Het sociaal-economisch beleid
op middellange termijn
In zijn advies over het sociaal-economisch beleid op middellange termijn (1988-1992) gaat
de SER – echter zonder de FNV, die het advies niet voor haar rekening neemt – in op een
viertal specifieke onderwerpen. Achtereenvolgens zijn dit scholing, onderwijs en
arbeidsmarkt, de gelijktijdige vermindering van collectieve lasten, subsidies en
aftrekposten, de versterking van de concurrentiepositie en de invloed van de
aardgasbaten op het begrotingsbeleid. In dit artikel wordt met name stilgestaan bij de
mil van subsidies en aftrekposten tegen lastenverlaging en bij de invloed van de
aardgasbaten op het begrotingsbeleid. Voorts wordt aandacht besteed aan de ‘what
if’-simulatie die het Centraal Planbureau (CPB) op verzoek van de SER heeft toegepast op
de middellange-termijnprojectie 1984-1987.
DRS. M.G. BOS – DRS. G. DE JONG – DRS. H.P. TAMERUS*
Het is gebruikelijk dat de SER aan de hand van de middellange-termijnprognose van het CPB alternatieven aandraagt voor het te voeren macro-economische beleid. In dit
advies ziet de SER daarvan af. De reden daarvoor is niet
alleen dat de beleidsmarges smal zijn, maar ook dat in de
discussie in de Tweede Kamer over het Paaspakket de lijnen voor het beleid op middellange termijn reeds zijn uitgezet. De SER houdt vast aan de doelstellingen, die hij
twee jaar geleden formuleerde, te weten:
– het opvoeren van de economische groei naar een duurzaam hogerpeil;
– een aanzienlijke vermindering van de werkloosheid;
– een reductie van het financieringstekort in de richting
van een structureel aanvaardbare omvang1.
Om deze doelstellingen te bereiken is samenwerking
tussen overheid en sociale partners noodzakelijk. Hogere
groei en lagere werkloosheid vereisen een voortgezette
loonkostenmatiging en reductie van het financieringstekort
vergt een stringent begrotingsbeleid.
Europese uitdaging________________
Het sociaal-economische beleid in ons land zal steeds
meer in het teken moeten staan van de naderende Europese eenwording. Een tijdige en onverkorte voltooiing van
de interne markt is immers van groot belang voor het terugdringen van de hoge werkloosheid in Europa. Het concurrentievermogen van het Europese bedrijfsleven op de
wereldmarkt kan dan worden versterkt doordat de handicap van het niet beschikken over een grate thuismarkt wegvalt. De EG-markt is nu gefragmenteerd, door grens- en
markttoetredingsbelemmeringen en door binnenlandse
overheidsinterventies die discrimineren naar vestigings-
ESB 22-6-1988
plaats of nationaliteit. De daaraan verbonden kosten – de
‘costs of non-Europe’ -worden door bedrijfsleven, overheden en burgers gedragen. De voltooiing van de interne
markt vormt een grote uitdaging, vooral nu de mondiale situatie vraagt om een door Europa op eigen kracht te ontwikkelen groeiversnelling.
In het Cecchini-rapport2 wordt de winst van de voltooiing van de interne markt geschat op rond 5% van het EGbnp, gecumuleerd over een jaar of zes. Ook het algemene
prijspeil (-6%), de werkgelegenheid (+1,8 mln. arbeidsplaatsen), de financieringssaldi van de overheden (+2,2%
van het EG-bnp) en de betalingsbalans (+1% van het EGbnp) worden gunstig bei’nvloed. De effecten op het bnp en
de werkgelegenheid kunnen nog vergroot worden tot respectievelijk 7% en 5 mln. arbeidsplaatsen door de ontstane budgettaire ruimte aan te wenden voor (stimulering van)
investeringen en scholing.
Deze voordelen kunnen alleen worden gerealiseerd indien het interne-marktprogramma op basis van het Witboek3 volledig en bijtijds wordt uitgevoerd. Voor 1992 is
nog veel ingrijpende politieke besluitvorming nodig, alleen
al om de directe belemmeringen aan de grens op te heffen. De bereidheid om ter wille van de afschaffing van de
fiscale grensbelemmeringen enige soevereiniteit prijs te
geven vormt een belangrijke toetssteen van de politieke wil
van de lidstaten om de interne markt tot stand te brengen4.
*De auteurs zijn werkzaam bij het secretariaat van de SER te Den
Haag. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven.
1. SER, Advies sociaal-economisch beleid op middellange termijn,
1986-1990, Den Haag, 1986.
2. Zie: Europese Commissie, The economics of 1992, European
Economy, nr. 35, maart 1988; J. Pelkmans, Economische baten
van 1992, ESB, 11 mei 1988, biz. 447-451.
3. Europese Commissie, De voltooiing van de interne markt, Brussel, 14 juni 1985, COM(85) 310 def.
4. Zie: Commissie ISEA, Advies fiscale aspecten van de interne
markt EG, SER-publikatie 87/23, Den Haag, 1987.
589
De ‘winst’ van de interne markt is voorts afhankelijk van het
opheffen van binnenlandse regelingen die markten segmenteren en van het achterwege laten van vaak minder
zichtbare discriminerende binnenlandse overheidsinterventies. Zonder een effectieve binding aan Europese regelgeving van de nationale subsidieverlening aan bedrijven en van het nationale overheidsaankoopbeleid wordt de
interne markt niet voltooid. Overheden en bedrijfsleven zullen bepaalde nadelen die inherent zijn aan de vorming van
een ‘ruimte zonder binnengrenzen’ op de koop toe moeten
nemen. Alleen door een zekere herstructurering van economische activiteiten zal de ‘winst’ van de interne markt
kunnen worden gerealiseerd. Een tijdige aanpassing helpt
de overgangsproblemen verzachten. Halfslachtige maatregelen kunnen daarentegen maar een fractie van de voordelen van de interne markt realiseren en vergroten bovendien de onzekerheid bij de economische subjecten. Voor
het vertrouwen in het welslagen van het programma is het
van wezenlijk belang dat op korte termijn verschfllende
‘points of no return’ worden bereikt.
Daarnaast gaat het erom de groeimogelijkheden die
door de voltooiing van de interne markt ontstaan optimaal
te gebruiken. Daarbij dient recht te worden gedaan aan de
allocatie-, de stabilisatie- en de verdelingsfunctie van de
economische politiek5. De Europese Commissie wijst terecht op de noodzaak om een cooperatieve groeistrategie
te voeren. Door verdergaande samenwerking en beleidscoordinatie tussen de lidstaten en door intensivering van
de dialoog tussen sociale partners en overheden kan de
economische en sociale cohesie worden bevorderd en kan
een hoger groeipad worden bereikt.
Balansverkorting__________________
Er zijn ten minste drie redenen om de mogelijkheden
voor een gelijktijdige beperking van subsidies en aftrekposten in ruil voor lagere belasting- en premietarieven (‘balansverkorting’) met aandacht te bezien.
In de eerste plaats vanwege de gevolgen van de omvangrijke wig en de hoge marginale tarieven voor de werking van de arbeidsmarkt. Hoge collectieve heffingen kunnen loonkostenverhogend werken en daardoor de vraag
naar arbeid negatief bemvloeden en tevens een ongunstig
effect hebben op volume en kwaliteit van het arbeidsaanbod.
In de tweede plaats wijst recent empirisch onderzoek uit
dat de maatschappelijke kosten van het subsidie- en heffingenstelsel, die tot uitdrukking komen in zogenoemde
welvaartsverliezen, waarschijnlijk groter zijn dan tot voor
kort werd aangenomen6. Deze welvaartsverliezen houden
vooral verband met allocatieve verstoringen door veranderingen in de relatieve prijzen van produkten en produktiefactoren. Daarnaast nopen Internationale ontwikkelingeneen vrij algemene trend van herziening van belasting- en
subsidiestelsels – tot een heroverweging. De meeste belastinghervormingen verlopen grosso modo budgettair
neutraal, al vindt soms enige herverdeling van belastingdruk plaats. In enkele landen wordt daarnaast lastenverlichting zonder meer gegeven. Een belangrijke overeenkomst tussen de verschillende operaties is dat in bijna alle
gevallen de belastingtarieven worden verlaagd en de belastinggrondslag wordt verbreed.
In de derde plaats is internationaal een kritische herbezinning op het gebruik van het subsidie-instrument gaande, onderandere naaraanleiding van de omvangrijke overschotten en handelsoorlogen oproepende landbouwsubsidies.
Het Nederlandse heffingen- en subsidiestelsel is relatief
omvangrijken ingewikkeld. In de Miljoenennota 1988wer590
den de subsidie-uitgaven van het rijk geraamd op / 40
mrd. (exclusief / 20 mrd. aan onderwijsuitgaven). Het
grootste deel van de subsidies betreft secundaire en tertiaire inkomensbestanddelen van gezinnen; de subsidies
aan bedrijven zijn na de ruil van de WIR voor onder andere een verlaging van het tarief van de vennootschapsbelasting aanzienlijk afgenomen. De kwantitatief belangrijkste aftrekposten in de loon- en inkomstenbelasting bedragen naar schatting totaal rond / 30 mrd. (exclusief / 50
mrd. aan aftrek premies volksverzekeringen en aanvullende pensioenverzekering)7. De hierdoor optredende belasting- en premiederving is globaal de helft van dit bedrag.
Over de omvang van fiscale faciliteiten in de sfeer van de
vennootschapsbelasting (bij voorbeeld de ‘gemengde kosten’) is weinig bekend.
Kosten-batenanalyse
Een balansverkorting dient gebaseerd te zijn op een gedegen afweging van alle kosten en baten van het bestaande heffingen- en subsidiestelsel. Het algemene analytische
kader voor de noodzakelijke kosten-batenanalyse kan als
volgt kort worden geschetst. Wat de maatschappelijke baten betreft kan worden gewezen op erkende motieven voor
subsidising (en voor het bestaan van met subsidies vergelijkbare aftrekposten) als externe effecten, ‘merit good’overwegingen en ontwikkelingseffecten. De betekenis die
aan het herverdelingsmotief moet worden toegekend is
welvaartstheoretisch niet onomstreden. Voorts kunnen aftrekposten een motief vinden in bij voorbeeld de belastingstructuur of in de eenvoud van belastingheffing.
De kostenkant van het stelsel wordt in de eerste plaats
gevormd door de maatschappelijke kosten van subsidies
en aftrekposten zelf:
– mogelijke verstoringen van de allocatie (indien de motieven niet meer geldig zijn of indien ongewenste neveneffecten worden opgeroepen);
– de uitvoeringskosten (inclusief beleidsvoorbereiding en
dergelijke);
– het ‘open einde’-karakter van bepaalde regelingen,
waardoor de beheersbaarheid van de openbare financien vermindert;
– de fraudegevoeligheid, die groter is naarmate subsidies
en aftrekposten hoger zijn en naarmate de ter financiering benodigde belasting- en premietarieven hoger zijn.
– overige: complexiteit, ongelijke behandeling door kennisvoorsprong, inkomensafhankelijkheid van het profijt
van bepaalde aftrekposten.
In de tweede plaats spelen de maatschappelijke kosten
verband houdend met de financiering van subsidies en aftrekposten een rol. Elke subsidising en elke aftrekpost impliceert in principe een belasting elders. Hoe hoger het subsidiebedrag, hoe hoger zowel het macro-economische belastingpeil als de micro-economische tarieven waarmee
gezinnen en bedrijven worden geconfronteerd. Aftrekposten beperken de heffingsgrondslag van belastingen en premies. Hoe hoger het met aftrekposten gemoeide bedrag,
hoe hoger bij een gegeven macro-economisch belastingpeil de micro-economische belastingtarieven.
5.T. Padoa-Schioppae.a., Efficiency, stability and equity, Loenersloot, 1987.
6. Zie: R.P. Hagemann e.a., Tax reform in OECD countries: economic rationale and consequences, OECD working papers nr. 40,
Parijs, 1987, biz. 9.
7. De bedragen zijn ontleend aan het rapport van de commissie
tot vereenvoudiging van de loonbelasting en inkomstenbelasting,
Zichtop eenvoud, Den Haag, 1986, biz. 92. De cijfers zijn ramingen die betrekking hebben op 1985.
Tabel 1: Verdeling van aftrekposten en subsidies naar inkomensklasse, 1983, in mln.gld.
deciel
1
budgettair
3
4
5
6
7
8
9
10
beslag3
93
65
67
24
20
2
23
9
7
9
5
1
1
1
220
123
68
48
34
4
22
10
12
6
10
4
2
1
365
161
71
70
45
6
22
14
17
6
12
3
5
1
518
196
97
92
64
11
26
18
21
9
13
4
7
2
667
253
147
119
80
17
29
22
26
19
20
6
7
2
870
301
201
146
89
26
32
26
35
31
23
14
12
3
1195
332
265
185
127
60
42
38
44
38
35
26
19
5
2045
613
307
199
347
408
71
81
47
32
78
130
44
17
6018
4
10
1
0
0
0
31
17
57
7
6
1
22
6
4
16
3
1
1
. 1
8
17
25
41
57
75
93
115
158
309
898
8
208
3
18
281
3
37
198
9
41
102
24
46
54
47
49
46
79
40
34
70
33
24
74
24
15
82
16
10
26
312
971
419
247
282
234
428
32
30
37
21
33
40
110
20
18
119
286
241
374
23
30
36
11
43
29
76
12
18
267
201
250
192
35
43
45
27
60
32
57
16
27
242
201
270
59
45
54
50
39
64
32
30
23
24
376
283
294
44
55
61
49
56
69
36
23
20
19
453
229
246
54
68
70
63
66
28
44
40
26
7
559
275
234
46
85
70
61
73
28
34
24
26
16
595
374
230
44
82
80
65
73
68
51
26
30
19
864
311
171
22
84
75
55
71
44
69
8
40
25
1141
418
77
12
89
81
65
82
56
107
14
48
5
4863
2859
2246
1276
597
595
526
521
493
473
408
260
177
82
173
329
564
796
1077
1415
1810
2410
4419
13075
1752
1834
1600
1773
1495
1827
1300
1864
1532
2328
1568
2645
1675
3090
1868
3678
1960
4370
2247
6666
16995
30070
18
28
35
40
43
45
47
48
52
58
15
10
25
19
32
25
40
33
46
40
52
46
60
52
70
62
84
75
136
119
2
Subsidies en aftrekposten (CBS-gegevens)
– rente van schuld eigen woning
–
15
kosten van verwerving
6
kosten ziekte, ongevallen, invaliditeit 24
reiskostenaftrek
3
rente van schuld pers. verplichtingen 5
1
premies voor lijfrente
rentevrijstelling
10
3
aftrekbare giften
– uitgaven voor studie of opleiding
– / 150-regeling
– levensonderhoud verwanten
– alimentatie
– groot onderhoud eigen woning
– dividendvrijstelling
– pm: huurwaardeforfait (bijtelpost)
– tegemoetkoming studiekosten
– individuele huursubsidie
– rijksbijdrage woningbezit
Subsidies (SCP-gegevens)
– onderwijs 18 jaar en ouder
– openbaar vervoer
– objectsubsidies huurwoningen
– gezinsverzorging
– openbare bibliotheken
– openluchtrecreatie
– club-, buurt- en dorpshuizen
– sportaccommodaties
– AGGZ
– uitvoerende kunsten
– kruiswerk
– musea
– algemeen maatschappelijk werk
Totaal aftrekposten (CBS)
Totaal subsidieregelingen
(CBS en SCP)
Totaal-generaal
Enkele aanvullende gegevens:
– marginale belasting- en
premiedruk (volksverz.) in %
– gemiddeld bruto inkomen
(xlOOOgld)- CBS
– SCP
2066
1302
894
817
536
299
227
215
178
200
190
98
35
a. Totaal aftrekvoordeel c.q. totaal subsidiebedrag.
Bran: SCP, CBS
Op macroniveau is er een wezenlijk verschil tussen beperking van subsidies en beperking van aftrekposten. Door
een beperking van subsidies en inkomensoverdrachten
kan het belastingpeil, dat is de belastingopbrengst in procenten van het nationals inkomen, omlaag. Vermindering
van aftrekposten leidt niet tot minder overheidsuitgaven en
dus ook niet tot een lager belastingpeil. Een budgettair neutrale beperking van aftrekposten leidt wel tot een verbreding van de heffingsgrondslag en tot een verlaging van de
tarieven.
Op microniveau maken beide typen maatregelen een
vergelijkbare verlaging van de belastingtarieven mogelijk.
Daarbij past wel de kanttekening dat gezinshuishoudens
die in de uitgangssituatie een subsidie ontvangen of van
een aftrekpost gebruik maken, van de beperking van de
betrokken regelingen uiteraard financieel nadeel ondervinden. Dit nadeel kan soms groterzijn dan het inkomensvoordeel door de lagere belastingtarieven.
De marginale tarieven zijn van belang bij beslissingen
ESB 22-6-1988
van gezinshuishoudingen en bedrijven over het aanbod
van arbeid en kapitaal. Door de verlaging van het marginale tarief kan de marginale wig worden versmald. Hiervan
mag een betere werking van de arbeidsmarkt worden verwacht. Tevens kunnen bestaande ‘excess burdens’ geringer worden. Mogelijke verstoringen bij de allocatie van produktiefactoren worden door de tariefsverlaging in beginsel
kleiner.
Randvoorwaarden
De maatschappelijke haalbaarheid van een beperking
en vereenvoudiging van het stelsel van heffingen en subsidies wordt in belangrijke mate bepaald door de omvang
en de spreiding van de daardoor veroorzaakte inkomenseffecten. De SER vindt dat deze effecten op de inkomensverdeling een terechte randvoorwaarde voor een ruiloperatie vormen. Vandaarookde gedachte om een breed pakket maatregelen samen te stellen, waardoor een gelijkmatiger spreiding van kosten en baten binnen bereik komt en
591
de weerstand tegen op zichzelf staande ingrepen kan worden overwonnen. Concreet kan bij deze randvoorwaarde
worden gedacht aan een boven- en ondergrens voor de inkomenseffecten met eventueel een kleinere marge voor de
inkomens op minimumniveau. Ook hierbij dient echter in
het oog te worden gehouden dat het uiteindelijke doel van
de operatie is het produktieve vermogen en de concurrentiepositie van ons land te versterken.
Voor een toetsing van mogelijke inkomenseffecten heeft
de SER cijfermateriaal gevraagd aan het Centraal Bureau
voor de Statistiek (CBS) en aan het Sociaal en Cultureel
Planbureau (SCP). In tabel 1 zijn de gegevens overde verdeling van subsidies en het voordeel van aftrekposten naar
inkomensklasse van huishoudens samengevat.
Daarnaast zijn nog gegevens verstrekt over het aantal
huishoudens dat van bepaalde regelingen gebruik maakt.
Op grand daarvan zijn de deelnemingsgraad en de gemiddelde waarde van de genoten subsidie of aftrekpost per
huishouden berekend. Dergelijk cijfermateriaal gee’ft een
globaal inzicht, maar heeft ook beperkingen. Zo zit de cumulatie van het gebruik van verschillende regelingen in een
huishouden er niet in. Wel blijkt uit het materiaal dat bepaalde subsidies niet meerdan marginaal in een uitruiloperatie kunnen worden betrokken. De subsidies voor gezinsverzorging, kruiswerk en onderwijszijn gemiddeld per huishouden zo groot, dat een redelijke compensatie door een
algemene lastenverlichting onmogelijk is. De indruk bestaat echter dat op voorhand geen strijdigheid hoeft te bestaan tussen een ruiloperatie en de randvoorwaarden uit
hoofde van inkomenseffecten.
Aardgasbaten en begrotingsbeleid
De opstelling van het regeerakkoord van het kabinetLubbers II en de begrotingsvoorbereiding 1987 werden geconfronteerd met een als ‘dramatisch’ betitelde daling van
de aardgasbaten van 1986 op 19878. De gevoeligheid van
de begroting en het begrotingsbeleid voor een omvangrijke, maar onzekere inkomstenbron werd daarmee onverwacht hard duidelijk. Dit roept de vraag op of de wijze waarop thans in het begrotingsbeleid wordt omgegaan met de
aardgasbaten kan worden verbeterd. Daarbij dient te worden bedacht dat naast de grote onzekerheid ook de tijdelijkheid een kenmerk van de aardgasbaten is en dat de
aardgasvoorraad als nationaal vermogen is te beschouwen. Fluctuaties in het gasafzetvolume, de olieprijs en de
dollarkoers bemvloeden niet alleende aardgasbaten, maar
kunnen gevolgen hebben voorde macro-economische ontwikkeling. Tegelijkertijd moet evenwel worden geconstateerd dat er geen ondubbelzinnige relatie is tussen f luctuaties in de aardgasbaten en de economische ontwikkeling.
Die samenhang is afhankelijk van de economische situatie en met name ook van de oorzaak van de fluctuaties in
de aardgasbaten9. Het aardgas heeft ook structurele effecten op de economische ontwikkeling, waaraan in de zogenoemde ‘Dutch disease’-literatuur veel aandacht wordt geschonken10. Heel kort samengevat houdt dit in dat de ontdekking en exploitatie van een natuurlijke hulpbron een
structureel aanpassingsproces in een economie oproept,
waarbij de binnenlandse ruilvoet verandert en een reallocatieproces optreedt ten nadele van de internationale en
ten gunste van de binnenlandse sectoren. Theoretisch gezien hoeven daarbij geen problemen op te treden en kan
een nieuw evenwicht in de economie ontstaan. In de praktijk is het evenwel mogelijk dat niet aan alle voorwaarden
daartoe is voldaan. Een te weinig flexibele loonvorming lijkt
een belangrijke factor te zijn geweest. Daarbij speelde ook
een rol dat door de positieve effecten van de aardgasbaten op de betalingsbalans en op de overheidsfinancien tra-
592
ditionele waarschuwingssignalen als een verslechtering
van het saldo op de lopende rekening van de betalingsbalans en van een stijgend financieringstekort bij het rijk niet
goed werkten. Bovendien zou het aanpassings- of reallocatieproces door de fluctuaties in de aardgasinkomsten
ook zonder genoemde problemen al met horten en stolen
verlopen. Ten slotte betekent de tijdelijkheid van het aardgas dat er op termijn weer een omgekeerd proces wordt
opgeroepen.
Fluctuate en aanwending
Het omgaan met de aardgasbaten kan toegespitst worden op een tweetal vraagstukken. Het eerste is het fluctuatieprobleem. Voor het begrotingsbeleid, dat gebaseerd is
op (meerjarige) ramingen, uit de onzekerheid zich in voortdurende ramingsbijstellingen (mee- en tegenvallers)11.
Ook het huidige kabinet wordt met aanzienlijke bijstellingen geconfronteerd. De thans voorziene aardgasbaten in
1990 liggen enkele miljarden guldens onder het niveau dat
in het regeerakkoord voor dat jaar werd geraamd. Bij een
volledige verwerking van de geraamde aardgasbaten in het
begrotingsbeleid en gegeven de huidige normering van
(een tijdpad voor) het feitelijke financieringstekort van het
rijk betekent elke mutatie in de aardgasbaten in principe
een wijziging van de beschikbare budgettaire ruimte. Elke
tegenvaller betekent in principe direct een budgettaire problematiek.
Het aanwendingsvraagstuk is in het verleden al vaker
aan de orde gesteld, ook door de SER. Omdat er geen
aparte ‘aardgasrekening’ is en de aardgasbaten als algemene middelen aan de begroting ten goede komen, kan de
aanwending slechts op indirecte wijze worden bepaald
door de ontwikkeling van de aardgasbaten te confronteren
met de ontwikkeling van de overheidsfinancien en/of enkele macro-economische grootheden, bij voorbeeld de besparingen. Een dergelijke confrontatie wijst uit dat de nadruk bij de aanwending van de aardgasbaten heeft gelegen in de lopende sfeer, met name in de vorm van consumptief georienteerde uitgaven. Op grond van die constatering heeft de SER reeds eerder een ‘produktievere’ aanwending geadviseerd12. Een voornamelijk consumptief
georienteerde aanwending staat immers op gespannen
voet met het vermogenskarakter van aardgas (‘potverteren’). Daar komt bij dat andere aanwendingen in het licht
van de Dutch-disease-effecten gunstiger kunnen zijn. Bovendien leidt het besteden van de aardgasbaten bij fluctuaties in deze baten tot instabiliteit van bestedingen en tot
moeizame uitgavenbeperkingen bij tegenvallers.
Een alternatieve beleidslijn
Een verbeterde wijze van omgaan met de aardgasbaten
in het begrotingsbeleid zou dus twee elementen moeten
bevatten. Enerzijds zou het begrotingsbeleid zoveel mogelijk afgeschermd moeten worden tegen de fluctuaties in de
aardgasbaten, terwijl anderzijds de aanwending meer op
de toekomst gericht zou moeten worden, dat wil zeggen
dat uit de aardgasbaten meer dient te worden gespaard.
8. Miljpenennota 1987, biz. 3 (woord vooraf).
9. In bijlage 8 (par. 7) van het middellange-termijnadvies wordt een
en ander uitgebreid toegelicht.
10. Zie bij voorbeeld: J.P. Neary en S. van Wijnbergen (red.), Natural resources and the macroeconomy, Centre for Economic Policy Research, Oxford; J.J.M. Kremers, De verzoekingen van onze
aardgasrijkdom; een macro-economisch perspectief, ESB, 29 januari 1986, biz. 104-111.
11. Zie bij voorbeeld: A.G.J. Haselbekke en A.P. Ros, De mist
klaart iets op, ESB, 30 September 1987, biz. 900-907 en G.H.B.
Verberg, Gasbaten en de Rijksbegroting, ESB, 15 oktober 1986,
biz. 1006-1019.
12. SER, Advies aardgasbeleid, nr. 24, Den Haag, 1983. Verwezen zij ook naar de pleidooien van voormalig SER-voorzitter dr.
J.W. de Pous.
I
Tabel2. Raming, realisatie en overblijvende verschillen van enige kerngegevens 1983/1987
Raming
in advies
Voorlopige
realisatie
Verschil
realisatie
raming
Resterende
verschillen
Gemiddelde mutaties
in procenten per jaar
Loonsom per werknemer in bedrijven
0,0
-1,0
5,0
5,0
1,8
Volume particuliere consumptie
Volume bruto-investeringen bedrijven (exclusief woningen)
Volume goederenuitvoer
Produktievolume bedrijven
Prijspeil particuliere consumptie
Prijspeil goederenuitvoer
2,3
2,0
1,7
2,3
8,4
5,0
2,9
1,1
-4,2
1,7
-6,2
0,0
1,5
4,0
0,6
0,8
0,4
-0,1
0,6
-17,1
191
-265
0,4
0,7
0,6
-4,1
192
-89
-2,2
-2,3
3.3
3.4
0,0
1,2
-1,1
niveaus in jaar
1983
Kapitaalmarktrente in %
Saldo lopende rekening van de betalingsbalans in mrd. gld.
3
Werkgelegenheid
Geregistreerde werkloosheidb
Arbeidsinkomensquote (bedrijven) gecorrigeerd voor gas e.d.
Financieringstekort overheid0
1987
1987
8,5
11,9
4531
750
5,8
24,1
4543
950
82,6
8,5
6,3
7,0
4734
685
83,0
9,2
89,4
10,5
a. Duizenden arbeidsjaren.
b. Duizenden personen, exclusief personen van 57,5 jaar en ouder.
c. Op kasbasis in % nni. Inclusief gedebudgetteerde bedragen, exclusief vervroegde aflossingen van woningwetleningen.
Bron:CPB.
De vraag is of aan beide doelstellingen tegelijk kan worden
voldaan.
Eentoekomstgerichteaanwendingkanopverschillende
manieren vorm krijgen. Zo kan een grotere nadruk gelegd
worden op ‘groeizame’ of ‘produktieve’ uitgaven, zoals uitgaven ter verbetering van de economische infrastructuur.
Daarnaast vormt belegging van de aardgasbaten een toekomstgerichte aanwending. Dit kan bij voorbeeld door belegging in staatsschuld, i.e. een beperking van de staatsschuld. De ‘opbrengst’ bestaat dan uit lagere toekomstige
rentelasten. Beide toekomstgerichte aanwendingen kunnen ook voordelen hebben in het licht van de reallocatieprocessen13. Een produktievere aanwending zonder meer
lost echter het f luctuatieprobleem niet op. Fluctuaties in de
aardgasbaten blijven dan in principe nopen tot beleidsaanpassingen.
De oplossing van zowel het fluctuatieprobleem als van
het aanwendingsvraagstuk kan naar de mening van de
SER gevonden worden in een ‘twee sporen’-beleid ten
aanzien van de aardgasbaten. Daarin blijft een bepaald minimumniveau (‘vaste voet’) aan het normale begrotingsbeleid ten goede komen. Het resterende deel (de ‘bovenminimale’ aardgasbaten) – waarin de fluctuaties tot uiting komen – dient dan, zeker gedurende een aantal jaren, aangewend te worden voor een beperking van de staatsschuld. Overigens betekent deze beleidslijn niet dat er
geen ruimte meer zou zijn om een deel van de aardgasbaten ‘produktief aan te wenden14.
Indien sprake is van ‘bovenminimale’ aardgasbaten impliceert deze beleidslijn wel dat er ten opzichte van de huidige beleidslijn sprake is van minder budgettaire ruimte. Dit
is dan de ‘prijs’ waartegenover als ‘winst’ meer zekerheid
en stabiliteit in het begrotingsbeleid staan. Mede gezien het
feit dat de Vaste voet’ wel eens onder het thans voorziene
en in het beleid verwerkte niveau van de aardgasbaten kan
liggen15 en ook omdat concretisering van deze alternatieve beleidslijn de nodige tijd vergt is de SER van mening dat
introductie van deze beleidslijn beter bij de aanvang van
een nieuwe kabinetsperiode kan plaatsvinden. Voor de
resterende tijd van de huidige kabinetsperiode kan dan het
thans voorziene niveau als uitgangspunt worden genomen,
ESB 22-6-1988
waarbij in de geest van de voorgestelde beleidslijn eventuele meevallers ten opzichte van dat niveau uitsluitend aangewend mogen worden voor beperking van de staatsschuld.
Les uit het verleden
Voor zijn aanbevelingen ten aanzien van het macro-economische beleid maakt de SER in de regel gebruik van de
middellange-termijnramingen van het CPB. Deze keer
heeft de SER het CPB gevraagd eens te willen terugblikken naar het advies dat betrekking had op de zojuist afgelopen vierjarige periode. De vraag was wat met de ‘benefit
of hindsight’ over het gebruik van middellange-termijnramingen kan worden gezegd. Het CPB heeft hiertoe de oorzaken onderzocht van de verschillen tussen de ramingen
uit 1984 en de inmiddels bekende realisatie. Uitgaande van
de feitelijke ontwikkeling zijn de exogene variabelen veranderd conform de verwachtingen van destijds. Op deze wijze worden de verschillen tussen raming en realisatie voor
zover die zijn toe te schrijven aan afwijkingen in de buitenlandse ontwikkeling, het overheidsbeleid, het arbeidsaanbod en de loonontwikkeling geelimineerd. In tabel 2 zijn de
resterende verschillen vermeld.
Een groot deel van de verschillen tussen raming en realisatie wordt hierdbor verklaard. Maar ook blijkt duidelijk dat
er grote onverklaarde residuen overblijven. Wel kan worden gesteld dat de ramingen zijn achtergebleven bij de reals. Een produktieve aanwending kan een gunstiger uitgangssituatie creeren voor de toekomstige ‘omgekeerde’ reallocate. Belegging van een deel van de aardgasbaten kan de reallocatieproces-
sen mitigeren. Overigens kan onder bepaalde voorwaarden ook
lastenverlichting als ‘groeizame’ aanwending worden gezien.
14. In het middellange-termijnadvies wordt nog nader ingegaan
op dit aspect en op enkele andere aspecten zoals het risico van
vermenging van de ‘twee sporen’ en de definitie van de collectieve-lastendruk.
15. Vergelijk het ‘slecht weer’-scenario uit het CentraalEconomisch
Plan 1988.
593
Tabel3. Kerngegevens 1988/1992
CEP1988
na verwerking
beleidsvoornemens
1988/1992
1988/92
mutaties in % per jaar
Loonsom per werknemer in bedrijven
2,25
2
4,5
5,5
4,75
2,5
Volume particuliere consumptie
Volume bruto-investeringen bedrijven (exclusief woningen)
Volume goederenuitvoer, exclusief energie
Volume goedereninvoer
Produktievolume bedrijven
Ree’el nationaal inkomen
Prijspeil particuliere consumptie
Prijspeil goederenuitvoer, exclusief energie
Arbeidsproduktiviteit in bedrijven (inclusief zelfstandigen)
2
2
3,75
5,25
4,75
2,25
2,25
0,75
0,5
1,5
2,25
0,75
0,5
1,75
niveaus in jaar
1990
1992
Saldo lopende rekening van de betalingsbalans (mrd gld)
12,25
13
Werkgelegenheid (1000 arbeidsjaren)
4805
585
84
4,75
29,5
22,75
53,2
4865
535
83,5
4
29
22
52,2
Geregistreerde werkloosheid (vervuild) (1000 pers.)
Arbeidsinkomensquote (bedrijven)3
,b,c
Financieringstekort Rijk (kasbasis)b
Belastingdruk (kasbasis)
Sociale-premiedrukb
Totale collectieve druk
1990
13
4819
573
82,25
5,25
29,75
23
53,6
1992
12
4885
518
81,75
4,5
29,5
22
52,5
a. Gecorrigeerd voor aardgas en dergelijke.
b. In % van net nni.
c. Inclusief gedebudgetteerde bedragen; exclusief vervroegde aflossingen van woningwetleningen.
Bron: CPB.
lisaties. Met name in de volumesfeer is de economische
ontwikkeling uitbundiger geweest dan werd geraamd. Met
zijn vooral gedragsvergelijkingen, zoals de investeringsvergelijking en de consumptievergelijking, die kennelijk
moeilijkzijn te specificeren. Factoren als vertrouwen in een
zich gunstig ontwikkelende economie en een verbeterd
economisch klimaat spelen hierbij waarschijnlijk een katalyserende rol. Het CPB zal nader onderzoek verrichten
naar de grote resterende verschillen. Naar de mening van
de SER leert een dergelijke analyse dat het weinig zin heeft
zich te veel vast te leggen op de cijfermatige uitkomst van
economische voorspellingen op middellange termijn. Wel
kan met behulp hiervan de richting van het gewenst geachte beleid worden aangegeven. In dit verband lijkt het verstandig varianten op de centrale projectie in de beschouwingen te betrekken. Beleidsaanbevelingen moeten met
onzekerheidsmarges rekening houden en daarbij is het
verstandig aan de voorzichtige kant te blijven, zodat eerder op meevallers dan op tegenvallers gerekend kan worden.
de komende vier jaren niet opgelost en dat is teleurstellend.
Ook de doelstelling met betrekking tot het financieringstekort, zoals de SER die twee jaar geleden formuleerde, te
weten 5,5% nni voor het tekort van de publieke sector in
1990, wordt niet gehaald; mogelijk wel in 1992. Verder is
in deze projectie de koopkracht van de mensen met een
minimuminkomen nietgegarandeerd. Volgensde regering
zal deze koopkrachtdaling moeten worden voorkomen
door o.a. fiscale meevallers hiervoor aan te wenden.
Het CPB heeft sterk de nadruk gelegd op de onzekerheid, waarmee deze projectie is omgeven . Een alternatief scenario waarin rekening is gehouden met een verdere daling van de dollarkoers laat zien dat de conjuncture^
teruggang dan de eerste jaren dieper zal zijn.
De SER onderkent dat de risico’s met betrekking tot de
internationale en nationale ontwikkelingen groot zijn. Dit
onderstreeptde noodzaak van samenwerking tussen overheid en sociale partners. De SER zal dan ook ten aanzien
van het gewenste macro-economische beleid de vinger
aan de pols houden.
Marko Bos
Gerrit de Jong
Henri Tamerus
Geactualiseerde prognose
Op verzoek van de SER heeft het CPB de middellangetermijnraming in het Centraal Economisch Plan 1988 geactualiseerd naar aanleiding van het z.g. Paaspakket en
de behandeling daarvan in de Tweede Kamer. In label 3
zijn de verschillen tussen beide ramingen weergegeven.
De loonkosten dalen door de verlaging van de sociale
lasten voor werkgevers. Door de afschaffing van de WIRbasispremie en de verlaging van de vennootschapsbelasting wordt de investeringsgroei geremd. Resultaat van een
en ander is toch dat de werkloosheid in 1992 bijna 20.000
personen lager kan uitkomen dan eerst werd voorzien. Het
beeld dat uit deze projectie naar voren komt is overigens
nietspectaculair. Dewerkloosheidsproblematiek wordt ook
594
16. Zie ook P.B. de Ridder, P.J. Besseling en A.S. Brandsma, De
internationale conjunctuur in macro-economisch perspectief;
lessen uit de toekomst, Maandschrift Economie, 1988, nr. 2, biz.
97-109.