|T,354
Net onverbeterlijke
begrotingstekort
Keer op keer lijdt de doelstelling van evenwicht op de Amerikaanse
begroting schipbreuk. Dit heeft negatieve gevolgen voor de rente en
de economische groei. Een perspectief voor de volgende president.
Tegelijk met de State of the Union
maakte het Office of Management
and Budget, het begrotingsbureau
van het Witte Huis, op 29 januari jl.
nieuwe projecties bekend voor de
Amerikaanse begrotingstekorten in
de komende jaren. Voor het lopende
begrotingsjaar (tot en met September
1992) wordt een recordtekort van
$ 399,4 mrd. voorspeld. Tegelijkertijd
gaf begrotingsdirecteur Darman aan
dat de doelstelling van een evenwichtige begroting in 1995 niet zal worden gehaald en dat de tekorten in de
komende jaren wellicht niet onder de
$ 200 mrd. zullen dalen. Daarmee is
het tekort weer een ‘hot issue’ geworden in de economische discussie, die
ook grote gevolgen kan hebben voor
de rente-ontwikkelingen en de economische groei in de VS.
In het navolgende zal eerst worden
ingegaan op de ontwikkeling van en
de vooruitzichten voor de tekorten.
Daarna komen de mogelijke gevolgen voor het rentebeeld en de groei
op lange termijn aan de orde.
Stijgende tekorten
Vanaf het aantreden van president
Reagan in 1981 begonnen de federale begrotingstekorten op te lopen:
van 2,6% van het bbp tot 6,2% ($ 207
mrd.) in 1983.
De zorg hierover leidde in 1985 tot
de aanvaarding van een Budget Act
op initiatief van de senatoren
Gramm, Rudman en Rollings (GRH).
Deze wet beoogde een evenwichtige
begroting in 1991. Als het Congres
en de president het niet eens konden worden over een jaarlijkse begroting zou automatisch in de uitgaven worden gesnoeid. Op last van
de Supreme Court moest deze wet
echter geamendeerd worden. Het
Amerikaanse congres paste daarom
in 1987 de procedures aan en stelde
de doelstelling voor een nul-tekort
uit tot 1993. In figuur 1 worden de
tekortdoelstellingen die in 1985 en
1987 werden geformuleerd, aangegeven met de lijnen GRH 85, respectievelijk GRH 87.
Toen duidelijk werd dat ook dit nieuwe doel niet zou worden gehaald,
werd nieuwe wetgeving voorgesteld.
Uiteindelijk resulteerde dit in de nieuwe Budget Act van november 1990,
die een evenwichtige begroting in
1995 beoogde.
Bij de pogingen om de begroting te
beheersen onderscheidt men ‘discretionary’ en ‘mandatory’ (verplichte)
uitgaven. Volgens de nieuwe wet mogen ‘mandatory’ uitgaven alleen worden uitgebreid als er beperkingen in
andere ‘mandatory programs’ of beFiguur 2. Federate scbuld (inprocenten van bet bbp)
Figuur 1. Begrotingstekorten
(in $ mrd)
500
60
Proj. feb.92
400
50
300
Feitelijk
40
200
100
\ \
GRH85
Pro
\\feb.91
>-
80
85
90
95
Vooruitzicht
Tabel 1 maakt duidelijk bij welke begrotingscategorieen de problemen
zitten . De Budget Act heeft ervoor
gezorgd dat de uitgaven onder het
hoofdje ‘discretionary spending’ in
de hand kunnen worden gehouden.
Het einde van de koude oorlog heeft
bovendien een vredesdividend mogelijk gemaakt. Hiertegenover staat
echter een groeiende druk om de
overheidsinvesteringen in infrastructuur en onderwijs op te voeren.
Op de autonome groei van de andere uitgavencategorieen — ‘mandatory
spending’ en rentebetalingen – zet
de Budget Act echter geen rem. De
uitgaven voor sociale voorzieningen
– in label 1 aangeduid met MMS -,
stijgen al sinds 1967, het eerste jaar
waarin de Medicaid- en de Medicareprogramma’s volledig in werking traden, sneller dan de consumentenprijsindex. Exclusief betalingen voor
rente en de depositoverzekering zal
het aandeel van MMS in de totale uitgaven stijgen tot 49% in 1997. Het is
duidelijk dat hier maatregelen nodig
zijn. Maar net als in veel andere landen is gezondheidszorg in de VS een
politick zeer gevoelig onderwerp en
het is niet waarschijnlijk dat er spoedig overeenstemming wordt bereikt
30
1. Het betreft hier de federate overheid.
Opname van de begrotingssaldi van de
20
0
lastingverhogingen tegenover staan.
Een voorbeeld van een uitgavenpost
met een verplicht karakter is Medicare. Hierbij zijn de uitgaven afhankelijk van het aantal aanvragen in
plaats van een vastomlijnde budgettoewijzing. Voor de andere z.g. ‘discretionary’ uitgaven zoals defensie
zijn er afzonderlijke plafonds vastgesteld voor 1992 en 1993 en een gezamenlijk plafond voor 1994 en 1995.
Naast deze ‘caps’ zijn er tekortdoelstellingen per begrotingsjaar, waarop
echter aanpassingen mogelijk zijn als
de economische en technische veronderstellingen worden gewijzigd. In figuur 1 zijn ook de tekortprojecties uit
de begrotingsvoorstellen van februari
1991 weergegeven.
Een jaar later is al duidelijk geworden dat ook de nieuwe tekortreducties niet zullen worden gehaald, zie
de stippellijn ‘projectie februari
1992′ in figuur 1. Niettemin dalen de
tekorten volgens de regering nog
wel ten opzichte van het huidige niveau. Hoe realistisch is dit na alle
mislukte vorige begrotingsoperaties?
80
85
90
95
staten en lokale overheden verandert het
hier geschetste beeld niet wezenlijk.
over een nieuw systeem dat de kostengroei in de hand houdt. Er is wei-
Tabel 1. Federale begroting 1990-97 (in miljarden VS$)
nig reden om optimistisch te zijn
1991
1992
1993
1997
Federale inkomsten
1.054
1.076
1.165
1.502
45,6
Federale uitgaven
waarvan
Discretionary spending
defensie
overig
Mandatory spending
1.323
1.475
1.517
1.684
34,5
277
215
308
292
245
290
258
27,7
MMSa
421
66
149
473
80
179
511
depositoverzekering
overig
76
178
713
-32
192
86,2
-155,2
Rentebetalingen
195
199
214
263
42,9
Begrotingssaldo
in % van bbp
-269
-4,7
-399
-352
-5,6
-182
over een substantiele daling van de
uitgavengroei.
Een andere snelgroeiende uitgavenpost wordt gevormd door de rentebetalingen op de overheidsschuld.
Deze zijn al gestegen van 8,9% van
de federale uitgaven in 1980 tot
14,7% in 1991 (3,4% van het bbp).
De veronderstellingen van de regering voor de renteontwikkeling zijn
gematigd optimistisch: zo zou bij
een gemiddelde inflatie in de komende zes jaar van circa 3,2% per jaar
(4,0% in de afgelopen zes jaar) de gemiddelde rente op driemaands Treasury bills 5,0% (6,6%) bedragen. Een
tegenvaller van een half punt in de
rentetarieven betekent bij een federa-
le schuld van $ 2.776 mrd. al gauw
zo’n $ 14 mrd. extra renteservice-
kosten per jaar.
Volgens de regeringsprojecties zal
het federale tekort van 6,7% van het
bbp dit jaar, na 1993 scherp dalen tot
236
-6,7
Groei
1990-97 (%)
-3,3
53,6
-2,3
a. Medicare, Medicaid en Social Security.
b. Betreft onder meer de sanering van de spaarbankencrisis. Vanaf 1994 overtreffen de
inkomsten uit de verkoop van activa van de spaarbanken de kosten.
Bron: Begrotingsvoorstellen van de regering, 29 januari 1992; Citibank, Economic
Week, 24 februari 1992.
2,3% in 1997. Het primaire begrotingssaldo, d.i. het begrotingssaldo
exclusief rentebetalingen, zou dan
vanaf 1994 overschotten vertonen.
Dit betekent dat in elk geval dit en
volgend jaar de staatsschuld als percentage van het bbp fors blijft stijgen, zie figuur 2.
De geprojecteerde sterke groei van
de federale inkomsten is vooral te
danken aan de stijgende socialepremie-inkomsten: het overschot
van de “social security’ (dus exclusief Medicare en Medicaid) stijgt van
$ 74 mrd. in 1991 tot $ 123 mrd. in
Gevolgen voor de rente
Alleen als inderdaad het primaire begrotingssaldo een overschot gaat vertonen en de reele economische
groei hoger ligt dan de reele rente,
heid van $ 400 mrd., neemt de totale
kapitaalvraag toe tot circa $ 790 mrd.
Dit is nog meer dan in het recordjaar
1988, toen de tienjaars kapitaalmarktrente gemiddeld op 8,9% stond (in
kan de verhouding tussen federale
1991 7,9% ).
schuld en bbp verbeteren. Er zal nog
heel wat moeten gebeuren voordat
dit plaatsvindt.
Al dit jaar dreigt de combinatie van
oplopende begrotingstekorten, zeer
soepel monetair beleid en aantrek-
Tegenover een aantrekkende vraag
staat in een oplopende conjunctuur
een veel trager groeiend aanbod van
besparingen door gezinnen en bedrijven. Bovendien zal het buiten-
moeten worden voor toekomstige
pensioenverplichtingen: na 2000 begint de huidige ‘baby-boom’- generatie met pensioen te gaan en daalt het
aandeel van de beroepsbevolking in
het totale aantal Amerikanen snel.
Figuur 3. Rente-termijnstructuur
(yieldcurve)
Eff. rendement (%)
9
nieuw in een recessie wegglijden,
zal de lange rente op een relatief
hoog niveau, boven het huidige, terechtkomen, met negatieve effecten
hoog gehouden door de inflatievrees van de financiele markten. Wel-
op de groei op lange termijn.
Dat de rente vanaf oktober 1990 tot
voor kort nog kon dalen, was mogelijk door de sterk dalende inflatie als
gevolg van de recessie, maar was zeker ook het gevolg van de geringe
iswaar is de feitelijke inflatie bijzonder laag (2,8% jaar-op-jaar in februari jl.), maar de inflatieverwachtingen zijn minder gunstig. Dit is ook te
zien in het bijzonder steile verloop
van de Amerikaanse yieldcurve (zie
kapitaalvraag van de particuliere sec-
1995. Maar deze premies zouden
voor een groot deel gereserveerd
landse aanbod niet voor opluchting
kunnen zorgen: zo zullen de Japanse
investeerders uit binnenlandse overwegingen voorlopig kapitaal weg
blijven trekken uit de VS.
De kapitaalmarktrente wordt ook
figuur 3), waarbij dit jaar vooral de
kende economische groei de kapitaalmarktrente op te stuwen. Tenzij
de Verenigde Staten in 1993 op-
tor. Tabel 2 laat een en ander zien.
rendementen in het traject van twee
Zelfs als de gezinshuishoudens zich
8
tot vijf jaar snel zijn gestegen.
zo terughoudend in nun krediet-
De verklaring moet worden gezocht
7
vraag blijven opstellen als ze in het
recente verleden hebben gedaan,
in de combinatie van fiscaal en vooral zeer soepel monetair beleid. De
dan nog zal een herstel van de kapitaalvraag van de kant van het bedrijfsleven grote gevolgen hebben.
Federal Reserve verlaagde het disconto in december 1991 met een vol
punt tot 3,5%, het laagste niveau
sinds 1964. Hoewel de economic al
weer tekenen van herstel vertoont,
6
5
Bij een vraag van $ 200 mrd. op jaar-
4
Looptijd
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
ESB 8-4-1992
basis door niet-financiele bedrijven —
het niveau van voor 1990 — en een
lijken Alan Greenspan e.a. niet erg
financieringsbehoefte van de over-
geneigd voor de verkiezingen van 3
355
Tabel 2. Kapitaalvraag door niet-flnancie’le sectoral op de Amerikaanse hrediet- en aandelenmarkten
1988
1989
1990
1991
Totaal binnenlands
groeiin%
767,2
6,1
714,7
-6,8
644,5
-9,8
465,9
-27,7
Federate overheid
155,1
146,4
246,9
278,2
7,8
-5,6
68,6
12,7
20,2
20,5
38,3
59,7
612,1
568,4
397,6
187,7
315,8
247,4
48,9
287,3
217,9
63,2
257,8
97,3
42,6
160,2
3,2
24,4
6,4
10,6
23,5
15,6
groeiin%
aandeel in totaal bin. (%)
Particuliere sector
waarvan:
huishoudens
‘
niet-fin. ondernemingen
staten en lokale overheden
Totaal buitenlands
Bron: Federal Reserve, Flow of funds statistics.
Of de feitelijke economische groei
dichter bij het lage of het hoge cijfer
zal liggen hangt mede af van de renteniveaus. Het risico is dan ook
groot dat de door de begrotingstekorten hooggehouden rente de door
Fed en Witte Huis geforceerde opleving snel na 1993 aan zijn einde zal
doen komen of althans aanzienlijk
zal vertragen.
Na 3 november
In de verkiezingsstrijd zijn de budgettekorten tot nu toe een ‘non-issue’. Hoewel op de financiele
markten de yield-curve de begrotingsperikelen reflecteert en daarmee al een ‘hot issue’ maakt, zullen
de kandidaten tot aan de verkiezingsdag niets op dit gebied ondernemen.
1992 is dus nu al een verloren jaar te
vrees. In een economie die toch al
de VS versterken. Op langere termijn
worden de groeimogelijkheden in
de VS – de potentiele groei – voornamelijk bepaald door twee factoren,
namelijk de groei van de beroepsbevolking (uit te splitsen in: groei van
noemen.
De nieuwe president zal snel actie
moeten ondernemen om de tekorten
terug te brengen. George Bush
moest voortdurend tegen een demoera tisch Congres opboksen. Met het
oog op de begroting zou een demo-
aantrekt zoekt de regering-Bush
de totale bevolking, participatie-
cratische president wellicht meer
naar mogelijkheden voor een extra
bestedingsimpuls op korte termijn.
Het door democraten beheerste con-
graad en werkloosheidspercentage)
en de stijging van de arbeidsproduktiviteit. Demografische oorzaken zorgen ervoor dat de groei van de beroepsbevolking tot na 2000 beneden
de 1% ligt, te vergelijken met respectievelijk 1,1% en 2,0% in de jaren
tachtig en zeventig. De grote onbekende is de toekomstige ontwikkeling van de groei van de arbeidsproduktiviteit. Het verleden stemt wat
kunnen bereiken. Hier staat tegenover dat de democraten nog vele
maatschappelijke behoeften willen
vervullen en daarmee niet te lang
willen wachten.
De eindconclusie is dan ook niet erg
optimistisch: de ‘overspending’ van
de Amerikaanse overheid zal een
november een substantiate verstrakking door te voeren, met mogelijke
negatieve gevolgen voor de inflatie
op termijn . Ook het begrotingsbeleid geeft enige reden voor inflatie-
gres wil hier graag nog een schepje
bovenop doen.
Het Internationale rentebeeld is een
andere factor die meewerkt om de
kapitaalmarktrentes in de VS omhoog te drukken. In ESB werd on-
langs aannemelijk gemaakt dat een
verlaging van het (gehele) rentegebouw in Duitsland voorlopig niet
waarschijnlijk is en dat de risico’s
zelfs aan de bovenkant liggen .
Economische groei
Het is een misverstand te denken dat
de groeiende tekorten in de afgelopen jaren een sterke bestedingsimpuls aan de economie hebben gege-
dit betreft niet optimistisch: de groei
van de produktiviteit van de economie als geheel daalt voortdurend ,
zie figuur 4.
Afhankelijk van de visie op de toekomstige arbeidsproduktiviteitsgroei
lopen de schattingen voor de potentiele groei in de jaren negentig uit-
groot probleem blijven, met duidelij-
ke risico’s op rentegebied. De toch
al niet florissante vooruitzichten
voor de economische groei op lange
termijn dreigen daardoor verder te
verslechteren.
Franke Burink
De auteur is werkzaam bij het economisch bureau van de ABN AMRO Bank.
een van 1,8 tot 2,5% per jaar.
ven. Zo verkoopt de overheid
obligaties om het depositoverzekeringsfonds van de spaarbanken van
een faillissement te redden en draagt
de opbrengsten over aan het fonds.
Niets wordt gekocht of verkocht met
deze opbrengsten en niemand ontvangt een inkomen. Berekeningen
voor het z.g. ‘full employment budget’, inclusief correcties voor de
spaarbankencrisis, laten zien dat de
begroting in 1991 restrictief uit-
Figuur4. Groeipotentieel van bet
bbp
Groei beroepsbevolking
Groei arbeidsproduktiviteit
werkt . De impuls in 1992 is gering.
Ook de groeimogelijkheden op langere termijn worden door de hoge tekorten beinvloed via een hogere rente. Dit zou dan de trendmatige
daling van de economische groei in
70-80
80-90 . 90-99
2. Zie bij voorbeeld Erich Heinemann:
“Money growth has passed the flash
point for inflation. Price changes are subdued at present, but this reflects tight money from 1987 through 1990″, Fed’s easing sure to fuel inflation, American Banker, 5 maart 1992.
3. J.L.M. de Jong, Het dilemma van de
Bundesbank, ESB, 11 maart 1992, biz. 262.
4. Zie bij voorbeeld A. Sinai, Fiscal policy
and the economy, Economic Studies Series, The Boston Company, nr. 42, 24 december 1991.
5. Dit geldt niet voor de industriele sector
waar de afgelopen jaren juist een opvallende winst kon worden geboekt.