Het meerjarenplan
bosbouw
Onlangs verscheen het Meerjarenplan Bosbouw (MJPB), waarin de regering haar visie op de toekomstige ontwikkeling van het Nederlandse bos uiteenzet 1. De gevolgen van dit plan voor
de Nederlandse houtmarkt en houtverwerkende bedrijven blijven hierin echter
onderbelicht. In dit artikel wordt dit gemis ondervangen. Met behulp van een
recent ontwikkeld modelsysteem wordt
een verkenning uitgevoerd naar de effecten die uitvoering van het Meerjarenplan voor de Nederlandse houtmarkt
kan hebben. Vervolgens wordt getoetst
in hoeverre de doelstellingen van het
Meerjarenplan Bosbouw voor de houtproduktie te realiseren zijn.
Achtergronden
De Nederlandse
overheid streeft
naar een aanzienlijke verhoging van de
zelfvoorzieningsgraad
voor hout, door
middel van onder andere een vergroting van het binnenlands rondhoutaanbod, en daarmee tot een terugdringen
van de import van hout. Het MJPB moet
aan deze doelstelling bijdragen op het
terrein van de houtproduktie. Daarvoor
is analyse nodig van de volgende factoren:
– het verbruik van rondhout in Nederland;
– de produktie van rondhout in Nederland;
– de confrontatie van verbruik en produktie;
– de zelfvoorziening voor hout en houtprodukten;
– de betalingsbalans
voor hout en
houtprodukten.
Voor zover is na te gaan is de analytische onderbouwing van de bovengenoemde factoren in het Meerjarenplan
Bosbouw gebaseerd op twee onderzoeken2. Beide onderzoeken beperken
zich noodgedwongen tot een globale,
trendmatige benadering van de Nederlandse houtmarkt. Een model matige
basis ontbreekt. Dit betekent dat vraagen aanbodscenario’s niet in onderlinge
samenhang kunnen worden doorgerekend. Van zelfvoorziening en importeffecten valt dus weinig te zeggen. Derhalve is nader onderzoek naar de ont-
ESB 23-11-1988
wikkeling van de vraag naar en het aanbod van hout en houtprodukten, de
prijsvorming en de invloed van valutaverhoudingen aangekondigd3. Met de
in dat kader ontwikkelde
modellen
wordt nu het MJPB n1:I.der geëvalueerd4. Om de effecten van het MJPB te
kunnen beoordelen zijn twee basisscenario’s opgesteld. In het referentie-scenario wordt het MJPB niet uitgevoerd,
in het MJPB-scenario wordt het MJPB
wel uitgevoerd.
Het verbruik van rondhout
Rondhout dient in Nederland meestal als grondstof voor een ander produkt.
Het overgrote deel gaat naar de houten meubelindustrie of de papierindustrie. De activiteiten van deze houtverwerkers hangen vooral samen met de
ontwikkeling in de bouwen met de economische groei, zodat de vraag naar
rondhout in Nederland voornamelijk
een afgeleide vraag is. Met het model
zijn de gevolgen van drie niveaus van
economische groei berekend. In alle
drie gevallen zal de komende decennia
een toenemende vraag naar rondhout
(naaldhout en, in iets mindere mate,
niet-tropisch
loofhout) ontstaan, met
name ten behoeve van de papierproduktie. Ook de vraag naar naaIdzaaghout zal enigszins toenemen, waarbij
vervanging van tropisch hout mede een
rol speelt. Bij met name naaIdhoutverwerkers is een tendens naar schaalvergroting gaande, gekoppeld aan een
toenemende gerichtheid op de exportmarkt.
De produktie van rondhout
De streefcijfers voor de rondhoutproduktie, zoals opgenomen in het MJPB,
zijn niet gebaseerd op verwerkingsmogelijkheden door de markt, maar op
teeltkundige mogelijkheden.
Een gedeelte van het aanbod blijkt, bij de huidige marktstructuur, niet zonder meerte
worden opgenomen door de verwerkende bedrijvigheid. Dit betreft voornamelijk zwaar loofzaaghout. Streeft men
toch naar een optimale afzet van de ex-
tra houtproduktie, dan betekent dat in
de praktijk het terugdringen van de import van loofhout en/of het creëren van
een nieuwe afzetmarkt in binnen- of buitenland. Met het model is het effect gesimuleerd van importheffingen op loofhout. Per saldo kan echter worden geconstateerd dat een dergelijke importheffing averechts werkt. De beste manier om het verbruik van Nederlands
loofzaaghout te stimuleren is het scheppen van nieuwe verwerkings- en afzetmogelijkheden. In het MJPB wordt hierover slechts zeer vrijblijvend gesproken6. Daarmee schiet het plan wat betreft de afzet te kort als bijdrage aan de
pogingen de bosbouw rendabel te maken. Om de bedoelingen van het MJPB
volledig tot zijn recht te laten komen,
gaan we uit van een volledige opname
van het surplus aan loofhoutaanbod
door de verwerkers. De maatregelen
van het MJPB leiden in onze berekeningen in eerste instantie tot een terugval
in de rondhoutproduktie
vergeleken
met de referentie-ontwikkeling.
Het is
dan ook onduidelijk hoe de jaarlijkse
houtoogst van gemiddeld 1,3 mln. m3
die door het MJPB in de periode tot
2000 wordt voorzien, tot stand moet komen 7. Rond 201 0 komt de rondhoutproduktie van het MJPB boven de referen1. Ministerie van Landbouw en Visserij,
Meerjarenplan
Bosbouw, regeringsbeslissing, 16 mei 1986.
2. HA van der Meiden, Debeschikbaarheid
van hout, Stichting Bos en Hout, 1986, en
NEl, Een verkenning met betrekking tot de
problematiek van de Nederlandse bosbouw,
april 1986.
3. Minister van Landbouw en Visserij, brief
aan de Tweede Kamer, 18630, nr. 7, 26 november 1986.
4. Het gaat om een model voor de hout- en
papiermarkt en een model voor houtoogstprognoses, zie A.J. Gerritse, De Nederlandse bos-, hout- en papiersector, kwantitatieve verkenning en modelontwikkeling,
concept-rapport
De Dorschkamp,
september
1988, en P.JW. Hinssen, HOPSY, verkenning van mogelijkheden en ontwikkeling van
een systeem voor lange termijn prognoses
van potentieel houtaanbod op regionaal en
nationaal
niveau, rapport nr. 489, De
Dorschkamp, 1987.
5. A.J. Gerritse en P.J. W. Hinssen, Bosbouw
en houtmarkt in Nederland, enkele modelmatige verkenningen inzake het Meerjarenplan Bosbouw, concept-rapport De Dorschkamp, november 1987.
6. Meerjarenplan Bosbouw, blz. 12 en 36.
7. Meerjarenplan Bosbouw, blz. 35.
1117
tie-ontwikkeling .te liggen. De naaldhoutproduktie zal overigens pas rond
2027 boven de betreffende referentiehoeveelheid komen. Het nadelige effect
dat het MJPB in eerste instantie voor de
naaldhoutverwerkers
heeft (minder
aanbod), zal dus pas over 40 jaar zijn
verdwenen. Op lange termijn wordt in
het MJPB gestreefd naar een produktie
van 2,01 miljoen m3 rondhout, waarbij
de aandelen van naaldhout, zacht loofhout en hard loofhout moeten uitkomen
op respectievelijk 45%, 32% en 23%.
Het model geeft echter aan dat in de
evenwichtssituatie de totale rondhoutproduktie op 1,97 mln. m3 komt te liggen met aandelen van 50%, 27%, en
23%. Het aandeel naaldhout daalt dus
volgens onze berekeningen minder dan
in het MJPB wordt aangenomen, terwijl
het aandeel zacht loofhout duidelijk
achterblijft bij de streefcijfers.
De confrontatie van verbruik en
produktie
Als we nu het binnenlands verbruik
en de binnenlandse produktie van rondhout tegenover elkaar zetten blijkt dat
het tekort aan rondhout de komende
decennia drastisch zal toenemen, en
dat de samenstelling van het tekort zal
veranderen. Met name de vraag naar
naaldhout zal sterk toenemen. De binnenlandse
produktiemogelijkheden
kunnen in geen van beide scenario’s
gelijke tred met de vraag houden. Het
huidige overschot aan naaldhout zal
omslaan in een aanzienlijk tekort. De
naaldhoutverwerkers zullen de komende decennia dus maar een klein deel
van hun hout uit eigen land kunnen betrekken. Als gevolg hiervan zal de import van naaldhout in de periode tot
2015 in het MJPB-scenario met gemiddeld 6,1 % per jaar moeten toenemen.
Daar staat tegenover dat de import van
niet-tropisch loofhout zal teruglopen.
Zelfvoorziening en
betalingsbalans
In de overheidsplannen
is sprake
van een zelfvoorzieningsgraad
voor
hout en houtprodukten (verder aan te
duiden als algemene zelfvoorziening8).
De algemene zelfvoorzieningsgraad
(thans ongeveer 8%) zal in beide scenario’s op de langere termijn en bij een
ongewijzigde vraagontwikkeling
gaan
dalen. De algemene zelfvoorziening zal
dan ook niet snel boven de 10% komen.
De in het MJPB als doel gestelde algemene zelfvoorzieningsgraad
van 17%
voor 2050 lijkt in ieder geval erg optimistisch. De zelfvoorziening voor rondhout,
die op dit moment op ruim 86% ligt, zal
1118
de komende decennia sterk dalen9. Na
2009 echter wordt in het MJPB-scenario het effect van de maatregelen zichtbaar, zodat de zelfvoorziening
voor
rondhout structureel wat hoger komt te
liggen dan in het referentiescenario.
Opvallend is dat bij het hanteren van
verschillende definities voor zelfvoorziening ook uiteenlopende ontwikkelingen zijn te constateren. Dit wordt nog
duidelijker als we het MJPB-scenario
splitsen in de drie genoemde verbruiksscenario’s. Bij een lagere economische groei blijkt de algemene zelfvoorziening hoger te worden, maar is
de zelfvoorziening voor rondhout juist
lager. De verklaring is dat bij een lagere economische groei de vraag naar
rondhout afneemt en de prijzen onder
druk komen. Dat heeft een lagere rondhoutproduktie tot gevolg. Bij een hoge
economische groei is de situatie juist
omgekeerd. Een soortgelijke redenering gaat op bij het doorrekenen van
hoge en lage dollarkoersen, die in de
vraag naar en de prijsvorming van rondhout een grote rol spelen. Twee doelstellingen (het streven naar een hogere
algemene zelfvoorziening
en het opvoeren van de rondhoutproduktie)
blijken in dergelijke situaties tot tegenstrijdige uitkomsten te (kunnen) leiden. De
vraag rijst hoe de resultaten van het beleid dan beoordeeld moeten worden.
Hier wreekt zich eens te meer het gebrek aan een modelmatige benadering.
Het tekort op de betalingsbalans voor
hout en houtprodukten ligt op dit moment rond de f 4 mrd. In het referentiescenario zal dit tekort in 2015 opgelopen zijn tot f 6,1 mrd. per jaar. Het tekort op de betalingsbalans in het MJPBscenario zal, vergeleken met het referentiescenario, in 2015 f 70 mln. lager
uitkomen, hetgeen volledig door de vervanging van import door de toenemende binnenlandse rondhoutproduktie
in
de MJPB-variant
wordt veroorzaakt.
Beschouwen we de hoge en lage groeivarianten binnen het MJPB-scenario,
dan wordt het beeld aanzienlijk minder
stabiel. In het hoge-groeiscenario
leidt
de sterke toename van de vraag tot een
stijging van de import en daarmee tot
een tekort van ruim f 15 mrd. in 2015.
In een lage-groei scenario is er vrijwel
geen sprake van een tekort.
Slotbeschouwing
Het Meerjarenplan geeft de teeltkundig haalbare rondhoutproduktie
weer,
maar gaat voorbij aan de vraag of dit
hout ook volledig zal worden opgenomen door de markt. Gaan we ervan uit
dat dit laatste wel gebeurt dan kan worden geconcludeerd dat het Meerjarenplan na ongeveer 2010 aan zijn doel
(een hogere houtproduktie) zal beant-
woorden. De rondhoutproduktie zal als
gevolg van de maatregelen van het
MJPB op de zeer lange termijn (na
2030) ongeveer 300.000 m3 boven de
trendmatige produktie komen te liggen.
Op korte termijn (tot 2010) levert dit
echter problemen op waarmee in het
MJPB te weinig rekening wordt gehouden. In de vraag naar hout in Nederland
is sinds enige jaren van een duidelijke
kentering sprake. Door de schaalvergroting die bij met name de verwerkers
van naaldhout optreedt zal een sterk
toenemende vraag naar naaldhout ontstaan. Deze verbruikers hebben aangegeven daarbij een beroep op de binnenlandse markt te willen doen 11. De richting waarin het MJPB de rondhoutproduktie wil sturen, namelijk groei, is dus
goed, maar de omvang van de maatregelen schiet vooralsnog te kort. Ook de
samenstelling van de rondhoutproduktie op de kortere termijn (tot rond 2010)
is niet afgestemd op de vraag. De gemaakte keuzen leiden er toe dat het
voorziene aandeel zacht loofhout voorlopig aanzienlijk lager zal zijn dan in het
MJPB wordt verondersteld. Bovendien
zal extra naaldhout moeten worden ingevoerd. Dit botst met het streven om
de binnenlandse produktie op het binnenlands verbruik af te stemmen 12.
De doelstellingen voor de houtproduktie in het Meerjarenplan zijn beïnvloed door andere dan houtproduktieve
overwegingen, maar het is niet duidelijk
of de consequenties hiervan voor de
houtmarkt voldoende
zijn gewogen.
Waarschijnlijk niet, want een modelmatige onderbouwing ontbreekt. De onderlinge samenhang van doelstellingen
wordt op geen enkele wijze gekwantificeerd. Evenmin is aangegeven hoe
wordt omgegaan met doelstellingen,
die tegenstrijdige resultaten kunnen geven. Het ophangen van het beleid aan
een onduidelijk begrip als algemene
zelfvoorziening lijkt daarom weinig zinvol en heeft bovendien gevaarlijke kanten als niet naar achterliggende verbanden wordt gekeken. Een verandering
van de economische groei of van de
dollarkoers heeft een veel grotere invloed op de algemene zelfvoorziening
dan het opvoeren van de rondhoutproduktie. Daarmee bestaat het gevaar dat
de basis onder het beleid door factoren
van buitenaf wordt weggeslagen.
8. De algemene zelfvoorzieningsgraad
is de
binnenlandse
rondhoutproduktie
gedeeld
door het verbruik van de produkten die met
rondhout gemaakt worden.
9. De zelfvoorzieningsgraad
voor rondhout
is de rondhoutproduktie
gedeeld door het
rondhoutverbruik.
10. Meerjarenplan Bosbouw, blz. 30.
11. Zie bij voorbeeld NEl, Een verkenning
met betrekking tot de problematiek van de
Nederlandse bosbouw, april 1986.
12. Meerjarenplan Bosbouw, blz. 36.
13. Handelingen
Vaste Commissie
voor’
Landbouw, 49ste uitgebreide commissievergadering, 16 februari 1987, blz. 49-16.
Het Meerjarenplan Bosbouw kan beter als een intentieverklaring omtrent de
toekomstige bosontwikkeling worden
opgevat dan als een sectorplan, zoals
het wordt gepresenteerd13. Wil het plan
tot een echt sectorplan uitgroeien dan
dient aan drie voorwaarden te worden
voldaan. Om te beginnen moet samenhang in de doelstellingen worden gebracht, zodat expliciete afwegingen
mogelijk worden. Bovendien moet een
model worden gebruikt waarin de verschillende samenhangen op de houtmarkt goed tot hun recht komen en
waarmee zowel op de korte als op de
lange termijn scenario’s en beleidsvari-
anten kunnen worden doorgerekend.
Ten slotte dient een invulling te worden
gegeven aan de in het MJPB aangekondigde periodieke evaluaties. Een
belangrijke rol hierbij lijkt weggelegd
voor een Meerjarenplan voor de Houtvoorziening.
Ton Gerritse
Paul Hinssen
De auteurs zijn verbonden aan de vakgroep
economie van het Rijksinstituut voor onderzoek in de bos- en landschapsbouw
‘De
Dorschkamp’ te Wageningen. Met dank aan
ir. A.P.W. de Wit voor commentaar op een
eerdere versie van dit artikel.