Herijking van het sociaal-economische beleid

Herijking van het
sociaal-economische beleid
M.G. Bos, H.J.A. van Merrienboer en H.P. Tamerus*

I

n het kader van de Europese integratie is sprake van een gestage verkrapping van
de nationale beleidsruimte op monetair en budgettair gebied. Tegelijkertijd neemt
het belang van aanbodgericht beleid toe. Een herformulering van de doelstellingen
van het sociaal-economische beleid is derhalve op haarplaats. Daarbij noopt de
nadruk op aanbodgericht beleid tot een versterking van de sociaal-economische
structuur. Bevordering van de arbeidsparticipatie moet daarin een centrale rol
spelen. Tevens is een revitalisering van de overlegeconomie nodig.

De toenemende internationalisering van de economic in het algemeen en de Europese integratie in
het bijzonder leiden ertoe dat materieel en formeel
de nationale beleidsautonomie afneemt.
In de EMU wordt het monetaire beleid niet meer
nationaal maar communautair gevoerd en gelden
randvoorwaarden voor het budgettaire beleid (overheidstekort en -schuld), waarbinnen nog wel een nationaal bestedingsgericht beleid gevoerd kan worden, zij het met een materieel beperkte effectiviteit.
Voor toetreding tot de EMU moet aan een vijftal convergentiecriteria (wisselkoers, inflatievoet, nominale
lange rente, vorderingentekort en bruto-schuldquote van de overheid) worden voldaan. Formeel wordt
de beleidsvrijheid ook ingeperkt, omdat voldaan
moet worden aan communautaire ge- en verboden,
waaronder die welke samenhangen met de interne
markt (geen concurrentievervalsende staatssteun, fiscale harmonisatie, geen discriminerend overheidsaankoopbeleid en dergelijke). Ten slotte wordt de
nationale beleidsruimte materieel in die zin ingeperkt, dat door de opener en dynamischer marktomgeving – ook over de grenzen van de EMU heen ingespeeld moet worden op een toenemende buitenlandse concurrentie van bedrijven en overheden
(beleidsconcurrentie). Slecht beleid wordt harder
afgestraft, met als keerzijde dat goed beleid meer
loom. In dit verband is van belang dat van de toenemende beleidsconcurrentie in het algemeen gunstige effecten verwacht mogen worden (‘gezonde’,
welvaarts- en werkgelegenheidsbevorderende concurrentie). Daarvan gaan immers stimulansen uit tot
onder meer betere collectieve voorzieningen, een
efficienter werkende overheid en een activerend
arbeidsmarktbeleid. Voorwaarde is dat die stimulansen ook worden opgepakt.
Naarmate de integratie voortschrijdt, wordt de realisatie van de sociaal-economische doelstellingen
steeds meer ook een communautaire aangelegenheid. De winst van de EMU is daardoor mede afhankelijk van de wijze waarop (vervangend en aanvul-

ESB 25-11-1992

lend) communautair beleid en coordinate van nationaal beleid vorm krijgen, kortom, van een goede invulling en werking van de EMU1. Daartoe behoort
ook het in goede banen leiden van de beleidsconcurrentie waar deze de marktconcurrentie zou verstoren of anderszins risico’s (bij voorbeeld tekortschietend milieubeleid) in zich bergt2.
Globaal kan worden gesteld dat de (EMU-)lidstaten
elkaars partners zijn bij het macro-economische bestedingsgerichte beleid (monetair, budgettair), maar
overwegend elkaars concurrenten bij het aanbodgerichte beleid. Naast een goede invulling van dat
partnerschap wordt de winst van de EMU voor een
lidstaat dus vooral bepaald door de wijze waarop
het aanbodgerichte beleid vorm krijgt. In de rest
van dit artikel worden de elementen gepresenteerd
van een hierop gerichte kwaliteitsstrategie voor de
sociaal-economische structuur, conform het advies
‘Convergentie en overlegeconomie’ van de SociaalEconomische Raad.

* De auteurs voerden samen met Leo Faase, Ben Modderman en Rob Mulder het secretariaat van het SER-advies
Convergentie en overlegeconomie(publikatienr. 92/15).
Met bijzondere dank aan genoemde collega’s voor nun bijdrage aan dit artikel.
1. Dit heeft betrekking op de interne markt, de sociale dimensie, het monetaire beleid, vormen van communautair
structuurbeleid, cohesie en effectieve mogelijkheden voor
gecoordineerd begrotingsbeleid.
2. Verder behoeft de EMU een goede politiek-institutionele
inbedding (besluitvormingsprocedures, democratische controle). Ook als men van mening zou zijn dat het toegenomen financieel-economische gewicht van de EG in de wereld, waaraan een grotere verantwoordelijkheid is verbonden, niet vertaald zou dienen te worden in een vorm van
gemeenschappelijk buitenlands beleid, dan-nog is de suggestie om het ‘politieke unie’-deel van het verdrag van
Maastricht maar te vergeten, kortzichtig en onuitvoerbaar.

Herformulering doelstellingen
Nederland kent thans vijf ‘traditionele’ doelstellingen van het sociaal-economische beleid met betrekking tot economische groei, werkgelegenheid, betalingsbalans, inflatie en inkomensverdeling3. Deze
door de SER geformuleerde doelstellingen zijn in de
loop van de tijd onder invloed van veranderende
omstandigheden en inzichten ‘geactualiseerd’ en
steeds door de overheid overgenomen. Het betreft
dus algemeen aanvaarde doelstellingen, niet alleen
van het overheidsbeleid, maar ook van ‘de overlegeconomie’. Deze algemene aanvaarding van de
doelstellingen alsmede de overeenstemming over
de grondtrekken van de economische orde (een

gemengde orde met markt, overheid en overlegeconomie als coordinatiemechanismen) vormen een
belangrijke basis voor het te voeren sociaal-economische beleid. De discussie hierover kan zich daardoor beperken tot een zakelijke toetsing van mogelijke beleidsmaatregelen en verbeteringen van de
overlegeconomie.
Veranderingen in omstandigheden en uitdagingen
alsmede van (opvattingen over) de aard van het te
voeren beleid maken een herformulering van de
doelstellingen gewenst. Waar monetair en (beste-

dingsgericht) budgettair beleid communautair worden of weglekken, zal het nationale beleid vooral
gericht moeten zijn op versterking van de aanbodzijde van de economic c.q. de sociaal-economische
structuur. Tevens moet het beleid (onder andere de
loonvorming) thans een meer decentrale invulling
en instrumentering worden gegeven. Het is dan ook
de majeure uitdaging te komen tot brede aanvaarding van en onderlinge committering, ook van het

decentrale niveau, aan gemeenschappelijke beleidsorientaties. Een dergelijke maatschappelijke consensus op hoofdlijnen vormt een kernelement van een
vitale overlegeconomie en begint met gemeenschappelijke doelstellingen.
Met het monetaire beleid verschuift de doelstelling
van een ‘zo stabiel mogelijk prijsniveau’ in de EMU
naar het communautaire niveau. In de overgangsfase
naar de EMU is dit nog wel een doelstelling voor het
nationale beleid, maar zij wordt ook reeds verwoord

formuleerd. Daarbij dient recht te worden gedaan

aan doelstellingen van hogere orde, als behoud van
ecologisch evenwicht en emancipate:
• bevordering van een evenwichtige economische
groei, binnen het kader van het streven naar duur-

zame ontwikkeling;
• het bevorderen van een zo groot mogelijke arbeidsparticipatie. Dit omvat het streven naar volledige werkgelegenheid, maar gaat verder door ook

aandacht te vragen voor het (opnieuw) inschakelen van thans niet beschikbaar arbeidsaanbod;
• de bevordering van de totstandkoming van een

redelijke inkomensverdeling. Een belangrijk uitgangspunt daarbij is dat werk, waar mogelijk en
redelijk, de grondslag vormt voor het persoonlijke inkomen en voor economische zelfstandigheid.

Kwaliteitsstrategie
De sociaal-economische ontwikkeling is in belangrijke mate onzeker . Wel zullen de Europese integratie en de, mede met de voortgaande technologische
ontwikkeling samenhangende, internationalisering
in het algemeen voortschrijden. In dit licht vormt
een brede kwaliteitsstrategie ter versterking van de
sociaal-economische structuur de kern van een
‘geen-spijt-beleid’, gericht op verbetering van de
concurrentiepositie en de aantrekkelijkheid van Nederland als vestigingsplaats in een opener, concurrerender en dynamischer marktomgeving.

In de kwaliteitsstrategie voor de sociaal-economische structuur dient thans om sociale, economische
en budgettaire redenen verhoging van de arbeidsparticipatie een centrale rol te spelen. Dit geldt in
het bijzonder voor langdurig inactieve uitkeringsgerechtigden. Verbetering van deze relatieve zwakte
vergroot het economische draagvlak en schept via
verlaging van de desbetreffende overdrachtsuitgaven budgettaire ruimte voor demografisch bepaalde
en structuurversterkende uitgaven en voor lastenverlichting. Op die wijze kan een positieve spiraal in
gang worden gezet. Verhoging van de arbeidsparticipatie, versterking van de economische structuur en
verlaging van de collectieve lasten zijn ten nauwste
met elkaar verbonden.

in de EMU-convergentiecriteria. Verschuiving naar

het communautaire niveau betekent niet dat de doelstelling niet meer relevant is voor Nederland. Realisering van die doelstelling heeft een lidstaat echter niet
meer (geheel) in eigen hand. Bedacht zij dat in een
EMU hogere prijsstijgingen dan elders, bij voorbeeld
als gevolg van hogere kostenstijgingen, direct ten
koste gaan van de concurrentiepositie.
De doelstelling van een ‘evenwichtige betalingsbalans’ (traditioneel afgemeten aan het saldo van de lopende rekening) heeft door de sterke toename van
de internationale kapitaalmobiliteit reeds aan belang
ingeboet. In de EMU verdwijnt de relevantie hiervan
als nationale externe randvoorwaarde geheel. Bij
een communautair (intern en extern) monetair beleid, vormt de betalingsbalans van de EG als geheel
de gemeenschappelijke externe randvoorwaarde .
Gegeven het voorgaande heeft de SER voor de komende jaren, in aanvulling op de in het EEG-Verdrag vastgelegde doelstelling van prijsstabiliteit en
de budgettaire randvoorwaarden en, voor de overgangsfase, de vijf convergentiecriteria voor toetreding tot de EMU, de volgende drie doelstellingen ge-

1144

Globaal gesproken kent de sociaal-economische
structuur twee samenhangende elementen. Het eerste is de beschikbaarheid en kwaliteit van het nationale kapitaal: kwantiteit en kwaliteit (scholing) van
de arbeid, het in ondernemingen aanwezige kapitaal (kapitaalgoederen, technische kennis), natuurlijke hulpbronnen en milieu en een aantal collectieve
voorzieningen. Het tweede element is de dynamiek
3. Deze maken deel uit van de meer algemene doelstelling
van het streven naar welvaart, die weer onderdeel is van
het bevorderen van het algemeen belang, waaronder het
handhaven van het ecologisch evenwicht en het bevorderen van emancipatie. SER, Advies emancipatie als sociaaleconomische doelstelling, publikatienr. 89/02, Den Haag,
1989, biz. 6 en biz. 14 e.v.
4. Gesteld zou kunnen worden dat de EMU-randvoorwaarden op nationaal budgettair gebied – die gericht zijn op
het voorkomen van een doorkruising van het communautaire monetaire beleid — de nationale externe doelstellingen vervangen.
5. Vergelijk de scenario’s in CPB, Nederland in drievoud,
Den Haag, 1992.

en het aanpassingsvermogen van de economic. Dit
vereist adequate coordinatiemechanismen, waarbij
de actoren (ook de overheid en de sociale partners)
tijdig de juiste signalen krijgen en adequaat (kunnen) reageren. Dit stelt in de eerste plaats eisen aan
de marktwerking (voldoende mededinging, goede
‘incentive’-structuur). Een adequate marktwerking

moet echter onderscheiden worden van een volkomen vrije marktwerking. Gezien de beperkingen
van het marktmechanisme (zoals bij externe effecten, macro-economische kringloopeffecten en langetermijnprocessen) kunnen overheidsingrijpen, zelf-

regulering door sociale partners en overleg/samenwerking een goede marktwerking ondersteunen of

aanvullen.

op versterking van de legitimiteit, de doeltreffendheid en de doelmatigheid. Een duidelijker markering
van verantwoordelijkheden tussen overheid en sociale partners en, naar niveau, binnen de overheid en
binnen maatschappelijke organisaties vormt de basis
voor een beter functioneren van de overlegeconomie. Deze afbakening is niet altijd eenvoudig, omdat
de opvattingen over wat tot het publieke domein
hoort en wat tot het private, in de loop van de tijd
kunnen verschuiven en overigens ook kunnen verschillen. Dit mag het aangaan van heldere en werkbare afspraken ter zake echter niet in de weg staan.
Vervolgens moet op basis van de wederzijds erkende onderscheiden verantwoordelijkheden tot effectieve en efficiente vormen van beleidsafstemming

De overlegeconomie ontleent haar bestaansrecht

(via advisering en centraal en decentraal overleg)

aan het inzicht dat louter overheidsingrijpen, mede
gelet op het bestaan van maatschappelijke verantwoordelijkheden, vaak niet het meest geeigende ant-

en samenwerking in de uitvoering (van sociale zekerheid en arbeidsmarktbeleid) worden gekomen.
Mede door een grotere inzet van marktconforme instrumenten in de overlegeconomie kan zo het collectieve aanpassingsvermogen worden versterkt.

woord vormt op marktfalen. Het betreft een tripar-

tiet institutioneel arrangement waarin organisaties
van werkgevers en werknemers en de overheid gezamenlijk – door advisering, overleg en afspraken richting geven aan het sociaal-economische beleid.
In de kern zijn overleg en afspraken gericht op het
aangaan van vrijwillige restricties op ieders gedrag.
De behoefte aan afstemming en samenwerking
volgt uit de verdeling van verantwoordelijkheden
(en daarmee van instrumenten), interdependenties

in het instrumentgebruik en realisering van gemeenschappelijke doelstellingen7. Het daarbij opgebrachte collectieve aanpassingsvermogen is medebepalend voor de sociaal-economische structuur.
Wat betreft het ‘overheidsprodukt’ is de prijs/kwaliteitsverhouding de relevante variabele in de beleidsconcurrentie . Vanuit het oogpunt van concurrentiepositie en vestigingsklimaat dragen veel voorzieningen (zoals de fysieke en technologische infrastructuur, onderwijs en scholing, sociale zekerheid)
bij aan de kwaliteit van het overheidsprodukt. De
prijs uit zich vooral in de (effecten van de) collectieve lasten. De samenstelling van de collectieve lasten
is medebepalend voor die prijs9.

Arbeidsmarkt en sociale zekerheid
Door de voortgaande internationalisering en integratie wordt werkgelegenheid, in het kielzog van produktie en investeringen, steeds mobieler. Doordat
de internationale mobiliteit van arbeid in het algemeen relatief zal achterblijven, wordt een steeds groter beroep op het aanpassingsvermogen van de binnenlandse arbeidsmarkt gedaan. De invloed van
loonkosten en lastendruk op groei en werkgelegenheid wordt nog groter.
Die arbeidsmarkt functioneert, vooral aan de onderkant, niet optimaal, waarvan de relatief geringe arbeidsparticipatie (vooral in arbeidsjaren) alsmede
het naast elkaar bestaan van een groot aantal, ook
latente, vacatures en een groot aantal werklozen getuigen. Een hogere participatie en een beter functionerende arbeidsmarkt vergen een brede aanpak op
centraal en decentraal niveau van alle betrokkenen.
Een periodieke herijking van regelgeving, waarbij
de afweging tussen overheidsregulering en zelfregulering aan de orde kan zijn, dient hierbij niet uit de
weg te worden gegaan. Belangrijke beleidslijnen

Beleidsinhoudelijk zijn er bij de versterking van de

sociaal-economische structuur drie belangrijke beleidsthema’s aan de orde:
• het beleid gericht op versterking van de produktie- en infrastructuur

;

• het beleid van overheid en sociale partners ten
aanzien van de werking van de arbeidsmarkt en
de sociale zekerheid; en
• het budgettaire en fiscale beleid.
Daarbij zijn beide elementen van de sociaal-economische structuur (dynamiek en aanpassingsvermogen
respectievelijk het nationale kapitaal) aan de orde.
Beide stellen eisen aan het beleid van overheid en
sociale partners en aan de onderlinge afstemming ervan. Dat brengt de vraag met zich welke verbeterin-

gen in het functioneren van de overlegeconomie
kunnen bijdragen aan het welslagen van de kwali-

teitsstrategie. Die vraag spitst zich vooral toe op het
beleidsthema arbeidsmarkt en sociale zekerheid.
Onder vooropstelling van de merites van het marktmechanisme is veel te winnen bij een revitalisering
van de overlegeconomie. Deze moet worden gericht

ESB 25-11-1992

voor die brede aanpak zijn:
6. Lezers die zijn geschrokken van de kop “Bommelding
voor de overlegeconomie” boven de bijdrage van B.H. ter
Kuile in ESB van 23 September jl. (biz. 936-939) wijzen wij
crop dat in dat verband de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie als pars pro toto is gebruikt. Er is geen aanleiding te
vrezen dat het EG-mededingingsrecht de overlegeconomie
als zodanig zal treffen.
7. Vrijwilligheid en wederzijdse afhankelijkheid vormen

dus essentiele kenmerken van de overlegeconomie.
8. De ervaringen in de Verenigde Staten wijzen erop dat
een eenzijdig concentreren op lage collectieve lasten in de
beleidsconcurrentie hooguit op korte termijn voordelen
biedt, maar verkeert in een lange-termijnnadeel. Zie L.A.
Geelhoed, De semi-soevereine staat, Socialisme en Democratie, 1990, nr. 2, biz. 41-43.
9. Onder meer deze benadering van de beleidsconcurrentie, het ontbreken van een directe band met het communautaire monetaire beleid alsmede het subsidiariteitsbeginsel verzetten zich tegen een (extra) convergentiecriterium
voor de collectieve-lastendruk. Deze variabele kan wel een
rol spelen in de macro-economische beleidscoordinatie in
de EMU.

10. Zie voor een uitwerking hiervan paragraaf 3.4 van het
SER-advies over convergentie en overlegeconomie.

1145

een beheerste loonkostenontwikkeling.
IJkpunten voor de decentrale onderhandelingen
zijn: handhaving van een voldoende rendement
op het geinvesteerde vermogen c.q. van de concurrentiepositie, rekening houdend met noodzakelijke milieu-inspanningen alsmede een beperking van de bruto loonstijging (inclusief incidenteel) om ruimte te scheppen voor adequate inspanningen ter bevordering van onder meer de arbeidsparticipatie van specifieke groepen, verzuimen arbeidsongeschiktheidspreventie en betere
arbeidsomstandigheden. Daarnaast is van belang
dat overschotten en tekorten op deelmarkten van
de arbeidsmarkt meewegen in de onderhandelingen (versterking van de allocatiefunctie van de
loonvorming)1 ;

verlaging van de lastendruk op arbeid.
Dit leidt op micro-niveau tot een kleinere wig,
wat gunstige effecten kan hebben op zowel de
vraag naar als het aanbod van arbeid;
een meer stimulerende sociale zekerheid.
De kwaliteit van de arbeidsmarktrelevante regelingen dient te worden beoordeeld op basis van
zowel de inkomensbeschermings- als de re’integratiefunctie. Mede met het oog op de houdbaarheid van een goede inkomensbescherming verdient laatstgenoemde functie versterking. Dit
vereist goede re’integratie-activiteiten (kwaliteit
van de gevalsbehandeling), een adequate afstem-

ming met het regionale arbeidsvoorzieningsbeleid en het sectorale arbeidsmarktbeleid en
een consequente toepassing van sancties. Daarnaast is een versterking van financiele stimulansen om werk te aanvaarden gewenst. Ook een
vergroting van de financiele betrokkenheid van
de uitvoeringsorganen kan een en ander ondersteunen;
activerend arbeidsmarktbeleid.
Dit betreft niet alleen de aanbodzijde, maar ook
de vraagzijde. Verbetering van de kwaliteit van de
arbeid kan bijdragen aan de vervulling van thans
moeilijk vervulbare vacatures. Daarnaast vergt de
inschakeling van specifieke doelgroepen de nodige aanpassingen aan de vraagzijde. Niet door
werkzoekenden te beinvloeden factoren als leeftijd, geslacht, afkomst en gezondheid, blijken
zwaar te wegen in de selectieprocedure bij de vervulling van vacatures .
Ingespeeld zal moeten worden op de toenemende behoefte om arbeid en zorgtaken te combineren, onder meer door differentiatie in arbeidsduurpatronen. Het decentraal vormgeven aan diverse varianten van herverdeling van werk kan
bijdragen aan een grotere participate in personen en aan interne flexibilisering van arbeidsorganisaties. Daarnaast komt op het gebied van onderwijs en scholing nog een aantal zwakke punten
voor verbetering in aanmerking.
Naast continuering van de inspanningen gericht
op een evenredige participate van specifieke
doelgroepen (waaronder etnische minderheden
en vrouwen) is het noodzakelijk om de geringe
arbeidsparticipatie van ouderen te vergroten via
een samenhangend seniorenbeleid, zowel in de
onderneming als in het decentrale arbeidsvoorwaardenoverleg (met inbegrip van vut- en pensioenregelingen).

Bijzondere aandacht vergt de (her)inschakeling van
langdurig werkloze uitkeringsgerechtigden (inclusief gedeeltelijk arbeidsgeschikten). Het gaat daarbij
vooral om laag- en ongeschoolden. Een dergelijke
toespitsing kan als ‘ontstekingsmechanisme’ bijdragen aan een positieve spiraal. Van alle partijen mag
en moet een inzet worden gevraagd. De SER heeft
daartoe een ‘zeven-puntenaanpak’ geformuleerd:
• bevordering van de arbeidsparticipatie, in het bijzonder van langdurig werkloze uitkeringsgerechtigden, wordt daadwerkelijk hoofddoelstelling
van beleid;
• een gematigde algemene loonkostenontwikkeling
is noodzakelijk, maar niet voldoende. Hergroepering van taken (‘taakafsplitsing’) kan nodig zijn
om de arbeidsvraag aan te passen aan de kwalitatieve kenmerken van het arbeidsaanbod. Daartoe
is het nodig om in de cao’s meer ruimte te bieden
voor de totstandkoming van laagbetaalde functies
door benutting van de (in de afgelopen jaren toegenomen) ruimte tussen het wettelijke minimumloon en de laagste cao-loonschalen, alsmede om
de laagste loonschalen zelf beter te benutten;
• het beleid ten aanzien van uitkeringen, belastingen en premies wordt crop gericht om voor degenen met een bescheiden verdiencapaciteit werken financieel aantrekkelijker te maken, bij voorbeeld door verhoging van het arbeidskostenforfait, en tegelijk hun loonkosten te matigen. Er
wordt naar gestreefd de krachtens de Wet koppeling met afwijkingsmogelijkheid (WKA) resulterende netto verbetering van minimumloon en uitkeringen te realiseren door een effectieve combinatie van verlaging van de lastendruk en bruto
verhoging. Verlaging van de gemiddelde en marginale wig wordt in eerste instantie toegespitst op
de lagere inkomens;
• voor degenen met een (gedeeltelijke) werkloosheidsuitkering zal een uitbreiding plaatsvinden
van de Jeugdwerkgarantiewet (JWG) door het verder en stapsgewijs optrekken van de leeftijdsgrens. Concrete afspraken over doorstroming vanuit de JWG naar reguliere arbeid zijn een
voorwaarde voor een betekenende uitbreiding;
• de reeds langdurig werkloze uitkeringsgerechtig-

den (inclusief gedeeltelijk arbeidsgeschikten)
moeten kunnen rekenen op een sluitende dienstverlening op regionaal niveau, met een effectief
sanctiebeleid als sluitstuk. Daartoe dienen voldoende middelen beschikbaar te zijn voor arbeidsbemiddeling, met inbegrip van de benodigde om-, her- en bijscholing;
• in cao’s moeten meerjarige inspanningsverplichtingen tot uitdrukking blijven komen en, waar nodig, worden ge’intensiveerd om langdurig werklo11. Sectorale loondifferentiatie hiertoe kent echter ook beperkingen: niet alleen kan er een spanning zijn met de behoefte om op decentraal niveau invulling te geven aan
doelstellingen van een algemeen, sectoroverstijgend karakter, maar bovendien lopen de relatieve schaarstes op arbeidsdeelmarkten vaak dwars door de cao-indeling been.
12. Zie K.W.H. van Beek, C.C. Koopmans en B.M.S. van
Praag, Gezocht: jonge, gezonde, autochtone man, ESB, 10

juni 1992, biz. 560-564.
13. Binnen de grenzen van een redelijk te achten inkomensverdeling en zonder een verdere bevordering van de
arbeidsparticipatie te belemmeren.

ze uitkeringsgerechtigden in te schakelen via opleidings- en werkervaringsplaatsen. Daarbij zijn
inspanningsverplichtingen over doorstroming van
groot belang. Het algemeen verbindend verklaren
van de desbetreffende cab-bepalingen kan dit ondersteunen. Gezien de vele (manifeste en latente)

vacatures op lager en middelbaar niveau in het
midden- en kleinbedrijf verdient, in samenwerking met branchepartijen, intensivering van een
vraaggericht mkb-beleid alle aandacht ;

• btw-verlaging kan onder omstandigheden bijdragen aan het doorbreken van een dreigende
prijs/loonspiraal. De afweging hiervan tegen
Ib/ib-verlaging is afhankelijk van de concrete economische situatie en (de aard van) de afspraken
10
*
tussen overheid en sociale partners ;

• fiscale beleidsconcurrentie vraagt ook aandacht
voor de vennootschapsbelasting (nationale maatregelen en harmonisatie in EG-verband) en de
vermogensbelasting;

• de arbeidsvoorzieningsorganisatie en de uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid moeten beter samenwerken om de versterking van de reintegratiefunctie van de sociale zekerheid daadwer-

• optimale benutting van (op gedragsverandering
gerichte) regulerende heffingen in het milieubeleid.

kelijk gestalte te kunnen geven. Voorts dient de

De normering van de globale ontwikkeling van de
collectieve sector zou dan meer bij de netto collectieve uitgaven kunnen aangrijpen. Terughoudendheid ten aanzien van de omvang hiervan stelt veilig
dat bij vaststelling van uitgaven(categorieen) ook de
kosten ervan systematisch in de beschouwing wor-

financiele verantwoordelijkheid zo dicht mogelijk
te worden gelegd bij degenen die invloed uitoefenen op de toetreding tot en uitstroom uit de betrokken regeling. Het declaratiesysteem in de Al-

gemene Bijstandswet zou moeten worden afgezwakt of eventueel vervangen door een stelsel
van normuitkeringen.

Het budgettaire en fiscale beleid
Het vorderingentekort van de gehele overheid (de
collectieve sector) mag volgens het convergentiecriterium in principe maximaal 3% van het bbp bedragen. Om de volgende redenen wordt een tekort bepleit dat met een veilige marge onder dit plafond
ligt: de mogelijkheid van een meer trendmatig be-

grotingsbeleid (a-cyclisch en bestuurlijk aantrekkelijk) alsmede een daling van de overheidsschuldquote op grond van het desbetreffende convergentiecriterium en gunstige effecten ervan op de rente-

lasten15. Daadwerkelijke realisering van de huidige
tekortdoelstelling voor 1994 legt hiervoor de basis.
Het overheidstekort voldoet dan aan het criterium,
maar de EMU-referentiewaarde voor de overheids-

den betrokken. De uitgaven kunnen ook meer rechtstreeks aanknopingspunt voor beleid zijn. In ieder
geval vormt een meer evenwichtige samenstelling

van de collectieve uitgaven, in het bijzonder meer
structuurversterkende en minder overdrachtsuitgaven, een belangrijke beleidslijn. Het is niet alleen
wenselijk, maar ook denkbaar dat deze benadering
een daling van de uitgavenquote binnen bereik
houdt. Na publikatie van een nieuwe middellangetermijnverkenning kan een en ander nader gekwantificeerd worden.
Marko Bos
Erik van Merrienboer
Henri Tamerus

schuld (60% van het bbp) zal nog niet binnen be-

• i ••
reik zijn 16 .
De praktische betekenis van de normering van de
totale collectieve-lastendruk is vooral de disciplinerende werking in het budgettaire beleid. De economische ratio van deze macro-grootheid dient te worden gerelativeerd: zij gaat voorbij aan de heterogeniteit van de onderdelen en biedt geen goed inzicht
in de effectieve druk . Deze relativering en de wenselijkheid van meer consensus rond de collectieve
lasten leiden ertoe dat de aandacht niet meer alleen
op de ontwikkeling van de globale macro-lastendruk, maar vooral ook op de meest indringende be-

leidsthema’s in die sfeer dient te worden gericht.

Het gaat daarbij om de invloed van structuur en tarieven van de onderscheiden heffingen op de werking van (de onderkant van) de arbeidsmarkt, de
loonkostenontwikkeling, de inflatie, het vestigingsklimaat en de energie- en milieuproblematiek. Via
het heffingenbeleid kan de werking van financiele
prikkels worden verbeterd, met name op het gebied

van het milieu en de arbeidsmarkt. Belangrijke beleidslijnen hierbij zijn:

• aanpassingen in de loon- en inkomstenbelasting
(Ib/ib) en sociale premies, gericht op verkleining

van de wig, verlaging van marginale tarieven en
een groter verschil in effectieve druk tussen actieven en niet-actieven. Dit dient in eerste instantie
te worden toegespitst op de lagere inkomens;

ESB 25-11-1992

14. De arbeidsvoorzieningsorganisatie zou het bedrijven in
het mkb makkelijker kunnen maken om te investeren in de
personeelsvoorziening door het dienstenpakket uit te breiden met personeels- en organisatieadvisering, ‘nazorg’ van
geplaatste werkzoekenden en een een-loketbenadering.
15. Een zekere afstemming op de omvang van de wenselijk te achten publieke investeringsuitgaven kan hierbij

ook een rol spelen.
16. De tamelijk open formulering ter zake laat een zekere
nationale beleidsvrijheid. Een ‘voldoende daling’ kan reeds
volstaan en specifieke nationale factoren kunnen een rol
spelen (spaaroverschot/kapitaalexporteur, hoge mate van
kapitaaldekking en pensioenverplichtingen). Dit komt
enigszins tegemoet aan degenen die de (uniforme) budgettaire convergentieplafonds bekritiseren. Overigens staat
daarbij een beroep op een nationaal spaaroverschot in zekere zin op gespannen voet met de afnemende relevantie
van de nationale betalingsbalans in een EMU.
17. Zo kan de macrodruk endogeen veranderen bij onge-

wijzigd heffingsregime (tarieven en grondslagen).
18. Lb/ib-verlaging heeft in vergelijking met btw-verlaging
voordelen voor de kostprijs van de export.

1147