Het tweede kwartje van
Kok
D. Wiersma en J. de Haan*
H
et kabinet wil met de invoering van een verbruiksbelasting op grondwater 245
miljoen gulden binnenhalen. De grondwaterheffing zou een betere lastenspreiding opleveren en goed zijn voor bet milieu. In bet artikel wordt de beoogde
heffing op zijn milieumerites beoordeeld, Geconstateerd wordt dat de voorgestelde
tariefstructuur milieu-economisch inefficient is, onder andere omdat geen recht
wordt gedaan aan regionale schaarsteverhoudingen.
Na de prijsverhoging van brandstoffen krachtens de
Wet algemene bepalingen milieuhygiene (Wabm)
met ingang van 1 juli 1991, bij benzinegebruikers beter bekend als het ‘kwartje van Kok’, stelt de regering thans invoering van een ‘tweede kwartje van
Kok’ voor. Het ontwerp van de Wet op de verbruiksbelastingen op milieugrondslag voorziet in de invoering van een verbruiksbelasting op grondwater1.
Het aangrijpingspunt voor de heffing zijn de producenten van grondwater, te weten waterleidingbedrijven (circa veertig) alsmede particulieren en bedrijven die in eigen beheer grondwater aan de bodem
onttrekken (ongeveer duizend). Per 1 april 1993 dienen waterleidingbedrijven/ 0,25 per kubieke meter
opgepompt grondwater te betalen. Voor andere
(grote) onttrekkingen van grondwater wordt een tarief voorgesteld van/ 0,125. Kleine onttrekkers van
grondwater blijven buiten de heffing. Gebruik van
oppervlaktewater wordt evenmin belast.
De opbrengst van de grondwaterheffing wordt geschat op 245 mln gulden per jaar op transactiebasis.
Door de invoering van deze heffing en de heffing
op afval (geschatte opbrengst 230 mln gulden) is
het mogelijk de voor 1993 voorziene verhoging van
verbruiksbelastingen op brandstoffen achterwege te
laten. In de Memorie van Toelichting op het wetsontwerp wordt gesuggereerd dat verhoging van de
verbruiksbelastingen op grondwater en afval een alternatief vormt voor de voor 1994 voorziene verdere
stijging van de brandstoffenheffing.
Voor de invoering van de verbruiksbelasting op
grondwater noemt de regering drie motieven. Ten
eerste acht het kabinet een verbreding van de verbruiksbelastingen wenselijk uit het oogpunt van lastenspreiding. De voorgestelde verbruiksbelastingen
leiden tot een verantwoorde lastenspreiding over bedrijfsleven en gezinshuishoudingen. Het aandeel
van de Industrie in het totaal van de voorgestelde
belastingen op grondwater en afval (17,4%) is aanmerkelijk lager dan bij de verhoging van de heffingen op brandstoffen het geval zou zijn (27,9%).
Ten tweede wordt het voorstel ingegeven door budgettaire overwegingen. De opbrengst komt ten goe-
1112
de aan de algemene middelen . Ten slotte is het
voorstel gebaseerd op de “overweging dat op die wijze ter zake van het verbruik van water milieu-aspecten in rekening kunnen worden gebracht die in het
bestaande prijsmechanisme onvoldoende tot gelding
komen.” Onttrekking van grondwater leidt ertoe dat
de kwaliteit van de voorraad grondwater afneemt.
Bovendien leidt onttrekking in een aantal regie’s mogelijk tot verdroging van de bodem3. Wanneer de
onttrekking van grondwater min of meer ongedaan
wordt gemaakt door compenserende infiltratie, voorziet de voorgestelde regeling in een vermindering
van de belasting van/ 0,21 voor waterleidingbedrijven en/ 0,085 voor andere belastingplichtigen. Per
saldo resulteert in die situatie een heffing van/ 0,04
per kubieke meter onttrokken water.
In dit artikel wordt de voorgestelde heffing op
grondwater aan een kritische analyse onderworpen.
Centraal hierbij staat de vraag hoe het voorstel zich
verhoudt tot recente literatuur op het gebied van de
milieu-economische aspecten van grondwater. Tevens zal worden ingegaan op de vraag in hoeverre
een door ons voorgesteld alternatief aan de andere
motieven voor invoering van de heffing voldoet.
Milieu-economische aspecten van water
In de economische theorie over milieuvraagstukken
wordt water gezien als een natuurlijke grondstof,
die in hoofdzaak wordt geleverd door twee bron* De auteurs zijn verbonden aan de vakgroep Algemene
Economic van de Rijksuniversiteit Groningen. Zij danken
G.E. Achttienribbe, C.A. de Kam en A. Nentjes voor hun
commentaar.
1. Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in de invoering van
een verbruiksbelasting op afval. Deze blijft hier verder buiten beschouwing. Ten einde de verbruiksbelastingen op
milieugrondslag op systematische wijze in een belastingwet onder te brengen, zijn de brandstoffenheffingen uit de
Wabm eveneens in het wetsvoorstel opgenomen.
2. Memorie van Toelichting, Wet op de verbruiksbelasting
op milieugrondslag, biz. 6.
3. Memorie van Toelichting, Wet op de verbruiksbelasting
op milieugrondslag, biz. 7 e.v.
• oppervlaktewater, bestaande uit rivieren, meren
en reservoirs, waarvan de voorraad vrijwel voortdurend wordt aangevuld door regenwater en
smeltwater van gletsjers;
• grondwater, waarvan de aanvulling van de voorraad beperkt is .
Oppervlaktewater wordt, met andere woorden, opgevat als een vernieuwbare grondstof (‘renewable
resource’), terwijl grondwater in de literatuur wordt
beschouwd als een min of meer uitputbare grondstof (‘depletable resource’). Er bestaat een verschil
tussen de efficie’nte allocatie van grondwater en die
van oppervlaktewater. Dit verschil hangt samen met
de voorraadkenmerken.
Bij oppervlaktewater is het belangrijkste efficientieprobleem de toewijzing over de verschillende verbruikers. De allocatie van oppervlaktewater is efficient wanneer de netto baten van alle verbruikers
Tabel 1. Geregistreerde onttrekking van grondwater naar sectoren
(mln m3/jaar)
Sector
Landbouw
Industrie
Bouwnijverheid
Huishoudens
Overige
Niet toegerekend
Totaal
Eigen winning
Leidingwater
25
250
115
1
_
25
68
550
318
115
550
3
311
1.322
51
442
2
260
880
Totaal
Bron: Ministerie van Financien.
nen stijgen tot naar schatting 0,5 a 0,6 mrd m3. In
extreem droge jaren kan dit toenemen tot 1,5 mrd
m3. Daarbij komt een verwachte behoefte van gezinshuishoudingen en bedrijven van 1 a 1,5 mrd m
worden gemaximeerd. Dit kan worden bereikt door
in het jaar 2010. Uit deze gegevens blijkt dat uitgaan-
de prijs gelijk te stellen aan de marginale kosten.
De marginale kosten van oppervlaktewater moeten
elke kostencategorie omvatten, die met de voorziening van dat water samenhangt. Naast de winningsen distributiekosten dient daarbij ook te worden gedacht aan zuiverings- en opslagkosten. Wanneer het
beschikbare aanbod de vraag overtreft, is het opnemen van alternatieve kosten in verband met schaars-
de van de huidige regelgeving grondwater in de toekomst steeds schaarser zal worden en dat voor de
watervoorziening een steeds groter beroep moet
worden gedaan op oppervlaktewater.
Tabel 1 geeft de geregistreerde huidige onttrekkingen van grondwater naar de verschillende sectoren.
Uit de tabel volgt dat de geregistreerde onttrekking
van grondwater in 1990 reeds 1,3 mrd m3 bedroeg.
Huishoudens nemen met 42% het grootste deel van
het verbruik voor hun rekening. Uit de tabel volgt tevens dat een groot deel van de onttrekking ten behoeve van de Industrie (79%) bestaat uit eigen winning. Binnen de sector Industrie zijn de voedingsen genotmiddelenindustrie (136 mln m3) en de chemische Industrie (69 mln m3) de grootste onttrekkers. Van de totale watervoorziening door waterleidingbedrijven is 62% afkomstig van grondwater,
ongeveer 20% van oppervlaktewater en de rest van
infiltratie- en duinwater7. Uit deze cijfers blijkt dat
te overbodig.
Bij grondwater gaat het om een natuurlijke grondstof
waarvan de aanvulling van de voorraad beperkter is.
Elke onttrekking van grondwater in het heden betekent dat er in de toekomst een geringere hoeveelheid water beschikbaar is, of dat deze hoeveelheid
van een slechtere kwaliteit zal zijn. Dit laatste is het
geval wanneer de kwaliteit van de aanvulling via regenwater slechter is dan de kwaliteit van het aanwezige grondwater. Huidige onttrekking van grondwater houdt een offer in voor de toekomst. Deze offers
zijn de zogenoemde alternatieve kosten, die in de
prijs moeten worden meegenomen, naast de winnings- en distributiekosten5. Wanneer dit niet gebeurt, wordt grondwater in feite tegen een te lage
prijs aangeboden. Het gevolg daarvan kan zijn dat
de bron versneld wordt uitgeput, dat daling van het
grondwaterpeil en verdroging van de bodem optreden en dat in een eerder stadium op het doorgaans
duurdere oppervlaktewater moet worden overgeschakeld.
De Nederlandse situatie
Uit rapporten over milieuproblemen in Nederland
blijkt dat oppervlaktewater niet schaars is . Alleen
al de rivieren voeren per jaar circa 80 mrd m3 aan.
Bij het grondwater ligt dat anders. De afgelopen
twintig jaar zijn in een groot deel van Nederland veranderingen in natuur en landschap opgetreden, die
kunnen worden toegeschreven aan een daling van
de grondwaterstand. Deze daling is ondermeer veroorzaakt door de intensivering van de landbouw en
door grondwaterwinning. Dat duidt crop dat de huidige onttrekking van grondwater in een aantal gebieden groter is dan de aanvulling. Bij de huidige
hoeveelheid neerslag, verdamping en bemaling
wordt de maximaal winbare hoeveelheid grondwater geschat op 2 mrd m3 per jaar. De vraag naar
grondwater in de landbouw zal in de toekomst kun-
ESB 18-11-1992
waterleidingbedrijven grotendeels op grondwater
zijn aangewezen.
Zoals in de meeste OESO-landen is het tarievensysteem van de Nederlandse waterleidingbedrijven gebaseerd op kostendekking . De prijs van water geleverd door waterleidingbedrijven vertoont een grote
spreiding. Tabel 2 geeft inzicht in de gemiddelde
prijs van water in Nederland. De tarieven voor grootverbruikers blijken aanzienlijk lager zijn dan die
voor kleinverbruikers. De reden voor deze degressieve tariefstructuur is het bestaan van schaalvoordelen.
Zo zullen de transportkosten bij grootverbruik lager
zijn door het gebruik van leidingen met een grotere
diameter. Daarnaast blijkt uit de tabel dat leidingwa4. Zie bij voorbeeld R.A. Young en R.H. Haveman, Economics of water resources: a survey, in: A.V. Kneese en J.C.
Sweeny (red.), Handbook of national resource and energy
economics, Amsterdam, 1991 en T.H. Tietenberg, Environmental and natural resource economics, New York, 1992.
5. P. Herrington, Pricing of waterservices, OESO, Parijs,
1987.
6. Zie bij voorbeeld RIVM, Zorgen voor morgen, Alphen
aan de Rijn, 1988; RIVM, National milieuverkenning 19902010, Alphen aan de Rijn, 1991.
7. VEWIN, Waterleidingstatistiek 1989, Rijswijk, 1991.
8. Zie Herrington, op.cit., 1987; National Agency for Environmental Protection, Conclusions of the Water Price Committee, Kopenhagen, 1984.
1113
Afname:
3
Water bereid uit:
grondinfiltratie-
< 300 m
> 300 m3 < 10.000 m3
>10.000 m3
1,50
0,80
0,70
oppervlaktewater
2,30
1,65
2,45
1,45
1,55
1,80
bevolking per dag in 1989 (beide gegevens uitgaande van een verbruik < 300 m3) voor Nederlandse
waterleidingbedrijven waarvoor voldoende gegevens beschikbaar zijn. Uit figuur 1 blijkt dat de prijs
en het verbruik van water per waterleidingbedrijf
sterk uiteen loopt. Van enig verband tussen beide
grootheden lijkt nauwelijks sprake .
Worden de marginale tarieven voor kleinverbruikers
Bron: Ministerie van Financier!.
Tabel2. Gem.
ter bereid uit oppervlakte- of infiltratiewater duurder
prtjs van
is dan leidingwater bereid uit grondwater. Dit prijsleidingtvater
verschil wordt ondermeer veroorzaakt door de kos(gld/m*), 1989
ten van zuivering en van het aanleggen van spaarbekkens bij het gebruik van oppervlaktewater.
Uit het voorafgaande is gebleken dat de prijstelling
van grondwater in Nederland is gebaseerd op gemiddelde in plaats van op marginale kosten en dat
de alternatieve kosten van de winning van grondwater niet in de prijs tot uitdrukking komen. Deze keuze zou kunnen worden verdedigd op grond van de
volgende argumenten:
• de efficientiewinst die kan worden behaald bij
prijszetting op basis van marginale kosten is relatief gering, wanneer de prijselasticiteit van de
vraag naar water laag is;
• het bepalen van de omvang van de alternatieve
kosten is niet eenvoudig.
geconfronteerd met het verbruik per hoofd per dag
(uitgaande van een verbruik < 300 m3) dan blijkt er
helemaal geen verband te bestaan tussen deze grootheden (figuur 2).
Geconcludeerd kan worden dat de prijsgevoeligheid van het kleinverbruik van leidingwater zeer
gering is. Dit impliceert echter niet dat de prijselasticiteit van andere verbruikers eveneens laag is. De
resultaten van internationale studies wijzen doorgaans in een andere richting.
Alternatieve kosten
Voor het schatten van de omvang van de alternatieve kosten van grondwater zijn in de economische literatuur een aantal benaderingen ontwikkeld. Een
daarvan is die van Moncur en Pollock, die de alternatieve kosten benaderen aan de hand van de toekomstige stijging van de produktiekosten door huidige winning . Door huidige winning breekt het
tijdstip waarop moet worden overgeschakeld op
Prij selasticiteit
winning van het duurdere oppervlaktewater eerder
Om de kosten die samenhangen met de vermindering van de kwantiteit en kwaliteit van het grondwater in de prijs tot uitdrukking te laten komen, moet
zijn voldaan aan ten minste twee voorwaarden. Ten
eerste moeten de afnemers van water bemeterd zijn.
Aan deze voorwaarde is voor wat betreft de afnemers van waterleidingbedrijven redelijk voldaan. Op
het eind van 1989 bedroeg het landelijk bemeteringspercentage van de waterleidingbedrijven 88,7. Bij de
geregistreerde zelfwinners wordt eveneens bemetering toegepast. Een probleem hierbij is dat de nauwkeurigheid van de meters kan afnemen. Bij andere
vormen van winning en gebruik, met name in de
landbouw, ontbreekt bemetering meestal .
Ten tweede moet het verbruik van water afhangen
van de prijs van water. Uit de talloze studies die
naar de prijselasticiteit zijn verricht komt duidelijk
naar voren dat het totale waterverbruik in het buitenland redelijk gevoelig is voor prijsmutaties. Uit
aan. Door beperking van het huidige verbruik van
grondwater ontstaan dus besparingen op deze extra
toekomstige kosten. De omvang van de alternatieve
kosten bestaat uit de gedisconteerde besparingen
op toekomstige extra kosten. Moncur en Pollock
hebben deze benadering toegepast voor het geval
van de Honolulu Board of Water Supply en concluderen dat bij het meenemen van de alternatieve kosten de bestaande prijs van water met 172% zal moeten worden verhoogd.
Een tweede methode is gebaseerd op de kosten van
kwaliteitsbescherming van het grondwater. Deze
methode is voor Duitsland gehanteerd door Pfaffenberger en Scheele . Uit hun berekeningen blijkt dat
doorberekening van de gemiddelde kosten van bescherming van de kwaliteit van het grondwater, de
gemiddelde prijs van water in de Bondsrepubliek
met ongeveer twee derde zou verhogen. De regionale variatie in de beschermingskosten is echter groot.
Schattingen van de omvang van de alternatieve kosten van grondwater in Nederland zijn ons niet bekend. Gegeven de bevolkingsdichtheid en het beperkte grondoppervlak van ons land, zullen deze
kosten in een aantal regie’s vermoedelijk niet veel
afwijken van die in Duitsland.
het overzicht van Herrington blijkt dat de gevonden
elasticiteiten doorgaans liggen tussen -0,005 en
•0,30 voor verschillende verbruikerscategorieen.
Figuur 1 toont de gemiddelde prijs van leidingwater
en het verbruik van leidingwater per hoofd van de
Figuur 1. Gem. prijs (gld/m3)
en verbruik (tir) van leidingwater per hoofd, per dag, 1989
f/nf
Figuur 2. Marg. prijs (gld/m3)
en verbruik (m3) van leidingwater per hoofd, per dag, 1989
//m3
9. Memorie van Toelichting, Wet op de verbruiksbelasting
op milieugrondslag, biz. 15.
10. Wanneer de gemiddelde prijs van water wordt geregresseerd op het verbruik, dan is de coefficient weliswaar negatief, maar niet significant van nul verschillend, zelfs niet op
het 90% significantieniveau.
11. J.E.T. Moncur en R.L. Pollock, Scarcity rents for water:
a valuation and pricing model, Land Economics, 1988, biz.
62-72.
12. W. Pfaffenberger en U. Scheele, Environmental aspects
of water price formation. An empirical investigation of the
cost of ground water protection, Environmental and Resource Economics, 1992, biz. 323-339.
1114
Conservering grondwater in Nederland
In Nederland zou op de volgende wijze met de alternatieve kosten van grondwaterwinning rekening
kunnen worden gehouden:
• omdat de toekomstige schaarste van grondwater
per regio verschilt, kunnen provinciale overheden het beste worden belast met de uitvoering ;
• de alternatieve kosten van het grondwater kunnen via de prijs van de vergunning worden toegerekend aan de onttrekkers van grondwater.
Voorwaarde hiervoor is wel dat de provinciale
vergunningsdrempels aanzienlijk worden verlaagd. De prijs van een vergunning moet gerelateerd zijn aan de hoeveelheid te winnen grondwater;
• de prijs van de vergunning dient, voor dezelfde
onttrokken hoeveelheden, gelijk te zijn voor alle
onttrekkers;
• de omvang van de alternatieve kosten kan worden bepaald aan de hand van de aanwezige voorraad, de winningsomvang en de kosten van de beschikbaarheid van oppervlaktewater. De huidige
winning van grondwater betekent dat eerder
moet worden overgeschakeld op oppervlaktewater. De extra kosten hiervan vormen de alternatieve kosten;
• in regie’s waar de winningsomvang kleiner of gelijk gelijk is aan de natuurlijke aanvulling, bestaat
geen schaarste. De allocatie van grondwater kan
hier worden geoptimaliseerd door de onttrekkingsvergunningen aan de meest biedende te verkopen.
geconfronteerd met een hogere prijs, terwijl hun verbruik juist nauwelijks prijsgevoelig is. De geregistreerde zelfwinning wordt belast tegen een lager
tarief, zodat er een prikkel ontstaat tot zelfwinning.
Bovendien blijft een aanzienlijk gedeelte van de zelfwinning buiten schot. Weliswaar is de individuele
winning van kleine onttrekkers beperkt, maar in totaliteit beloopt de onttrekking van grondwater ten
behoeve van de landbouw circa 100 mln m per
jaar, oplopend tot 500 mln m3 in droge perioden1 .
Het gevolg van een en ander kan zijn dat de uitputting van grondwater zich zelfs in versterkte mate
voortzet.
Vanuit het oogpunt van horizontale gelijkheid doet
de voorgestelde tariefdifferentiatie vreemd aan. Het
verschil in tarief (f 0,25 voor waterleidingbedrijven
en/ 0,125 voor anderen) wordt in de Memorie van
Toelichting met twee argumenten verdedigd. Ten
eerste dient verspilling te worden voorkomen, met
name ten aanzien van leidingwater waaraan hoge eisen worden gesteld. Ten tweede voorkomt het lagere tarief voor onttrekking van grondwater in eigen
beheer dat bedrijven die daarop zijn aangewezen
worden geconfronteerd met een aanzienlijke schoksgewijze stijging van de kosten. Deze argumentatie is
uitermate zwak. Eerder is gebleken dat de voorgestelde heffing het kleinverbruik waarschijnlijk niet
of nauwelijks bei’nvloedt. Daarnaast worden bedrijven die niet in eigen beheer grondwater onttrekkken wel met “een aanzienlijke schoksgewijze
stijging van de kosten” geconfronteerd.
Ten slotte
Mede doordat momenteel onvoldoende inzicht bestaat in de regionale schaarsteverhoudingen, is niet
duidelijk hoe hoog de opbrengst van dit alternatieve voorstel is. Een verdere complicerende factor in
het geheel is het bestaan van externe effecten van
het gebruik van allerlei mest- en bestrijdingsstoffen
in de landbouw. Toevoer van nitraten en pesticiden
bedreigt de kwaliteit van het grondwater. Deze externe effecten komen niet in de prijs van mest- en
bestrijdingsstoffen tot uitdrukking. Niettemin ziet de
regering af van een heffing op bestrijdingsmiddelen
en nutrienten omdat hiermee slechts “een relatief gering financieel belang is gemoeid”. Ook de verzuring van de bodem door luchtverontreiniging kan
de kwaliteit van het grondwater aantasten. Veranderingen in afwateringssystemen kunnen, naast de
winning van grondwater, resulteren in een verdroging van de bodem. De milieuschade die door al
deze factoren wordt veroorzaakt, dient zo veel mogelijk te worden verhaald op de veroorzakers via
het milieubeleid van de centrale overheid.
Zoals is gebleken, dient, in de visie van de regering,
de voorgestelde maatregel te worden beschouwd in
samenhang met de heffing op brandstof15. Introductie van de belasting op grondwater maakt het mogelijk om de voorgenomen verhoging van de brandstofheffing in 1993 en – bij verdere verhoging van
het voorgestelde tarief- mogelijk in 1994 achterwege te laten. Prijsstijging van brandstoffen door eenzijdige verhoging van de belasting kan in het Europa van na 1992 leiden tot belangrijke verstoringen.
Vanuit dit perspectief is het dus begrijpelijk dat de
regering er weinig voor voelt om de heffing op
brandstof eenzijdig te verhogen en zoekt naar alternatieve dekkingsmogelijkheden. De kwaliteit van
het Nederlandse grondwater is met de voorgestelde
maatregel echter niet gediend. Door het ontbreken
van voldoende inzicht in regionale schaarsteverhoudingen is niet duidelijk wat de opbrengst zal zijn
van ons alternatieve voorstel.
Doede Wiersma
Jakob de Haan
Wetsvoorstel grondwaterheffing
In het wetsvoorstel wordt geclaimd dat de overheid
een rol dient te spelen in het beheer van het grondwater. Aangezien grondwater een soort gemeenschapsgoed is, waarop de eigendomsrechten ontbreken, lijkt deze claim legitiem. In het wetsontwerp
wordt de uitvoering op nationaal niveau geregeld;
een regionale invulling zou meer recht doen aan bestaande regionale schaarsteverhoudingen.
De voorgestelde tariefstructuur is bovendien inefficient. Met name de huishoudens zullen, bij doorbereking van de heffing in de prijs van water, worden
ESB 18-11-1992
13. Blijkens de Memorie van Toelichting voelt de regering
hier weinig voor, omdat het verkrijgen van algemene middelen voorop staat en het effect van het voorstel op het verbruik van grondwater op de tweede plaats kornt.
14. RIVM, op.cit., 1991, biz. 100.
15. Dit betekent dat de opbrengst niet zal worden aangewend voor verlaging van de druk op arbeid, waarvan in de
Miljoenennota 1992 {biz. 32) nog sprake was.
1115