Het kasbeheer van het rijk
DRS. J. W. M. VAN LEUVEN*
Vrijwel elk jaar bevat de Miljoenennota voornemens om de begrotingsdiscipline te verbeteren.
Alle goede bedoelingen ten spijt heeft de minister van Financier! de laatste jaren echter steeds
naar het grove beheersingsmiddel van de kasplafonds moeten grijpen. In dit artikel wordt het
kasbeheer van het rijk in de afgelopen jaren besproken. Gezien de nadelen en ongewenste
effecten van de huidige systematiek pleit de auteur ervoor in plaats van de kasuitgaven de
verplichtingen tot uitgangspunt bij de begrotingsopstelling te nemen. Gecombineerd met
gedetailleerde meerjarenramingen geeft een verplichtingenstelsel meer uitzicht op een terugkeer
naar het trendmatig begrotingsbeleid.
Inleiding
Inde Miljoenennota 1982 wordt in paragraaf 4.2 afzonderlijke aandacht gewijd aan de beheersing van de kasuitgaven
tijdens de begrotingsuitvoering. De aandacht voor de beheersing van de begroting tijdens de uitvoering is in de laatste
jaren toegenomen naar aanleiding van het uit de hand lopen
van de otnvang van het feitelijk financieringstekort op kasbasis van de overheid. Het feitelijk financieringstekort heeft
de afgelopen jaren een dermate grote omvang aangenomen
(zie label 1) dat dit gegeven een centrale rol is gaan spelen in
het begrotingsbeleid. De rol van een trendmatige begrotingsbenadering lijkt daarmee voorlopig uitgespeeld.
—
—
—
—
het stringent begrotingsbeleid;
de meerjarenramingen;
kasplafonds en artikel 12vandeComptabiliteitswet 1976;
begrotingssysteem en -procedure.
Het stringent begrotingsbeleid
Naar aanleiding van de forse overschrijding van de begroting 1971 worden sindsdiendezogenoemdespelregels van het
stringent begrotingsbeleid gehanteerd 3). Het stringent begrotingsbeleid is crop gericht dat tijdens de uitvoering van de
begroting de bij de opstelling gekozen normstelling (sinds
Tabel I. Financieringstekort op kasbasis in procenten van het nationaal inkomen
1970
1971
1972
1973
3.8
1974
1975
1976
5,3
40
.
5.1
1977
1978
1979
3,6
1980
1981
5,4
6,0
Bronnen: Cenlraal Economise/I Plan 1981 (1970 t/m 1980), Mi/juenennola /»«.? (1981).
Werd in de Miljoenennota’s voor 1980 en 1981 nog verwacht dat een spoedige terugkeer naar het trendmatig begrotingsbeleid mogelijk zou zijn, de nota voor 1982 is hieroveral
minder optimistisch. De uitspraak dat het ook in een situatie
zonder trendmatig begrotingsbeleid mogelijk en zinvol is
elementen van dat beleid bij de begrotingsvoorbereiding te
gebruiken, is daarbij veelbetekenend. De boodschap is duidelijk. Voorlopig zullen we het moeten doen met een begrotingsbeleid dat gebaseerd is op de ontwikkeling van het feitelijke
financieringstekort.
In de Miljoenennota 1981 worden de bezwaren van een
dergelijke aanpak nog uitvoerig geschetst 1) waarbij met
name zwaar weegt dat de budgettaire randvoorwaarden een
zorgvuldige voorbereiding en uitvoering van het beleid belemmeren. In de laatste Miljoenennota wordt met name aandacht geschonken aan mogelijke verbeteringen van het proces van zowel voorbereiding als uitvoering van de begroting,
waarbij aan het kasbeheer een centrale rol is toegedacht 2).
Hieronder wordt op deze mogelijkheden nader ingegaan,
waarbij tevens de mogelijkheid tot een terugkeer naar een
meer trendmatige benadering in beschouwing wordt genomen. Achtereenvolgens worden belicht:
258
1979 het niveau van het feitelijk financieringstekort) niet
overschreden wordt. Dit beleid heeft ertoe bijgedragen dat
vanaf 1972 t / m 1978 geen overschrijdingen van de uitgavenbegrotingen optraden, uitgaande van de stand van zaken
tijdens de Voorjaarsnota (zie label 2).
Opmerkelijk in label 2 is dal de gemiddelde afwijking van
de realisalie l.o.v. de Voorjaarsnolaraming in de periode na
1972groler is dan de periode daarvoor (2,3%inde periode 1972
t/m 1978 tegenover 1,35% in de periode 1966 l/m 1971). Als
verklaring voor hei achlerblijven van de realisalie bij de raming van de uilgaven worden in de Miljoenennota 1980 4) ge* De schrijver is directeur financier! van het Ministerie van Econo-
mische Zaken. Het artikel is geschreven op persoonlijke titel.
De schrijver is erkentelijk voor de kritische opmerkingen en sugges-
ties die hij op een eerste concept mocht ontvangen en is met name
dank verschuldigd aan drs. W. J. Lameris voor zijn ondersteuning
bij het schrijven van dit artikel.
1) Zie Miljoenennola 1981, par. 4.2.
2) Zie Miljoenennota 1982, hoofdstuk 4.
3) Zie de Miljoenennota’s 1972, biz. 31; 1975, biz. 52; 1977, biz. 58;
en 1979, biz. 46.
4) Zie Miljoenennota 1980, par. 4.2, biz. 34-36.
Tabel 2. Verschil tussen realisatie en raming ten tijde van de
Voorjaarsnota
— de vergelijking van het begrotingsjaar met het daaraan
voorafgaand jaar;
— de beheersing van en de controle op het aangaan van verJaar
Verschil t.o.v. de Voorjaarsnota in mrd. gld.
Verschil in procenten van
het begrotingstolaal
plichtingen.
Mede gezien de noodzaak op macroniveau een redelijk sta-0,5
-0,3
-1,3
1970 …………………
1971 …………………
1972 …………………
-0,0
+ 2,1
-0,1
-1.8
-2,5
1978
Geraiddcld I966/ 1978 …..
Gcmiddcld 1966/1971 …..
Gemiddeld I972/ 1978 …..
-1.5
– 1,4
-2,3
Bron: Miljuenennola 1980, bijlage 5.
noemd het met de autorisatiefunctie samenhangende maxi-
mumkarakter van de uitgavenramingen, alsmede de omvang
van de in de begroting besloten volumegroei. Daarnaast zal
de toepassing van de regels van het stringent begrotingsbeleid
zelf mede hebbengeleid totforseonderschrijdingeninbepaalde
jaren. Wanneer immers tijdens de rit per saldo tegenvallers
dreigen te ontstaan, leiden genoemde spelregels tot een compensatie hiervan, veelal gerealiseerd via generieke ombuigingen.
In samenhang met het verschijnsel dat tegenvallers eerder
bekend zijn dan meevallers, kan dit ertoe leiden dat de uiteindelijke realisatie, ondanks eerdere meer pessimistische vooruitzichten, toch blijkt mee te vallen. In de jaren 1975, 1976 en
1978 zijn ten tijde van de Voorjaarsnota compensaties voor
verwachte tegenvallers getroffen, terwijl de realisatie van de
uitgaven uiteindelijk achterbleef bij de ramingen. Zo werd in
1976 ruim f. 1,5 mrd. gecompenseerd, terwijl t.o.v. de Voorjaarsnota f. 1,8 mrd. minder werd uitgegeven dan verwacht.
De betekenis van het stringent begrotingsbeleid bij het tegengaan van overschrijdingen is onmiskenbaar. In die zin
biel kader te cree’ren waarbinnen de jaarlijkse begroting
wordt opgesteld en uitgevoerd, zou ik willen pleiten voor een
versterking van de rol van de meerjarenramingen. Om te
voorkomen dat eenmaal gemaakte ramingen een verstarrende invloed, met name in neerwaartse richting, hebben, dient
in de op te stellen ramingen van kasuitgaven over verscheidene jaren een onderscheid te worden gemaakt tussen:
a. de kasuitgaven samenhangend met reeds aangegane ver-
plichtingen;
b. de kasuitgaven samenhangend met ongewijzigd beleid, ge-
definieerd in termen van het niveau van de lopende begroting;
c. de kasuitgaven samenhangend met t.o.v. het lopend jaar
voorgenomen wijzigingen (in de volumesfeer) van het beleid.
De onder a genoemde uitgaven vormen in een dergelijk systeem een technisch minimum, de onder b en c genoemde uitgaven vormen onderwerp van discussie tijdens de begrotingsvoorbereiding. Op deze wijze wordt gestalte gegeven aan een
combinatie van een vorm van ,,zero-base budgeting” (toetsing b en c) met een marginale toetsing (van alleen c). Een dergelijke systeem zal ook duidelijk maken dat de ,,vrije beslisruimte” (b en c) in de loop der geraamde jaren toeneemt. Op
deze wijze wordt ook voorkomen dat bij heroverwegingsprocessen beleid dat pas op wat langere termijn te gelde komt,
buiten schot blijft.
Een systeem van meerjarenramingen zoals hierboven beschreven, zou van onderop moeten worden opgebouwd,
d.w.z. dat de afzonderlijke departementen verplicht worden
gedetailleerde ramingen voor het begrotingsjaar en vier opvolgende jaren in te dienen. In dit verband zij gewezen op het belang van artikel 16derdelidvandeComptabiliteitswet 19767).
In zijn brief aan de Tweede Kamerder Staten Generaal over
heeft het beleid duidelijk aan de doelstelling beantwoord.
Wel dient te worden gewezen op de mogelijke nadelige effec-
ten van dit beleid op de beheersing van de kasuitgaven. Afgezien van het hierboven beschreven effect van onderschrijdin-
gen kunnen de regels van het stringent begrotingsbeleid aan-
5) Artikel 9 van de Comptabiliteitswet 1976 luidt:
leiding zijn tot het conservatiever ramen van de kasuitgaven.
1. Het ontwerp van de begroting wordt ons jaarlijks ter indiening
Meerjarenramingen
Op grond van artikel 9 van de Comptabiliteitswet 1976
tweede lid sub b 5) dient de minister van Financien bij de jaar-
lijkse aanbieding van de ontwerp-begroting ramingen in te
dienen voor vierop het begrotingsjaar volgendejaren. Opval-
lend in deze bepaling is dat deze verplichting geldt voor de
minister van Financien en niet voor de onderscheiden vak-
ministers. Ervan uitgaande dat de afzonderlijke departementen het best in staat moeten worden geacht de ook in de toekomst voor nun beleidsterrein noodzakelijke middelen te
schatten, zou het meer voor de hand liggen de afzonderlijke
bij de Tweede Kamer aangeboden door onze Minister van
Financien.
2. Deze voegt bij het ontwerp van de begroting:
a. een nota betreffende de toestands van ‘s Rijks financien, waarin
mede zijn opgenomen beschouwingen over de betekenis van het
voorgenomen beleid voor de volkshuishouding;
b. ramingen voor vier op het begrotingsjaar volgende jaren;
c. een overzicht van de totalen der uitgaven en ontvangsten en
saldi over de laatste tien jaren;
d. een balans van de bezittingen, vorderingen en schulden van de
Staat naar de toestand per 31 december van het laatst verstreken jaar met een toelichting, waaruit onder meer blijkt naar
welke grondslagen deze zijn gewaardeerd.
6) Zie Miljoenennota 1980, par. 6.1 en Miljoenennota 1981, par. 4.4.
7) Artikel 16 van de Comptabiliteitswet 1976 luidt:
1. Het dienstjaar is het kalenderjaar.
2. Als uitgaven en ontvangsten van het dienstjaar worden geraamd
en verantwoord de geldelijke betalingen en ontvangsten in dat jaar.
vakministers voor te schrijven meerjarenramingen op te stel-
3. Voor de in het dienstjaar aan te gane verplichtingen wordt, voor-
len en in te dienen. Overigens zal het veelal nu al in de praktijk
zover deze tot uitgaven in latere jaren zullen leiden, naast de
raming van de uitgaven van het dienstjaar een raming van die verplichtingen opgenomen tenzij de omvang daarvan niet kan worden bepaald.
4. Het bepaalde in het derde lid geldt niet voor:
a. rechtstreeks uit een wet voortvloeiende verplichtingen;
b. rente en aflossing van Nationale Schuld;
zo zijn dat de in de Miljoenennota opgenomen meerjarenramingen zijn opgesteld door, often minste in overleg met de
vakdepartementen. In de Miljoenennota 1982 wordt gesproken over het belang van het beperken van de rol van de meerjarenramingen bij de begrotingsvoorbereiding.
De wens te komen tot deze beperking vloeit voort uit het
nadeel dat de minister van Financien heeft ondervonden van
het systeem van de meerjarenramingen. Dit nadeel ligt vooral
in de versterking van de inflexibiliteit in neerwaartse richting 6). In de laatste Miljoenennota’s is ook gewezen op het
belang van:
ESB 10-3-1982
c. verplichtingen wegens lonen en wachtgelden en soortgelijke
periodieke verplichtingen;
d. verplichtingen wegens huren en pachten en soortgelijke periodieke verplichtingen, indien terzake uitgaven in het dienstjaar
zijn geraamd;
e. andere door onze Minister van Financien aan te wijzen verplichtingen, welke een bed rag van f. 250.000 per begrotingsartikel niet te boven gaan.
259
de uitvoering van de Comptabiliteitswet 1976 8) schrijft de
minister van Financien dat door de departementen nog vaak
te weinig gebruik wordt gemaakt van genoemde bepaling.
Een volledig systeem van meerjarenramingen vereist echter
een consequente toepassing van artikel 16 derde lid.
Een bijkomend voordeel van een gedetailleerde opzet van
de meerjarenramingen door de departementen is dat dit ook
Tabel 3. Overboekingen ingevolge artikel 24 Comptabiliteitswet 1927, met ingang van 1978 toevoegingen ex art. 12
Comptabiliteitswet 1976
Jaar waarnaar
kan bijdragen tot een verbeterde beheersing van de kasuitgaven tijdens de uitvoering. Een eerste vereiste voor een en ander is dat de departementen voldoende zijn toegerust om een
dergelijk verfijnd systeem op te zetten. Zo’n systeem stelt
hoge eisen aan administratie en informatie, waaraan mede
met behulp van moderne technieken invulling moet kunnen
worden gegeven.
Overboeking
(1) in procenten (!) in procenten Financieringsvan het
tekort van het
nationaal
rijk in procenten
tingstotaal
inkomen
van het nationaal inkomen
(3)
(2)
(4)
van het
is overgeboekt resp. toevoeging
ontwerpbegroresp. toegevoegd
in mln. gld.
(1)
1960-1969 a) . . . . .
2.1
2,4
1.7
1,3
2.917
1.9
.,.0,3
8.459
8,5
3.9
3,4
Kasplafonds en artikel 12 van de Comptabiliteitswet 1976
In de Miljoenennota 1980 werd op basis van de onderschrijdingenindejaren 1972 t / m 1978 en de verwachte onderschrijding in 1979 een correctiepost ingevoerd voor verwachte onderuitputting. Deze aftrekpost op de uitgaven ten
bedrage van f. 1 mrd. is in feite de voorloper van bet systeem
van kasplafonds. Bij de introductie van de aftrekpost kondigde de toenmalige regering aan dat niet zou worden volstaan met het aanbrengen van een globale correctie 9). Voor
het geval dat de verwachte onderuitputting zich niet of in
mindere mate zou voordoen, werden aanvullende beleidsombuigingen in het vooruitzicht gesteld. Zoals inmiddels bekend
werd naar aanleiding van de ongunstige ontwikkeling van het
financieringstekort, met name als gevolg van sterk tegenvallende belastingontvangsten, besloten tot ombuigingen op de
1.221
6.555
198 1
6.2
6.349 b)
5,3
2,4
2,1
2,0
a) Gemiddelde per jaar.
b) Ontleend aan de lijst van antwoorden op de Miljuenennota 1982, kamerstuk 17100,
nr. 4. antwoord 105.
c) Volgens Miljoenenoia 1982.
Bron: gegevens gedeeltelijk ontleend aan de nota van de minister van Financien, Uitvoering
Comptabiliteitswet 1976, kamerstuk 16756, nr. 1.
begroting 1980. Naast de ombuiging van in totaal f. 3 mrd.,
ming van dit saldo in de Miljoenennota wordt voorondersteld dat de omvang van de overloop van jaar tot jaar constant is. Deze vooronderstelling wordt gemaakt bij het vaststellen van het totale budgettaire kader. Het is niet uitgesloten dat bij de opstelling van de afzonderlijke begrotingshoofdstukken impiciet rekening is gehouden met de invloed
van de overloop ex artikel 12. In een enkele begroting is dit
waarvan f. 1,5 mrd. door beperking van uitgaven op de be-
expliciet gebeurd 12).
grotingshoofdstukken 10), werd de vooronderstelde onderuitputting toegerekend aan de afzonderlijke departementen.
Te zamen met de ombuigingen leidde dit tot de vaststelling
van kasplafonds per begrotingshoofdstuk. Op het systeem
van de kasplafonds en de relatie met artikel 12 van de Comptabiliteitswet 1976 wordt in par. 4.2 van de Miljoenennota
Uit kolom 1 en 2 van tabel 3 blijkt dat de in de Miljoenennota’s gehanteerde vooronderstelling in het merendeel
van de achter ons liggende jaren onjuist was. Dit ervaringsfeit, alsmede de betekenis van de overloop zowel in absolute
bedragen als ook in procenten van het begrotingstotaal, is
voldoende aanleiding de tot nu toe gehanteerde vooronderstelling ter discussie te stellen. Dit te meer gezien de mogelijke
invloed van de overloop op het financieringstekort (vergelijk
1982 nader ingegaan.
Kasplafonds worden daarbij beschouwd als een verscherping van de spelregels van het stringent begrotingsbeleid.
Deze spelregels waren immers niet van toepassing op de bedragen die aan de lopende begroting kunnen worden toegevoegd op grond van artikel 12 Comptabiliteitswet 1976, terwijl de uitgaven uit hoofde van deze toevoeging een op-
waartse druk op het financieringstekort veroorzaken.
Dit laatste is het gevolg van het feit dat bij de raming van
begrotings- en financieringstekort wordt geabstraheerd van
de invloed van artikel 12 Comptabiliteitswet 11). Op grond
van dit artikel kan de in een bepaald jaar begrote kasruimte
de kolommen 3 en 4 van tabel 3). Uitgaande van het bestaan
en de huidige toepassing van artikel 12, zouden de uitgaven
op grond van de overloop bij de begrotingsvoorbereiding
moeten worden betrokken. De reden die in par. 4.2.1 vande
Miljoenennota 1982 wordt genoemd om dit niet te doen — te
weten het niet goed kunnen ramen van de toevoegingen — is
twijfelachtig. Het lijkt niet aannemelijk dat het ramen van
kasuitgaven op reeds aangegane en derhalve bekende ver-
die in dat jaar niet tot realisatie is gekomen, worden toegevoegd aan de ruimte van de daaropvolgende begroting, voor
zover ten aanzien van de te verrichten uitgaven schriftelijk
verplichtingen zijn aangegaan. Artikel 12 van de huidige
Comptabiliteitswet is in feite de voortzetting van artikel 24
van de Comptabiliteitswet 1927. Het bepaalde in artikel 12
geeft echter beperktere mogelijkheden tot overboeking dan
artikel 24 Comptabiliteitswet 1927. De bedoeling hiervan was
dat de in absolute bedragen snel groeiende omvang van de
overloop zou worden omgebogen, gezien de nadelen die aan
een omvangrijke overloop verbonden zijn, te weten:
— onzekerheid voor het totale budgettaire beslag;
— negatieve impuls op de kwaliteit van de raming van uit— gaven.
Hoe sterk de overloop gegroeid is en dat deze groei bij het
8) Brief van de Minister van Financien aan de voorzitter van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal, kamerstuk 16756, nr. 1.
9) Zie Miljoenennota 1980, par. 4.4.
10) Zie de nota Ombuigingen 1980, kamerstuk 16193, nr. 1.
11) Artikel 12 van de Comptabiliteitswet 1976 luidt:
1. Bij een begrotingswet kunnen artikelen van uitgaaf worden aan-
gewezen aan welke door ons bij in het Staatsblad op te nemen
besluit bedragen kunnen worden toegevoegd, welke op de over-
eenkomstige artikelen van het vorige dienstjaar onbesteed zijn
gebleven.
2. Zodanige toevoeging kan slechts geschieden met inachtneming
van het bij de aanwijzing te stellen maximum en ten behoeve van
uitgaven, waarvoor voor het einde van het vorige dienstjaar
schriftelijk een verplichting is aangegaan.
3. Een besluit, als in het eerste lid bedoeld, behoeft de medewerking
van onze Minister van Financien, indien de voordracht niet van
deze uitgaat. Het wordt genomen binnen twee maanden na de
in werking treden van de Comptabiliteitswet 1976 inderdaad
omgebogen is blijkt uit label 3.
plaatsing van de begrotingswet in het Staatsblad.
4. De beherende Minister doet aan de Staten-Generaal mededeling
Uit tabel 3, met name de kolom 3, blijkt ook de mogelijke
invloed die van de overloop ex artikel 12 Comptabiliteitswet
kan uitgaan op het financieringssaldo van het rijk. Bij de ra-
12) Zie de Memories van Toelichting bij de begrotingen voor het
260
van de toegevoegde bedragen.
hoofdstuk Economische Zaken 1979, hoofdstuk XII, par. 1 en 1980,
hoofdstuk XI, par. 1.
plichtingen moeilijker zou zijn dan het ramen van kasuitga-
stellen van een committeringsplafond veelal slechts in be-
ven voor nieuw voorgenomen beleid. Kasplafonds worden in
perkte mate voor een verlichting in de kassfeer zorgen. Bij de
de huidige praktijk vastgesteld op basis van de geraamde bedragen in de begrotingswetten. In deze bedragen is geen rekening gehouden met uitgaven uit hoofde van de overloop.
Aan het huidige systeem van kasplafonds kleeft een aantal
bezwaren die tot nu toe weinig aandacht hebben gekregen.
Hoewel het zeker van belang is deze bezwaren uitvoerig te
huidige toepassing van artikel 16 lid 3 is het eerstejaars kaseffect van een mutatie in de verplichtingensfeer gemiddeld
over de gehele rijksbegroting ca. 45% 18). Voor een aantal departementen ligt dit op ca. 25% (Onderwijs en Wetenschappen, Verkeer en Waterstaat, Economische Zaken). Een beperking van de verplichtingenruimte voor deze departemen-
evalueren wordt in het kader van dit artikel volstaan met een
ten met f. 100 mln. zou in het begrotingsjaar slechts voor
beknopte opsomming:
ca. f. 25 mln. kasverlichting geven. Een gewenste beperking
— de instelling van kasplafonds biedt geen oplossing van de
van de kasuitgaven ad f. 100 mln. zou een korting op de be-
financieringsproblematiek op langere termijn. De problematiek wordt slechts in de tijd vooruit geschoven en wellicht ook doorgegeven aan de lagere overheden 13);
de overloop ex artikel 12 Comptabiliteitswet 1976 wordt
kunstmatig in stand gehouden, waardoor het streven naar
afbouw van de overloop wordt gefrustreerd;
de impuls tot zorgvuldig ramen van de uitgaven uit hoofde van de overloop ontbreekt;
het vooruitschuiven van betalingen kan in strijd zijn met
het voorgenomen beleid (b.v. het beleid direct of indirect
gericht op de verlichting van financieringsproblemen van
bedrijven);
het blijvend vooruitschuiven van kasuitgaven is privaatrechtelijk gezien onmogelijk. Het gaat immers om uitgaven waartoe de overheid zich tegenover derden reeds verplicht heeft;
leidsruimte van ca. f. 400 mln. kunnen vergen. Het huidige
systeem van kasplafonds zou op deze wijze de inhoud van het
voorgenomen beleid fundamenteel kunnen aantasten.
—
—
—
—
— het achterwege laten van betalingen waarvoor reeds autorisatie is verkregen is staatsrechtelijk gezien een mon-
strum;
— in bepaalde omstandigheden kunnen kasplafonds aanleiding geven tot irrationeel handelen, zoals versneld betalen
om de druk op het kasplafond van het volgend begrotingsjaar op voorhand te verminderen.
Overigens veronderstelt een systeem van kasplafonds een
beheersbaarheid van de kasuitgaven van het rijk, waarvan het
twijfelachtig is of deze reeds in voldoende mate aanwezig is.
De noodzaak van een verfijnd kasbeheer doet zich immers
pas sinds kort gevoelen. De invoering van het kasstelsel bij de
Comptabiliteitswet 1976 maar vooral de feitelijke financieringsproblemen van het rijk maken een meer verfijnde administratie en op de kas toegespitst beheer noodzakelijk.
Een ander bezwaar van het systeem van kasplafonds heeft
zich in de praktijk al gemanifesteerd. Het is in 1981 niet mo-
gelijk gebleken strikt de hand te houden aan de ingestelde
plafonds. De plafonds voor Volkhuisvesting en Ruimtelijke
Ordening en voor Sociale Zaken zijn met f. I mrd. respectievelijk f. 200 mln. verhoogd 14). Het opvangen van alle exogene tegenvallers binnen het kasplafond blijkt inderdaad in
bepaalde gevallen onuitvoerbaar. Een bijstelling van derge-
Begrotingssysteem en -procedure
Mede in het licht van het hierboven gestelde ten aanzien
van meerjarenramingen en artikel 12 Comptabiliteitswet 1976
rijst de vraag of het huidige begrotingssysteem voldoende mogelijkheden en waarborgen biedt voor een verantwoord kasbeheer. In de eerste plaats verdienen de verplichtingen meer
aandacht te krijgen in de Comptabiliteitswet en de daaropgebasseerde regels en voorschriften. De oorsprong van een belangrijk deel van de kasuitgaven is immers gelegen in het aangaan van verplichtingen. De verplichtingenbasis zou sterker
verankerd kunnen worden in de begrotingswet door niet alleen die verplichtingen expliciet op te nemen die in laterejaren
tot uitgaven zullen leiden, maar de volledige verplichtingenruimte. Deze is immers beleidsinhoudelijk en derhalve ook
politiek het relevantst.
In de tweede plaats dient in samenwerking hiermee een systeem van meerjarenramingen te worden opgezet waarbinnen
de verplichtingen en de daarbij behorende kasuitgaven op
overzichtelijke wijze met elkaar in verband kunnen worden
gebracht.
Daarnaast dient ook het in de Comptabiliteitswet verankerde systeem van de eenjarige begrotingscyclus nader onder
de loep te worden genomen. Dit hoeft niet meteen te betekenen dat aan een tweejarige cyclus als enig alternatief moet
worden gedacht. Hoewel een langere begrotingsperiode onmiskenbaar voordelen heeft 19), zijn hiertegen ook bezwaren
aan te voeren. Op aanbeveling van de Commissie Simons 20)
is de eenjarige cyclus in de Comptabiliteitswet 1976 gehandhaafd.
Het beginsel van de eenjarige begrotingscyclus hoeft niet te
betekenen dat er geen uitzondering op gemaakt kan worden.
Zo biedt artikel 12 van de Comptabiliteitswet 1976 een uitzonderingsmogelijkheid voor kasuitgaven. In de Miljoenennota 1982 is op dit punt een versnelling van de evaluatie van
lijke omvang lokt twijfel uit over de houdbaarheid van het
systeem.
In de Miljoenennota 1982 worden suggesties gedaan ter
verbetering van het systeem van kasplafonds 15). Daarbij
wordt gedacht aan een intensivering van het voorafgaand
toezicht volgens artikel 28 lid 2 van de Comptabiliteitswet
1976 en het plafonneren van verplichtingen. Wat betreft de
intensivering van het voorafgaand toezicht kan men zich afvragen of dit in overeenstemming is met de bedoeling van artikel 28 lid 2 16). In ieder geval zou een dergelijke intensivering op gespannen voet staan met de aanbeveling van de zo-
genoemde Commissie Simons 17) dat een verbetering van het
interne toezicht op de departementen voor de minister van
Financien aanleiding kan zijn verder terug te treden in het
toezicht op de voorgenomen uitgaven.
Een belangrijk bezwaar van een intensivering van voorafgaand toezicht is dat een adequate uitvoering van de bij het
parlement ingediende en op een bepaald moment geautoriseerde begroting en het daarin vastgelegde beleid kan worden belemmerd. Dit geldt evenzeer voor het plafonneren van
verplichtingen in het kader van de Voorjaarsnota, zoals gesuggereerd in de Miljoenennota 1982. Bovendien zou het inESB 10-3-1982
13) Zie de Miljoenennota 1982, par. 4.2.3.3 onder b.
14) Zie Miljoenennola 1982, par. 6.2.1.
15) Zie Miljoenennota 1982, par. 4.2.4.2.
16) Artikel 28 van de Comptabiliteitswet 1976 luidt:
l.Onze Minister van Financien bepaalt welke gegevens hem ten
behoeve van het in het vorige artikel bedoelde overzicht dienen
te worden verstrekt.
2. Voorts kan hij ten behoeve van dit toezicht bepaalde artikelen van
uitgaaf aanwijzen ten laste waarvan geen verplichtingen mogen
worden aangegaan, voordat hij daarmede heeft ingestemd.
17) De Commissie tot voorbereiding van een herziening van de
Comptabiliteitswet onder voorzitterschap van prof. dr. D. Simons.
Zie voor de begrenzing van het toezicht van de minister van Financien hoofdstuk XV, par. 4 van het rapport van de Commissie.
18) Zie Miljoenennota 1982, bijlage 10C, waarbij de som van de
kolommen 1 en 5 de totale verplichtingenruimte vormen en kolom 1
het eerstejaarskaseffect in guldens voor de gehele rijksbegroting is
(13.022 + 15.477 = 28.499, waarbij 13.022 45,7% is van 28.499).
19) Zie P. B. Boorsma, Op weg naarde versoberingsstaat, Openbare
Uitgaven, 1980, nr. I en G. J. Bakker, Tweejaarlijkse begrotingen,
ESB, 11 maart 1981.
20) Zie het rapport van de Commissie Simons, hoofdstuk VII.
261
de comptabiliteitswet aangekondigd 21). Dit kan worden
toegejuicht. Het verdient echter ook aanbeveling de mogelijkheid te bezien tot het overboeken van verplichtingenruimte voor duidelijk in de tijd afgebakende beleidsprogramma’s
of -projecten. Op deze wijze kunnen ongewenste bijverschijnselen van een strikte eenjarige periode worden vermeden.
toetst aan de doelstelling van de beheersing van de begroting,
kan het volgende worden geconstateerd:
— de betekenis van het stringent begrotingsbeleid is dat dit
beleid overschrijding tegengaat. Het beleid kan ongewenste effecten meebrengen ten aanzien van de nauwkeurigheid van de ramingen en daarmede van het kasbeheer;
— een systeem van gedetailleerd opgezette meerjarenramin-
gen, gepaard gaande met een consequente toepassing van
Samenvatting en conclusies
artikel 16 lid 3 Comptabiliteitswet 1976, en met een onderscheid tussen verbonden uitgaven en uitgaven op
Vooropgesteld zij dat een terugkeer naar een stabiel budgettair kader voor de tangere termijn als randvoorwaarde
voor een verantwoorde uitvoering van het voorgenomen beleid gewenst is. Daarvoor is het noodzakelijk dat het feitelijk
financieringstekort tot aanvaardbare properties wordt teruggebracht. De beheersing van zowel uitgaven als inkomsten is
daarbij van groot belang.
Wanneer de hierboven behandelde aspecten worden ge-
grond van de ,,vrije beslisruimte”, is van elementair belang voor een goede beheersing van de begroting en sluit
bovendien aan bij de behoefte aan een stabiel budgettair
262
kader op langere termijn;
— het systeem van kasplafonds kent naast voordelen wat
betreft de beheersing van de uitgaven op korte termijn
nogal wat nadelen en ongewenste effecten. Dit geldt eveneens voor het met het huidige systeem van kasplafonds ge-
lieerde verbod tot intering op overloop ex artikel 12
Comptabiliteitswet 1976, alsmede ten aanzien van eventueel aanvullende instrumenten zoals intensivering van
het voorafgaand toezicht van de minister van Financien
en het plafonneren van verplichtingen. Gezien de nadelen
en ongewenste effecten is het zeer twijfelachtig of het systeem van kasplafonds bijdraagt tot een betere beheersing
van de begroting en biedt dit systeem bepaald geen garantie voor een terugkeer naar een trendmatig begrotingsbe-
leid;
— in het begrotingssysteem en de daarbij behorende procedures zijn wijzigingen mogelijk die een betere beheersing
van de begroting zouden kunnen dienen. Te denken ware
aan de invoering van een verplichtingenstelsel voor de
begroting en daarmede aan een nadrukkelijker onderscheid tussen verplichtingen en kasuitgaven, een zichtbaar maken van de invloed van de overloop op grond van
artikel 12 en het betrekken van deze overloop bij de ra-
ESB 10-3-1982
ming van begrotings- en financieringstekort, alsmede een
beperkte overboekingsmogelijkheid voor verplichtingenruimte.
Een beheersing van de kasbegroting veronderstelt in de
eerste plaats zo goed mogelijke ramingen zowel van de verplichtingen als van de kasuitgaven. Een nauwgezet systeem
van meerjarenramingen, gebaseerd op een consequente toepassing van de verplichtingensystematiek is daarbij van
wezenlijk belang. Wanneer een dergelijk systeem verankerd
wordt in de comptabiliteitswet en de informatiesystemen bij
de departementen hierop zijn afgestemd, zal de noodzaak tot
het hanteren van lapmiddelen zoals kasplafonds niet langer
aanwezig zijn.
J. W. M. van Leuven
21) Zie Miljoenennota 1982, par. 4.2.4.3.
263