Het parlementaire budgetrecht

die verbeteringen alsnog te realiseren.
Dit heeft eindelijk succes gehad, want
begin 1986 kondigde de minister van
Financiën in een brief over het comptabele bestel, de administratie en de financiële informatievoorziening in de
rijksdienst een aantal voorstellen aan,
die op termijn tot verbeteringen moeten leiden 4).

Verplichtingenramingen

Bet parlementél-ire
budgetrecht
Volgens de overlevering zou Koning
Willem 111 eens aan de chef Comptabiliteit van een der departementen hebben gevraagd wat comptabiliteit is. Hij
zou toen als antwoord hebben gekregen: “comptabiliteit, Majesteit, is geen
kleinigheid”. Tegenwoordig zou een
eerlijk antwoord op die vraag zijn:
“comptabiliteit, Majesteit, behoort tot
de veel voorkomende criminaliteit”.
Boorsma neemt op dit punt geen blad
voor de mond. Om enkele opvallende
uispraken te noemen: “Er heerst een
enigszins criminele sfeer rond de rijksbegroting”( …) “Na het artikel ‘verboden zich op de. plantsoenen te
begeven’ is de comptabiliteitswet de
meest overtreden wet van het land” (…)
“Met medeweten van de minister van
Financiën vinden illegale praktijken
plaats en Financiën overtreedt de
comptabiliteitswet op sommige punten
zelf ook” 1).
Deze uitspraken zijn bepaald fors,
maar niet onjuist. Kordes, president
van de Algemene Rekenkamer, bevestigt deze beschuldigingen: “Het
feit dat er op sommige departementen
onvoldoende controle plaatsvindt betekent inderdaad dat ministers de wet
overtr-eden” 2). Eigenlijk is dit helemaal geen nieuws. Men hoeft niet eens
een ingewijde in de Haagse bureaucratie te zijn om te weten dat de administratieve organisatie en de interne
controle van de departementen zeer
ernstige tekortkomingen vertonen.
Kennisneming van de rapporten van
de Algemene Rekenkamer is daarvoor
226

voldoende, want de Rekenkamer heeft
hierop al jaar in.jaar uit gewezen.
Ministers wekken echter door hun
lauwe reacties maar al te vaak de indruk dat het hen in feite niet interesseert. Er gaan vele maanden en niet
zelden jaren overheen voordat de Algemene Rekenkamer antwoord krijgt
op haar brieven. En als het antwoord er
dan eindelijk is, blijkt de betrokken minister zich dikwijls te beperken tot het
zoeken van magere excuses en het
doen van vage beloften dat de situatie
ooit nog wel eens zal worden verbeterd. Van belang is natuurlijk dat ministers zich die houding alleen maar
kunnen veroorloven zolang ook de
Tweede Kamer nauwelijks van enige
belangstelling blijk geeft. In die zin is er
sprake van een gedeelde verantwoordelijkheid van kabinet en parlement.
In de zomer van 1985 kwam de Kamer echter in actie. De directe aanleiding werd gevormd door het verslag
van de Algemene Rekenkamer over
1984 en de antwoorden van de betrokken ministers op de naar aanleiding
van dit verslag gestelde vragen. De
Vaste Commissie voor de Rijksuitgaven stuurde een uitzonderlijk harde
brief aan de minister van Financiën,
waarin zij constateert dat jarenlang
toezeggingen van diverse ministers
om de ernstige tekortkomingen in de
administratieve organisatie en de interne controle van het rijk op te heffen
niet of onvoldoende zijn nagekomen
3). De commissie eiste dan ook op korte termijn concrete maatregelen om

In het kader van de verbeteringen
van het comptabele bestel wordt onder
meer de Comptabiliteitswet 1976 op
een aantal punten gewijzigd. Eén van
die wijzigingen heeft tot doel meer nadruk te leggen op de verplichtingenramingen in de rijksbegroting 5). Ook
vóór de inwerkingtreding van de
Comptabiliteitswet 1976 bevatte de
rijksbegroting al verplichtingenramingen. Na de tweede wereldoorlog in de
gewoonte ontstaan bij daarvoor is aanmerking komende begrotingsartikelen
binnenlijns 6) het bedrag te vermelden
waarvoor in het begrotingsjaar verplichtingen mogen worden aangegaan’
die in latere jaren tot betalingen zullen
leiden. De toen vigerende Comptabiliteitswet 1927 verplichtte daartoe echter niet.
Pas in de Comptabiliteitswet 1976
werd die verplichting opgenomen. Artikei 16, lid 3 van deze wet schrijft namelijk ramingen voor van verplichtingen
“voor zover deze tot uitgaven in” latere
jaren zullen leiden (…) tenzij de omvang daarvan niet kan worden bepaald”. Dit laatste is een belangrijke
beperking, terwijl lid 4 van hetzelfde artikel nog meer uitzonderingen opsomt.
In de praktijk hebben deze beperkingen ertoe geleid dat bij een groot aantal begrotingsposten een verplichtingenraming ontbreekt.
Toch zijn de verplichtingenramingen
zeer belangrijk voor het autorisatie-aspect van de rijksbegroting. Om
.dit aspect beter tot zijn recht te laten
komen is meer nadruk op de verplichtingenramingen noodzakelijk. Met betrekking tot de in de begroting van enig
jaar voorgestelde kasuitgaven die het
gevolg zijn van in eerdere jaren aangegane verplichtingen, heeft het parlement immers geen andere keuze dan
1) Boorsma doet deze uitspraken in de Haagse Post, 21 februari 1987, blz. 21.
2) Zie de in voetnoot 1 genoemde bron.
3) Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985,
18918, nr. 38.
4) Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986,
19 395, nr. 1.
5) Dit maakt onderdeel uit van het derde wijzigingsvoorstel, Tweede Kamer, vergaderjaar
1986-1987, 19766, nrs. 1-2.
6) De term binnenlijns duidt op een bedrag in
het begrotingswetontwerp, dat niet in de kolom met kasuitgaven is opgenomen, maar cursief is afgedrukt binnen de denkbeeldige lijn
die de tekst met de omschrijving van de begro.tingsartikelen scheidt van de kolom waarin de
kasuitgaven staan. De buitenlijnse posten
staan in de kolom met de kasuitgaven.

goedkeuring verlenen. Deze uitgaven verplichtingen aangegaan waarvoor
kunnen zo nodig via de rechter worden
geen autorisatie aanwezig is” 7). Opafgedwongen. Dit illustreert nog eens vallend is overigens dat de commissie
dat aan het parlementaire budgetrecht
dit voor kennisgeving aannam en er
beter inhoud wordt gegeven door mid- niet op reageerde.
del van verplichtingen ramingen dan
Tot dusver is trouwens in het algedoor middel van ramingen van kas- meen niet veel gebleken van actieve
uitgaven.
– belangstelling van de kant van het parDoor het stellen van een maximum
lement voor het eigen budgetrecht,
aan de aan te gane verplichtingen
ook niet met betrekking tot de verplichheeft het parlement tevens meer greep tingenramingen. Een voorbeeld van
op de toekomstige kasuitgaven. Met het gebrek aan belangstelling is de behet oog hierop is de voorgestelde wijzihandeling van een voorstel voor een
ging van artikel 16, lid 3 van de Comp- suppletoire begrotingswet, dat uitsluitabiliteitswet 1976 een verbetering.
tend tot doel had een verplichtingenraVolgens het wijzigingsvoorstel dienen
ming in de begroting van het departenamelijk niet alleen verplichtingen te
ment van Onderwijs en Wetenschapworden geraamd voor zover die in late- pen voor het jaar 1978 te verhogen 8).
re jaren tot betaling leiden, maar in be- Het feit dat dit voorstel pas in decemginselook de verplichtingen die in het ber 1981 bij de Tweede Kamer werd inbegrotingsjaar zelf tot betaling komen.
gediend, was op zich zelf al een
Dit maakt het mogelijk de verplichtinaanwijzing dat de verplichtingenadmigen integraal te registreren en het on- nistratie en de interne controle van dit
derscheid tussen een eerstejaars-kasdepartement ontoereikend waren.
effect – dat in de begroting als kasra- Voor de Tweede Kamer was er dus alle
ming moet worden opgenomen – en aanlei9ing de minister ter verantwooreen kaseffect in latere jaren – dat in ding te roepen, te meer daar het ernstide begroting als verplichtingenraming
ge vermoeden bestond dat het
moet worden opgenomen – te laten
parlementaire budgetrecht in het gevervallen.
ding was. De uit zeven regels bestaanVerplichtingenramingen doen welis- de Memorie van Toelichting volstond
waar meer recht aan het autorisatienamelijk met de wel zeer summiere
aspect van de rijksbegroting dan
motivering dat “bij het opstellen van de
kasramingen, maar dat betekent niet
rijksrekening is gebleken, dat op artidat meer nadruk op verplichtingenrakel 84 een hogere verplichting is aanmingen ook automatisch zou leiden tot gegaan dan waarvoor bij de begroting
een versterking van het parlementaire
1978, zoals die tot nu toe luidt, machtibudgetrecht. In laatste instantie is dat ging was verleend”.
afhankelijk van het gedrag van het parDe Tweede Kamer liet dit echter over
lement. Indien het parlement niet rea- haar kant gaan. Hoewel het wetsontgeert als ministers verplichtingen
werp bijna drie jaar na afloop van het
aangaan zonder dat het parlement hen desbetreffende begrotingsjaar werd
daartoe heeft gemachtigd, blijft het ingediend, de verplichtingen al lang
parlementaire budgetrecht een lege waren aangegaan en de betalingen
huls.
voor een groot deel al waren verricht
zonder dat het parlement hiervoor
machtiging had gegeven, bleek het
wetsontwerp de V~ste Commissie voor
Bet parlementaire
Onderwijs en Wetenschappen van de
budgetrecht
Tweede Kamer – onder voorzitterschap van mevrouw Ginjaar-Maas Van officiële zijde zal vrijwel nooit geen aanleiding te geven tot het maruiterlijk worden toegegeven dat het ken van opmerkingen! Het feit dat meparlementaire budgetrecht is aange- vrouw Ginjaar-Maas later staatssecretast. In de in voetnoot 4 genoemde
taris werd op het departement van Onbrief over het comptabele bestel ging
derwijs en Wetenschappen illustreert
het kabinet al erg ver door te stellen dat dat het voor de politieke carrière van
een kamerlid niet schadelijk hoeft te
het met de Kamer van mening is “dat
het budgetrecht door de late indiening
zijn als hij geen waarde hecht aan het
parlementaire budgetrecht.
van suppletore begrotingen en van
(rijks)rekeningen dreigt te worden uitgehold”. Maar het kabinet spreekt hier
nog slechts van een dreiging, niet van
Factf”mding
een daadwerkelijke uitholling. Bij mijn
weten is het slechts één keer voorgekomen dat van officiële zijde inderdaad
Met betrekking tot het jaren na afvolmondig werd erkend dat zonder au- loop van het begrotingsjaar alsnog vertorisatie verplichtingen werden aangehogen van verplichtingenramingen
door middel van suppletoire begrogaan, namelijk tijdens het mondelinge
overleg van de Vaste Commissie voor tingswetten is er sinds 1981 nauwelijks
Ontwikkelingssamenwerking van de
iets veranderd. Dit fenomeen doet zich
Tweede Kamer met minister Bukman
nog altijd voor 9). Wel lijkt tot op zekere
van
Ontwikkelingssamenwerking.
hoogte sprake van een zich wijzigende
Diens Directeur-Generaal Internatiohouding van kamerleden ten opzichte
nale Samenwerking liet zich tijdens dit
van dit verschijnsel, overigens vooralsnog zonder merkbare effecten. De reoverleg ontvallen: “Nu worden soms
op basis van het ramingensysteem
sultaten van de RSV-enquête hebben
ESB 4-3-1987

toch wel sporen nagelaten, zoals bij
voorbeeld blijkt uit de ‘fact finding’ procedure die de Tweede Kamer bij de
behandeling van sommige hoofdstukken van de rijksbegroting voor 1987
voor het eerst heeft toegepast. Deze
procedure is voorgesteld in het rapport
van de Bijzondere Commissie voor Onderzoek van de Organisatie en de
Werkwijze van de Tweede Kamer 10),
een commissie die naar aanleiding van
de debatten over het rapport van de
RSV-enquêtecommissie was ingesteld.
De fact finding houdt in dat voorafgaande aan de plenaire begrotingsbehandeling delen van de begroting van
een beperkt aantal departementen
post voor post worden doorgenomen in
een mondeling overleg tussen de betreffende Vaste Commissie – voor die
gelegenheid voorgezeten door een lid
van de Vaste Commissie voor de Rijksuitgaven – bewindslieden en hoge
ambtenaren. Hoewel deze fact finding
niet onsuccesvol is verlopen, moet nog
worden afgewacht of, en in hoeverre,
de Kamer deze werkwijze volhoudt.
Soms wordt de indruk gewekt dat het
enthousiasme hiervoor snel slijt. Dat
zou jammer zijn, want de procedure is
een uitstekend middel gebleken om de
aandacht op de verplichtingenramingen en daarmee op het parlementaire
budgetrecht te vestigen.

Suppletoire begrotingen
Voor de verplichtingenramingen
toont de Tweede Kamer nog altijd relatief weinig belangstelling. Het al genoemde onderscheid tussen een
eerstejaars-kaseffect en een kaseffect
in latere jaren maakt het voor de Kamer
ook moeilijk om te beoordelen of het
parlementaire budgetrecht is aangetast als pas jaren na afloop van een begrotingsjaar verplichtingenramingen
bij suppletoire begrotingswet moeten
worden verhoogd. Daarom is de voorgestelde opheffing van dit onderscheid
een verbetering. Het feit dat het bij achteraf ingediende aanvragen om een
verhoging van verplichtingenramingen

7) Zie het verslag van dit mondelinge overleg,
Tweede Kamer, vergaderjaar
1986-1987,
19700, hoofdstuk V, nr. 35, blz. 11, 1k.
8) Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17 222,
nrs. 1-4.
9) Enkele recente voorbeelden betreffen Financiën (Tweede Kamer, vergaderjaar 19861987,19721, artikel 30), Landbouw en Visserij
(Tweede Kamer, vergaderjaar
1986-1987,
19748 en 19760, artikel 88), Defensie (Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19758 en
19759, artikel 89), Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(Tweede Kamer, vergaderjaar
19861987, 19 837, artikel 28) en Verkeer en Waterstaat
(Tweede
Kamer,
vergaderjaar
1986-1987, artikelen, 3, 9, 21, 27, 45, 92,150,
151,158,162,163,168,169,170,173,174,
184 en 195).
10) Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986,
19 336, nrs. 1-2.

227

voor de Kamer moeilijk is te beoordelen of haar budgetrecht in het geding
is, kan een oorzaak zijn van het feit dat
de Kamer nog altijd niet of nauwelijks
op zulke wetsvoorstellen reageert. De
zich wijzigende houding van Kamerleden, die ik in het bovenstaande signaleer, heeft dan ook betrekking op
individuele kamerleden en niet op de
Kamer als geheel. Suppletoire-begrotingswetsvoorstellen worden altijd probleemloos door de kamer aanvaard.
Niettemin zijn er inmiddels enkele
voorbeelden van reacties van individuele kamerleden op het achteraf verhogen van verplichtingenramingen.
Twee hiervan deden zich eind 1986
voor.
Het eerste heeft betrekking op de
behandeling van de slotwetvan de begroting van het departement van Landbouwen Visserij voor het jaar 1984.
Het Tweede-Kamerlid Tazelaar (PvdA)
sprak er zijn verbazing over uit “dat het
in het kader van een slotwet nog zin
kon hebben om het binnenlijnse verplichtingenniveau voor een bepaald artikel te verhogen” 11). Maar omdat hij
het bij het uitspreken van zijn verbazing liet, had het verder geen enkel effect. Het enkele feit dat een kamerlid
dit signaleerde, was echter al opvallend.
Het tweede voorbeeld heeft betrekking op de behandeling van de slotwet
van de begroting van het departement
van Onderwijs en Wetenschappen
voor het jaar 1983. Over dit wetsvoorstel had de desbetreffende vaste
commissie van de Tweede Kamer door
middel van een verslag een aantal
schriftelijke vragen gesteld. Tegelijk
met de Nota naar aanleiding van het
verslag stuurde de minister in november 1986 een Nota van wijziging 12)
mee om alsnog een bedrag aan te vragen waartoe hij in 1983(!) verplichtingen zou mogen aangaan die in latere
jaren tot betaling zouden leiden.
Waarom dat zo laat gebeurde – pas
vier maanden na de indiening van het
slotwestvoorstel en bijna drie jaar na
afloop van het betreffende begrotingsjaar – bleek niet uit de toelichting,
maar als ik het goed zie zijn slechts
twee redenen denkbaar. De eerste is
dat de verplichtingenadministratie van
het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen zo gebrekkig is dat men
pas drie jaar na afloop van een dienstjaar ontdekt dat meer verplichtingen
zijn aangegaan dan waartoe het parlement de minister had gemachtigd.
Zelfs is het niet uitgesloten dat het departement dit niet zelf heeft ontdekt,
maar erop is gewezen door de Algemene Rekenkamer. De tweede denkbare
reden voor de wel zeer late aanvraag
van de minister is dat hij lastige vragen
van de Vaste Commissie voor Onderwijs en Wetenschappen over het
financieel-economisch beheer van zijn
departement wilde vermijden en daarom met de aanvraag van de verhoging
van de verplichtingenraming heeft gewacht tot de commissie haar verslag al
had uitgebracht.
228

In het laatste geval moet de minister
hebben gehoopt datde Nota van Wijziging als hamerstuk door de mazen van
het controlenet van de Kamer zou glippen. Het Tweede-Kamerlid Nuis (D66)
reageerde echter alert door een nadere toelichting op de Nota van Wijziging
te vragen. De minister had hierop kennelijk niet gerekend en probeerde zich
er met een uiterst summier briefje vanaf te maken. Maar Nuis rook inmiddeld onraad en stelde zeer gericht
nadere vragen 13), die de minister duidelijk iri verlegenheid brachten. Hij zag
zich namelijk genoodzaakt twee klassieke kunstgrepen toe te passen. De
eerste is het laten voorafgaan van de
antwoorden door een algemene toelichting. Hierdoor creëert een minister
de mogelijkheid pijnlijke vragen te omzeilen door naar de algemene toelichting te verwijzen. Die toelichting geeft
dan geen antwoord op de betreffende
vragen, maar de haastige lezer – wat
kamerleden dikwijls zijn – valt dat niet
op. De tweede kunstgreep loopt meer
in het oog en houdt daardoor ook meer
risico’s in. Dat is het botweg achterwege laten van een antwoord op de pijnlijkste vragen. Ook deze kunstgreep
heeft de minister van Onderwijs en Wetenschappentoegepast.
Hoe dit afloopt moet worden afgewacht, maar aangezien uit de stukken
kan worden afgeleid dat de minister in
1983 zijn boekje te buiten is gegaan en
het parlementaire. budgetrecht heeft
aangetast, ligt hier voor de Kamer een
uitgelezen mogelijkheid duidelijk te
maken dat zij zelf wel belang hecht aan
het eigen budgetrecht. In elk geval kan
nu al worden geconstateerd dat het
volslagen gebrek aan belangstelling
voor het parlementaire budgetrecht,
dat de Vaste Commissie voor Onderwijs en Wetenschappen in 1981 nog
kenmerkte, heeft plaatsgemaakt voor
interesse bij althans.een deel van deze
commissie.

Besluit
De rijksbegroting is voor veel kamerleden een stapel tamelijk ondoorgrondelijke stukken 14). Soms wordt ook
betwijfeld of het inzicht van ministers
zo veel beter is. De voorzitter van de
Vaste Commissie voor de Rijksuitgaven van de Tweede Kamer zegt bij
voorbeeld de indruk te hebben “dat
bewindslieden tot nu toe nauwelijks
naar hun begroting keken en dat zij het
ook wel aardig vonden om nu eens te
zien hoe het allemaal in elkaar zit. Tijdens de fact findings zaten ze geïnteresseerd te luisteren met een blik van:
goh, nooit geweten” 15).
Bewindslieden staan ook niet te
trappelen om het inzicht van het parlement in de uitvoering van hun begroting te vergroten. Bij suppletoire-begrotingswetsvoorstellen is de toelichting dikwijls eerder verhullend dan verhelderend. Tot dusver heeft de
Tweede Kamer als geheel hiertegen
niet echt stelling genomen. Wel is bij
individuele kamerleden een veranderende houding te bespeuren, waardoor het voor ministers in de toekomst
wellicht moeilijker wordt het parlementaire budgetrecht met voeten te treden.
Voor de parlementaire democratie zou
zo’n ontwikkeling een versterking betekenen.

M.P. van der Boek
De auteur is verbonden aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.
11) Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987,
19748 en 19760, nr. 6, blz. 2.
12) Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987,
19602, nr. 8.
13) Tweede kamer, vergaderjaar 1986-1987,
19602, nr. 10.
14) Vergelijk P.s. Boorsma, Begroting: voor
gewoon Kamerlid of ‘cijferkluiver’? NRC Hande/sb/ad, 8 oktober 1986, blz. 9.
15) Haagse Post, 21 februari 1987, blz. 17.