Het aanvaardbare financieringstekort
De afgelopen weken is er in politiek Den Haag een discussie
ontstaan over de omvang van de ombuigingen in de komende
kabinetsperiode. Volgens het ontwerp-verkiezingsprogramma
van het CDA moet er in de periode 1986-1990 f. 11 mrd. worden omgebogen waardoor het financieringstekort met Vi%
per jaar kan verminderen. Volgens minister Ruding van Financien, daarin gesteund door de president van De Nederlandsche Bank dr. Duisenberg, is dit veel te weinig en moet er
ten minste f. 24 mrd. worden omgebogen, alleen al om de rentelasten op de staatsschuld als percentage van het Rationale inkomen te stabiliseren. Speelt het CDA te veel mooi weer om
straks de kiezers een zo aantrekkelijk mogelijk verkiezingsprogramma voor te kunnen leggen? Of is Ruding te veel een
zwartkijker wiens enige lol het is te bezuinigen totdat er geen
financieringstekort meer is te bekennen? Waar moeten we van
uitgaan?
In de jaren vijftig en zestig lagen de financiele verhoudingen
in de Nederlandse economic ongeveer vast. De nationale
spaarquote bedroeg structured circa 20% van het nationale
inkomen, de investeringsquote 15% en voor de lopende rekening van de betalingbalans werd van een overschot van 1%
uitgegaan in verband met kapitaaloverdrachten naar ontwikkelingslanden. Onder die omstandigheden werd een structured tekort van de overheid van ca. 4% van het nationale inkomen aanvaardbaar geacht. Daarmee bleef de kapitaalmarkt
globaal in evenwicht. In de jaren zeventig begonnen deze verhoudingen echter te verschuiven. De spaarquote Hep sterk terug, de investeringsquote daalde nog sneller en het financieringstekort van de overheid nam steeds meer toe. In enkele jaren tijd groeide het beslag van de overheid op het totale binnenlandse kapitaalmarktaanbod tot boven de 80%. De vroegere verhoudingen waren totaal verstoord. De laatste jaren is
er echter weer een kentering gaande. De spaarquote stijgt weer
en het financieringstekort vertoont sinds vorig jaar een dalende tendens. De investeringen trekken langzaam aan. Maar niemand weet waar het nieuwe evenwicht precies ligt. Niemand
weet welk investeringsniveau noodzakelijk is om de economic
op het optimale groeipad te brengen, hoe de besparingen zich
zullen ontwikkelen en welk ,,structured aanvaardbaar” financieringstekort daarbij past. Misschien is de norm van vroeger nog geldig, maar het kan ook zijn dat nu een heel andere
benadering zou moeten gelden.
Minister Ruding heeft de norm van het structured aanvaardbare tekort in elk geval verlaten en kiest voor een heel
andere norm om de omvang van de noodzakelijke ombuigingen in de volgende kabinetsperiode te bepalen. Hij gaat daarbij uit van een stabilisatie van de rentelasten op de staatsschuld
als percentage van het nationale inkomen. De minister erkent
dat dit ,,een gebrekkige hulpnorm” voor de overheidsfinancien is, maar hij beschouwt het wel als een ,,broodnodig minimum” 1). Zoals bekend is door de omvangrijke financieringstekorten van de laatste jaren de staatsschuld sterk gestegen en daarmee de rentelasten die op de begroting drukken. In
1985 bedragen de rente-uitgaven ca. f. 20 mrd. en deze post zal
in de komende jaren nog met 10 a 15% blijven groeien. Vanzelfsprekend worden hierdoor andere, wellicht nuttigere,
overheidsuitgaven verdrongen of leiden de rentelasten tot belastingverhoging. Dit is de rekening die wij betalen voor de hoge financieringstekorten van de afgelopen jaren. Volgens de
berekeningen van Ruding moet er bij een economische groei
van 2% per jaar, een inflatie van 2%, een daling van de rente
van 8 naar 5%, een vermindering van de aardgasbaten met
f. 6,5 mrd. en afwezigheid van overschrijdingen op de begroting, f. 6 mrd. per jaar worden omgebogen om er voor te zorgen dat de rentelasten in 1990 als percentage van het nationale
inkomen niet hoger zijn dan nu. Het financieringstekort daalt
dan met 1 ‘/2% per jaar tot een niveau van 1% in 1990. Voor
verlaging van belastingen of sociale premies is er dan nog geen
enkele ruimte.
-Natuurlijk kan men ook kiezen voor een trager aanpassingspad. Maar hoe langzamer het financieringstekort wordt
teruggebracht, hoe hoger de rentelasten als percentage van het
nationale inkomen oplopen en hoe moeilijker het wordt om
ESB 29-5-1985
stabilisatie, laat staan vermindering van de rentelastenquote te
bewerkstelligen. Des te langer duurt het ook voordat er op de
begroting ruimte ontstaat om weer eens wat leuks te doen. Politieke partijen die het bezuinigen niet zo nodig vinden, zouden
dit in hun verkiezingsprogramma’s moeten vermelden.
Nu is het gemakkelijk gezegd dat er ook in de komende kabinetsperiode een groot bedrag moet worden bezuinigd, maar
het is niet zo eenvoudig om aan te geven waar dergelijke
besparingen dan zouden moeten worden gevonden. De verdeelsleutel die bij de huidige bezuinigingsoperaties werd gehanteerd is in een volgende kabinetsperiode niet meer bruikbaar. Want als de herziening van het sociale-zekerheidsstelsel
is voltooid valt er op de uitkeringen niet veel meer te bezuinigen en ook op de salarissen van ambtenaren en trendvolgers
kan niet veel meer worden gekort zonder de verhoudingen met
het bedrijfsleven te zeer scheef te trekken. Deze twee terreinen
waren in de afgelopen jaren goed voor 70% van de ombuigingen. In de volgende kabinetsperiode zal de inspanning op andere terreinen dus navenant groter moeten zijn.
Hierbij kan het oog vallen op de rijksbegroting in enge zin,
d. w.z. op de uitgaven van de departementen. Daar is ook door
het kabinet-Lubbers op bezuinigd, maar de besparingen zijn
vooral gevonden door te korten op allerlei doeluitkeringen die
via het rijk worden verstrekt. Het ambtelijke apparaat en de
departementale organisatie zelf zijn goeddeels buiten schot gebleven. Blijkens recente kranteberichten zou daar in een volgende kabinetsperiode verandering in kunnen komen. Naar
verluidt wordt op het Ministerie van Binnenlandse Zaken een
enorme operatic voorbereid om alle departementen grondig
door te lichten om te bekijken of ze efficienter kunnen werken. Dit moet gebeuren met behulp van de ,,Overhead Value
Analysis”, die door McKinsey wordt toegepast om bedrijven
te stroomlijnen. Daarbij moet worden gedacht aan besparingen in de orde van minstens 20%. Het is duidelijk dat er dan
ook grote aantallen ontslagen bij de rijksoverheid zullen moeten vallen op plaatsen waar taken worden verricht die niet
strikt noodzakelijk zijn. Dit is heel andere koek dan de deregulering en privatisering waar het huidige kabinet de mond vol
van heeft.
Een tweede terrein dat in een volgende kabinetsperiode niet
buiten schot zal kunnen blijven is dat van de kapitaaloverdrachten aan bedrijven. Nu de financiele positie van het bedrijfsleven duidelijk begint te verbeteren moeten er vraagtekens worden geplaatst bij de noodzaak om nog langer duur
overheidsgeld in allerlei vormen aan het bedrijfsleven te verstrekken. De belangrijkste post in dit verband is de WIR (f. 5
mrd. per jaar). Dat de WIR geen erg effectief instrument is om
de investeringen te stimuleren is algemeen bekend, maar tot nu
toe is hier niet de conclusie aan verbonden dat de WIR-premies zouden kunnen worden verlaagd of dat de WIR zelfs helemaal zou kunnen worden afgeschaft. Het zou echter een onlogische zaak zijn als het bedrijfsleven, dat ruimte vraagt van
de overheid, zwaar op allerlei kapitaaloverdrachten van die
zelfde overheid blijft leunen. Hier moeten voor de volgende
minister van Financien ettelijke miljarden te verdienen zijn.
Niettemin is het zeer twijfelachtig of bezuinigingen van een
omvang als minister Ruding noodzakelijk acht, in de volgende
kabinetsperiode zullen kunnen worden verwezenlijkt. Het is
niet erg aannemelijk dat dit politiek haalbaar zou zijn. De consequentie is echter dat de stijging van de rentelasten ons nog
lange tijd parten zal blijven spelen. Tenzij de economische
groei aanzienlijk hoger uit valt dan nu wordt verwacht of zich
andere grote meevallers voordoen, zal de sanering van de
overheidsfinancien in 1990 nog niet zijn voltooid. We moeten
dan nog steeds blijven ombuigen.
L. van der Geest
1) Toespraak van minister Ruding voor de Jaarvergadering van het
NCW op 9 mei 1985 te Arnhem.
513