnemen en de overheid zal minder moeten willen sturen.
Augustus 1990 werd bekend dat het
IMF 353 miljoen dollar voor Bangladesh had goedgekeurd in het kader
van het ESAF. Het geld zal gebruikt
worden om de betalingsbalans van
het land te steunen en de invoer te
financieren. Het fonds constateert
dat de investeringen beperkt bleven,
dat de groei lager was dan voorspeld
en dat de herstructurering van de
economic langer duurt dan verwacht. Gehoopt wordt in de periode
1990/’91 tot 1992/’93 jaarlijks 4,7 procent groei te realiseren, de inflatie te
beperken, de betalingsbalans meer
in evenwicht te brengen en meer
aan armoedebestrijding te doen. Het
IMF wenst verder dat het ‘jaarlijks
ontwikkelingsprogramma’ voor adequate financiering van hoge prioriteit verdienende projecten zorgt, terwijl de hervorming van de financiele
sector door moet gaan evenals de
liberalisering van de handel.
De economische crisis en de herorientatie van het beleid in het kader
van het structurele-aanpassingsproces hebben niet geleid tot een andere opzet van het vierde vijfjarenplan.
Men zou verwacht hebben dat daar
meer aandacht besteed zou worden
aan het noodzakelijke macro-economische beleid om de crisis te boven
te komen en dat de particuliere sector een belangrijkere rol zou gaan
spelen. Het personeel van de planningcommissie blijkt niet in staat macro-economisch beleid te formuleren
en te analyseren wat het te verwachten effect van bepaalde maatregelen
zal zijn.
Het vierde vijfjarenplan (1990-1995)
heeft als doelstelling het opvoeren
van de economische groei tot vijf
procent per jaar. Daarnaast wil Bangladesh de armoede uitroeien en
meer werkgelegenheid creeren door
arbeid produktiever te maken (human resource development) en wil
het onafhankelijker worden van het
buitenland (more self-reliance).
Om deze doelstellingen te bereiken
worden een aantal strategieen in het
vierde plan geformuleerd zoals de integratie van sectorale planning met
‘socio-economic group based’ planning en de integratie van structurele
(monetaire) aanpassing met reele
sectorale groei. Vrouwen worden in
het centrum van de ontwikkelingsplanning geplaatst en er wordt een
strategic voorgesteld om de participatie van de bevolking middels het
werk van niet-gouvernementele organisaties te bevorderen en het mobiliseren van mensen op lokaal niveau te bewerkstelligen door meer
planning op dorps- en districtsniveau. Het plan benadrukt het belang
van een ‘group-based’ benadering
en maakt onderscheid tussen tien sociaal-economische groepen op
grond van landbezit, het werken in
de formele of informele sector en
het woonachtig zijn in de stad of op
het platteland. De landlozen en kleine boeren en de mensen die in de
stedelijke en plattelands-informele
sector werkzaam zijn worden als de
armsten beschouwd.
In het vierde plan worden groeicijfers per sector gegeven (3,6% voor
de landbouw en 9,1% voor de industriele sector) en de toekomstige
werkgelegenheid wordt geschat. Opvallend is de geringe aandacht voor
de landbouw, terwijl de particuliere
sector minder investeert (26.500 crore tk.) dan de overheid (40.730 crore
tk.). Het plan hoopt dat Bangladesh
op de wereldmarkt zal kunnen profiteren van het belangrijkste comparatieve voordeel dat het land heeft: de
lage prijs van arbeid. Daarnaast is
gas er goedkoop omdat het in grote
hoeveelheden gevonden wordt in
deze grote delta van de Ganges en
de Brahmaputra. Het vierde vijfjarenplan gaat uit van gemiddeld zes procent inflatie per jaar. Verondersteld
wordt dat er in de periode 1990-’95
6,8 miljoen mensen op de arbeidsmarkt bij zullen komen. In die vijf
1. World development reports 1988 en
1989, Oxford University Press, New York.
Argumenten om te plannen in Bangladesh betreffen niet zozeer het
‘market failure’ of ‘resource mobilisation’ argument, als wel het tot stand
brengen van een fysieke en sociale
infrastructuur, het willen uitroeien
van armoede, het bewerkstelligen
deling van de uitgaven en met name
meer aandacht voor de landbouwsector.
Na een presidentieel voorstel in
1990 ter wijziging van de planningsprocedure gebeurde de voorbereiding van de projecten (het opstellen
van de zogenaamde ‘project concept
papers’) niet meer door de sectorale
divisie van de planningcommissie
maar door de planningscellen van
de diverse vakministeries. De planningcommissie controleert het conceptpaper en stuurt het door naar
van intersectorale consistentie, het
het uitvoerende secretariaat van de
belang van grotere regionale gelijk-
hadden probeerden het politieke en
National Economic Council (NEC).
Dat moet het na bespreking doorsturen naar de president voor goedkeuring. Op grand van de sectorale allocaties kunnen de vakministeries hun
prioriteiten vaststellen wat betreft de
projecten die opgenomen moeten
worden in het jaarlijkse ontwikkelingsprogramma (ADP). Het Ministerie van Financien bepaalt de totale
beschikbare fondsen en de programmeringsdivisie van de planningcommissie doet voorstellen aan het programmeringscomite dat beslissen
moet welke projecten al of niet opgenomen moeten worden. De Implemetation, Monitoring and Evaluation
Division (IMED) is belast met het toezicht op de uitvoering van projecten
die goedgekeurd zijn door de National Economic Council. De rol van de
economische proces toch zoveel mo-
planningcommissie werd nu het for-
gelijk te controleren. Dat blijkt uit de
enorme bedragen die naar het leger
zijn gegaan in een land waar geen
muleren van macro en sectoraal sociaal-economisch beleid, het opstellen
van de verschillende plannnen
(zoals het perspectief en het vijfjarenplan) en het vaststellen van de sectorale allocaties. De planningcommissie moet ook meer gaan werken aan
het bereiken van een nationale concensus over het ontwikkelingsbeleid.
jaar zullen met veel moeite 5,1 mil-
joen banen worden gecreeerd. Het
plan rept er niet over wat er met de
overige 1,7 miljoen mensen moet gebeuren.
Planning in Bangladesh
heid en het argument voor buitenlandse hulp: donoren willen er veelal zeker van zijn dat hun hulp in een
bepaald programma past.
Bangladesh is in 1973 begonnen met
ontwikkelingsplanning vanuit een
socialistische ontwikkelingsvisie,
waarbij de overheid een belangrijke
rol in het ontwikkelingsproces
speelt. Deze visie is geleidelijk geevolueerd. Door structurele-aanpassingsprogramma’s te accepteren is
de overheid akkoord gegaan met
een aantal liberaliseringen en privatisering van bepaalde overheidsbedrijven, die in de periode vlak na de
afscheiding van Pakistan, genationaliseerd waren. Maar de militairen die
tot voor kort de macht in handen
echte buitenlandse vijand bestaat en
de aanwezigheid van militairen in allerlei particuliere investeringsprojec-
ten. Allerlei machthebbers en lobbies, inclusief de bi- en multilaterale
donoren, ijverden voor hun eigen
prioriteiten en belangen. Daardoor
hielden weinig goed opgeleide planners het uit in de planningcommissie
en was het technisch niveau van het
Ministerie van Planning de laatste jaren gedaald.
Donoren spelen een zeer belangrijke
rol in de planningsprocedure en bij
het vaststellen van prioriteiten in
Bangladesh. November 1990 werd
bij voorbeeld een ‘midterm review’
in de hoofdstad Dhaka gehouden.
Daar werd besproken hoe ver de
overheid is met het stroomlijnen van
de planningsprocedures, die de donoren te lang duren. Verder is het
grote tekort op de overheidsbegroting en de te langzaam verlopende liberalisering van de financiele sector
veel donoren een doom in het oog.
Ten slotte willen ze een andere ver-
ESB 17-7-1991
in verslagen van deze bijeenkom-
aan het armoedeprobleem van Bangladesh te kunnen doen (meer dan
de helft van de bevolking leeft onder de armoedegrens). Maar het is tegelijk weinig realistisch, gegeven het
feit dat de vorige plannen nooit de
beoogde groei hebben gerealiseerd3.
Het plan gaat uit van een grotere rol
voor de particuliere sector, maar de
overheid heeft deze sector tot nu toe
niet kunnen stimuleren om de investeringsdoelstellingen te realiseren,
ondanks bij voorbeeld het nieuwe industriele beleid waren de particuliere investeringen gedurende het derde vijfjarenplan nog lager dan die
gedurende het tweede vijfjarenplan.
De ambigui’teit is dat de particuliere
sector een belangrijker rol moet
gaan spelen, maar dat het beleid ten
aanzien van deze sector niet eenduidig is.
Het huidige plan schenkt te weinig
aandacht aan het formuleren en implementeren van beleid en het vaststellen van de effecten van beleid
om dat beleid eventueel bij te kunnen sturen. Verder is Bangladesh
nog steeds sterk afhankelijk van buitenlandse hulp. Hoewel sinds het
eerste plan gestreefd wordt naar een
vermindering van deze afhankelijkheid is het percentage investeringen
dat door het buitenland wordt gefinancierd alleen maar gestegen en bedraagt nu ongeveer 78. Meer ‘self-reliance’ lijkt in die situatie niet
gemakkelijk te realiseren. Bangladesh is hierdoor ook erg kwetsbaar
voor vermindering van de hulp. Het
plan gaat uit van de beschikbaarheid
van taka 40.730 crore, terwijl volgens de Wereldbank 32.000 realistischer zou zijn . Dit cijfer zou nog
weleens lager uit kunnen komen.
Het is daarom belangrijk dat een
kernprogramma wordt vastgesteld,
een lijst projecten die men zeker uit
wil voeren indien er minder geld beschikbaar is.
Bij de sociale doelstellingen valt in
het algemeen de kloof op tussen het
sten . De kritiek betreft de sociaaleconomische uitgangspunten, de sociale doelstellingen, het gebruikte
economische model en het niet reke-
2. Onder andere organiseerde het Bangladesh Institute for Development Studies
Kritiek op het vierde plan
Eerdere versies van het vierde plan
zijn in Bangladesh in verschillende
fora besproken. De kritiek ligt vast
ning houden met de ervaring met de
implementatie van de vorige plannen. Deze kritiek zal in deze volgorde worden behandeld. Er zijn ook
critici die suggereren de planning
maar even op een laag pitje te zetten
en de aandacht naar de uitvoering te
verleggen.
Het vierde vijfjarenplan gaat uit van
vijf procent groei per jaar. Dit hoge
percentage is noodzakelijk om iets
een workshop (augustus 1990) waar een
tiental papers werd gepresenteerd waar
de auteurs gebruik van maakten.
3. Het eerste plan beoogde 5,5 procent
groei, maar realiseerde slechts 4 procent.
Het tweede en derde streefden naar 5,4
procent, maar kwamen uit op 3,8 procent
volgens de (draft) Fourth five year development plan, 1990-95, Planning Commission, Dhaka. 1.
4. Op 1 januari 1989 had een taka een
waarde van US $0,031, of US $ 1 =
Tk 32,27. Een crore is tien miljoen.
ve tweede hoofdstuk van het vierde
plan werd gedurende het eerste plan
47 procent minder dan de geplande
investeringen gerealiseerd. Tijdens
het tweede plan was dit 15 en tijdens het derde 30 procent minder
dan de verwachte investeringen,
waarbij opvalt dat in bepaalde secto-
wikkeling van het land te betrekken
en dus van een meer centralistische
naar een gemengde economic te
evolueren. Ten slotte lijkt het wenselijk de vijfjarenplannen regelmatig te
actualiseren en systematischer prioriteiten te stellen, bij voorbeeld door
een kernplan te formuleren dat zou
ren deze percentages nog veel hoger
gelden bij sterk tegenvallende over-
zijn, terwijl in andere sectoren de investeringen groter waren dan de in
het plan genoemde bedragen.
Bangladesh heeft een absorptieprobleem. Het duurt erg lang voordat
een project is goedgekeurd en de uitvoering aanvangt. Vervolgens heeft
het project gemiddeld tweemaal zoveel tijd nodig als gepland om te
worden afgerond en bedragen de
heidsinkomsten. Ook is voorgesteld
alternatieve technische raamwerken
te gebruiken voor het bereiken van
sectorale consistentie en het berekenen van de effecten van verschillende maatregelen voor de onderscheiden sociaal-economische groepen .
eerste deel van het plan waarin deze
doelstellingen worden geformuleerd
en het tweede deel, waarin de sectorale prioriteiten worden gepresenteerd. Opvallend is dat hoewel uitroeiing van de armoede een
prioriteit is, er geen analyse volgt
wat de effecten van de voorgestelde
investeringen voor zwakkere economische groepen zijn. De claim dat er
met tien onderscheiden sociaal-economische groepen rekening wordt
gehouden wordt nergens in het plan
waar gemaakt. In het plan wordt
ook niet duidelijk hoe de integratie
tussen sectorale en ‘group-based’
planning gerealiseerd kan worden.
Ook de lokale planning heeft nog
geen inhoud gekregen en het is niet
duidelijk hoe initiatieven op het ba-
kosten veelal een veelvoud van de
sisniveau verenigd kunnen worden
met wat men op het nationale niveau wenst. In het vierde plan is
minder geld beschikbaar voor de
Upazila’s, de kleinste administratieve eenheden in het land, dan in het
vorige plan. Bangladesh blijft heel
centralistisch geregeerd.
Het derde plan maakte gebruik van
een door de SOW in Amsterdam ont-
geplande uitgaven. Dit betekent dat
de baten van een project veel later
beschikbaar komen, dat de ‘rate of
return’ waarschijnlijk lager zal zijn
dan de geschatte en dat de kapitaaloutput coefficient waarschijnlijk hoger is dan waar men oorspronkelijk
van uitging. Het vierde plan noemt
een tekort aan middelen de oorzaak
waarom veel projecten niet op tijd
klaar komen. Dat zijn lokale fondsen
en dit financieringsprobleem heeft alles te maken met het tegelijk aanvangen van te veel projecten, die vervolgens te lang duren en te duur
uitpakken. Momenteel stamt zestig
procent van de projecten uit de periode van het derde vijfjarenplan.
wikkeld algemeen evenwichtsmodel . In het vierde plan lijkt geen gebruik meer te zijn gemaakt van het
model, omdat de Bangladeshi er niet
in slaagden de gebruikte gegevens
te actualiseren en de structuur te wijzigen. Dit betekent dat er weinig intersectorale ‘consistency checks’ hebben plaats gevonden en dat de
verwachte effecten van het plan op
M.P. van Dijk
De auteurs zijn verbonden aan de Vakgroep Micro-economic en Economische
Orden van de Economische Faculteit en
het Growth Dynamics University Institute
van de Erasmus Universiteit. Zij danken
W. Tims (VUA/SOW) en F. van Tongeren
en T.R. Jellema (beiden Erasmus Universiteit en GDUI) voor hun commentaar.
Deze bijdrage is het resultaat van een missie naar Bangladesh voor het United Nations Development Programm in 1990.
Conclusies
de groei middels een combinatie van
Harrod-Domar en particle input-output relaties zijn gebeurd. Een bezwaar dat tegen het SOW-model
werd ingebracht is dat de werking
van de markt voor een twintigtal produkten werd beperkt door grenzen
voor hun prijzen te specificeren.
De integratie van het macro met het
sectorale en microniveau is een ander probleem. Slechts bij een beperkt aantal projecten worden kos-
S.I. Cohen
Hoewel een zekere mate van planning in Bangladesh wenselijk is, lijkt
het er op dat planning er een lage
prioriteit heeft. Dit kan het gevolg
zijn van de teleurstellende resultaten
die in het verleden zijn geboekt,
maar ook van een zekere voorkeur
van de voormalige machthebbers
voor improviseren. Indien er geen
duidelijke selectiecriteria zijn en er
geen dwingende keuzen zijn gemaakt kan de leiding van het land
ten-batenevaluatiemethoden
naar believen beslissen hoe het geld
gebruikt. Verder houdt het jaarlijkse
ontwikkelingsprogramma weinig verband met het vijfjarenplan. Zelfs nietgoedgekeurde projecten kunnen
soms in het jaarlijkse programma
worden opgenomen. De fasering
van de uitgaven gedurende de vijf
jaar van het plan impliceert dat in
het vijfde jaar bijna driemaal zoveel
zal worden uitgegeven dan in het
besteed zal worden. In een land
waar de ‘accountability’ (verantwoording afleggen voor beslissingen) nauwelijks ontwikkeld is biedt dat ook
de mogelijkheid tot verkeerde prioriteitstelling en persoonlijk gewin.
Voorgesteld is de uitdaging van efficiente en rechtvaardige planning serieus te nemen, door in elke fase van
het planningsproces de relevante criteria te laten gelden in de voor die
fase getoetste operationele raamwerken. Verder is het de kunst de particuliere sector inderdaad bij de ont-
eerste jaar. Dit uitgaventempo kan
niet gebaseerd zijn op de ervaring
gedurende het tweede en derde vijfjarenplan. Blijkens het retrospectie-
5. SOW, The macro-model for the third
five year plan, Volumes I, II and III, Stich-
ting Onderzoek Wereldvoedselvoorziening, Amsterdam, 1985.
6. Namelijk een SAM-corresponding model.