Milieu
Heffingsvrije voet en besparing
Heffingsvrije voet in
energieheffing is ongewenst
Het Kabinet stelt voor om volgend jaar een energieheffing voor kleinverbruikers in te voeren. De opbrengst wordt teruggesluisd door lastenverlichting. Met een heffingsvrije voet wordt beoogd de terugsluizing te beperken. Deze voet blijkt niet te werken en kan beter worden geschrapt.
Het kabinet heeft onlangs besloten tot
invoering van een energieheffing voor
kleinverbruikers. Met ingang van 1 januari 1996 komt er een heffing van
3,5 cent op een kilowattuur elektriciteit en 3,8 cent op een kubieke meter
aardgas. De heffing op aardgas zal in
twee verdere stappen worden verhoogd tot 11,2 cent in 1998. De opbrengst van de heffing wordt teruggesluisd naar huishoudens en bedrijven
door fiscale lastenverlichting.
De reikwijdte van de heffing is vooralsnog beperkt. Zo worden grootverbruikers niet belast, en ook is de
hoogte van de heffing bescheiden:
eerdere varianten gingen uit van prijsverhogingen van 50% of 100%, maar
de nu voorgestelde heffing komt na
volledige invoering in 1998 neer op
een prijsverhoging van circa 25%. Bij
deze heffingshoogte is het effect uiteraard ook beperkt. Geschat wordt dat
kleinverbruikers door de heffing in
het j’aar 2000 ongeveer 7% minder
energie zullen gebruiken . Deze geringe besparing is overigens niet alleen
te wijten aan de hoogte van de heffing. Op de korte termijn kunnen mensen niet veel meer doen dan hun gedrag aanpassen, bij voorbeeld beter
op onnodig gebruik van verlichting
gaan letten, wat korter douchen, of de
thermostaat wat lager zetten.
De grote winst van de heffing doet
zich pas op wat langere termijn gelden: een hogere energieprijs zal investering in isolatie, zuinige apparatuur
enzovoort bevorderen. Ook zullen
consumenten zich nog een keer extra
achter het oor krabben voor ze een
energievreter als een waterbed of een
wasdroger aanschaffen. Op nog
langere termijn heeft een hogere
energieprijs nog meer effect omdat
een toenemende belangstelling voor
energiebesparende technieken ook
ESB 21-6-1995
weer verder onderzoeks- en ontwikkelingswerk ten behoeve van nieuwe besparingsmogelijkheden zinvol maakt.
Er is dus kritiek mogelijk op de heffing, maar toch kan de invoering als
een belangrijke stap worden gezien:
het marktmechanisme wordt ingeschakeld om milieuvervuiling en grondstofuitputting tegen te gaan. Er moeten echter vraagtekens worden gezet
bij de keuze om een deel van het
energieverbruik van de heffing uit te
zonderen, de zogenaamde heffingsvrije voet. Het idee achter de heffingsvrije voet is simpel. Voor een regulerende heffing is het voldoende het
marginale ofwel goed vermijdbare verbruik te bei’nvloeden. Voor het gedeelte van het verbruik dat als onvermijdbaar kan worden beschouwd heeft
een poging tot be’invloeding geen zin.
Een heffingsvrije voet die gelijk is aan
dit onvermijdbare verbruik laat het regulerende effect van de heffing intact.
Een dergelijke voet is bij de voorbereiding van de heffing dan ook als mogelijkheid geopperd door de Stuurgroep
Regulerende Energieheffingen . Als
voordeel van de voet werd daarbij
genoemd dat de te heffen en terug te
sluizen bedragen geringer zouden
zijn, hetgeen het maatschappelijk
draagvlak zou vergroten en de noodzaak van aanvullende koopkrachtreparaties zou verminderen.
In het nu voorliggende kabinetsvoorstel is deze suggestie overgenomen. Van het aardgasverbruik blijft de
eerste 800 kubieke meter, en van het
elektriciteitsverbruik de eerste 800
kWh onbelast. In het onderstaande
zullen we nagaan of bij een dergelijke
voet de regulerende werking van de
heffing inderdaad intact blijft. Ook zullen we nagaan of de voet een maatschappelijk aanvaarbare terugsluizing
inderdaad zoveel makkelijker maakt.
Het belangrijkste bezwaar van de heffingsvrije voet is, dat degenen met
een verbruik is dat lager is dan de heffingsvrije voet geen extra prikkel krijgen tot energiebesparend gedrag. Momenteel gaat het voor zowel aardgas
als elektriciteit om circa 5% van de
huishoudens. Dit aantal zal de komende jaren nog verder groeien, met
name vanwege ontwikkelingen die
het gasverbruik in woningen kunnen
beperken.
Het gemiddeld gasverbruik in Nederlandse woningen is gedaald van
3100 m3 aardgas in 1980 tot 2100 m3
in 1993 . Dit komt door na-isolatie en
het gebruik van betere cv-ketels, maar
vooral ook door toevoeging van nieuwe zuinige woningen aan de voorraad. De gemiddelde nieuwbouwwoning die in 1995 gebouwd wordt zal
nog maar zo’n 1400 m3 aardgas gebruiken – ruim 800 m voor verwarming, 500 m3 voor warm water en 70
m voor koken. Deze dalende tendens in het gasverbruik lijkt zich sterk
door te zetten. Nu al worden projectmatig woningen gebouwd waarin een
gemiddeld verbruik van zo’n 1000 m3
wordt gehaald. Betere isolatie en het
gebruik van invallende zoninstraling
zijn hierbij effectieve maatregelen gebleken. Nieuwe isolatiematerialen zijn
in ontwikkeling, waarmee een verbruik van 100-200 m3 aardgas voor
verwarming in het verschiet ligt . Met
een zonne-boiler kan het gemiddelde
verbruik voor warm water in nieuwbouwwoningen van 500 m3 aardgas
worden gehalveerd. Al met al is het
perspektief voor woningen met een
totaal verbruik onder de 500 m aardgas zeker aanwezig. Deze ontwikkeling in de richting van meer energie-
1. CO2-effecten van een kleinverbruikers-
heffing, Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiene, Rapport nr.
773001006, Bilthoven, februari 1995.
2. Stuurgroep Regulerende Energieheffingen, Eindrapportage – een onderzoek
naar de effecten op energiebesparing en
de economie, Den Haag, februari 1992,
biz. 115-118.
3. Basisonderzoek Aardgasverbruik Kleinverbruikers 1993, EnergieNed, Arnhem,
mei 1994.
4. C. Geuzendam and W. Gilijamse, Assessment of energy efficient technologies for
end-use in the residential and the commercial sectors, IVAM Environmental research, University of Amsterdam, September 1994, biz. 43-46.
zuinige woningen wordt niet extra gestimuleerd door een voet in de ener-
Figuur 1. Energiegebruik en huishoudensgrootte
Figuur 2. Energiegebruik en bruto
inkomen huishouden (x f l.OOO)
gieheffing, met name die ten aanzien
van het aardgasverbruik. Alle besparing onder de 800 m wordt immers
minder gewaardeerd.
Een complicatie is er ook bij loepassing van een nieuwigheidje op bespa-
I Gasveibniik in m3
: ElektridteitsvertmiikinkWh
I Gasverbruik in m3
I Elektridteitsverbruik in KWh
ringsgebied dat thans op bescheiden
schaal wordt uitgeprobeerd: verwarming met een elektrische warmte-
pomp waarbij zowel woning als warm
water op efficiente wijze elektrisch
worden verwarmd. Omdat de gasaansluiting nu achterwege kan blijven
loopt de gebruiker ook de heffingsvrije voet op het gasverbruik mis, terwijl over het hogere elektriciteitsverbruik wel de heffing moet worden
betaald.
De voet in de heffing op aardgas
vermindert dus het effect van de heffing. Voor huishoudens die minder
dan de heffingsvrije voet gebruiken
gaat van de heffing geen extra stimulans op besparen uit, terwijl de introductie van sommige besparende technieken juist moeilijker zal worden.
<20 28-32 40-44
Bronnen: Basisonderzoek elektriciteitsverbruik kleinverbruikers, EnergieNed, Arnhem, juli 1994; BAK1993, op.cit.
guur 1 geeft het verband tussen energieverbruik en huishoudensgrootte.
Zoals verwacht varieert zowel het gasverbruik als het elektriciteitsverbruik
met de grootte van het huishouden.
De variatie is het grootst bij het elektriciteitsgebruik: eenpersoonshuishoudens gebruiken maar ongeveer de
aan de energieheffing kwijt is. Dat
zou een zinloze operatie geld-rondpompen zijn. Een hoog verbruik en
dus een hoge heffing moet aanzetten
tot besparing. Maar systematische herverdelingseffecten tussen verschillen-
helft van wat driepersoonshuishoudens gebruiken.
Onderzoek van enkele jaren geleden, speciaal uitgevoerd met het oog
op de toen al in voorbereiding zijnde
energieheffing, laat ook zien hoe het
verbruik over de verschillende inkomensgroepen varieert (zie figuur 2).
Voor gas blijkt de variatie rond modaal zo’n 10% te zijn, voor elektriciteit
aanzienlijk hoger: circa 25%. De effecten van huishoudensgrootte en inkomen blijken in hoge mate onafhankelijk, dat wil zeggen dat voor elke
huishoudensgrootte lage inkomens
minder gebruiken dan hoge . Hierbij
moet wel worden opgemerkt dat het
grootste deel van de variatie van gasen elektriciteitsverbruik helemaal niet
door genoemde factoren verklaard
wordt, maar door zaken als apparatenbezit, woningtype, isolatieniveau en
gedrag. Maar zoals gezegd zijn dat nu
de inkomensgroepen of huishoudenssituaties zijn ongewenst. Ze dragen
juist de factoren waar een energieheffing regulerend kan optreden: energie-
niet bij aan een goed draagvlak, en
liggen uiteraard ook politick gevoelig.
zuinig gedrag belonen, aankoop van
energiezuinige apparatuur en isolatie
stimuleren, mensen sterker confronteren met het effect op het energiegebruik van zaken als wasdrogers en waterbedden.
Deze nadelen kunnen gevoegd worden bij het nadeel dat de voet de heffingssystematiek compliceert, hetgeen
kan leiden tot uitvoeringsproblemen
en fraudegevoeligheid .
Terugsluizing met en zonder
heffingsvrije voet
Bij deze nadelen is het de vraag in
hoeverre de voet nodig is om een
rechtvaardige terugsluizing van de
heffing te verkrijgen. Rechtvaardig wil
hier niet zeggen dat iedereen het bedrag terug moet krijgen wat hij of zij
Als een rechtvaardige compensatie
beschouwen we hier dan ook een
compensatie die voor een gemiddeld
huishouden uit een bepaalde inkomensgroep of huishoudensgrootte
slechts minimaal voor- of nadeel oplevert.
Wat zijn nu de effecten van de heffing voor verschillende huishoudenssi-
tuaties? Deze hangen uiteraard af van
de hoogte van het energiegebruik. Fi-
ll
if
Het energiegebruik voor de verschillende huishoud- en inkomenssituaties
staat in label 1. Het onderscheid naar
het aantal verdieners per huishouden
bij bovenminimale inkomens is gemaakt omdat dit van belang is voor
de terugsluizing door middel van fisca-
56-60 76-92
Bronnen: De relatie tussen elektriciteitsverbruik en inkomen bijparticuliere huishoudens en De relatie tussen gasverbruik
en inkomen bij particuliere huishoudens,
Centrum voor Marketing Analyses, Amsterdam, 1991.
le compensatie. De verschillende mogelijkheden tot fiscale compensatie
zijn in label 1 aangegeven. Twee compensatiemogelijkheden worden overwogen, beide werkend via verlaging
van de loonbelasting/inkomstenbelasting: verlaging van de belaslingvrije
voet of verlaging van het tariefpercentage voor de eersle belaslingschijf.
Over de precieze compensatie heeft
het kabinet nog geen beslissing genomen. Bij die beslissing kan nog een
verband worden gelegd met andere
lastenverlichtingsmaalregelen.
Zoals uil de label blijkt leiden beide
compensatiemogelijkheden lol enige
syslemalische herverdeling. Compensalie door verhoging van de belaslingvrije voel bevoordeell de lagere inkomens. Verlaging van het tarief in de
eerste belastingschijf bevoordeelt huishoudens waar iwee maal een modaal
inkomen binnenkoml. Bij beide compensaliemethoden worden eenpersoonshuishoudens bevoordeeld boven meerpersoonshuishoudens. De
herverdeling lussen de verschillende
huishoudenssitualies is overigens beperkt. Kolom (3) van de label laat
zien dat door een mix van beide compensaliewijzen de systematische herverdeling nog verder kan worden beperkl: lot minder dan 30 gulden per
jaar, bij een gemiddelde heffingshoogle van 130 gulden per jaar.
Omdal zoals gezegd de heffingsvrije voel slechl is voor de beoogde
energiebesparing, is hei interessant
om le kijken naar de compensaliemo5. Stuurgroep Regulerende Energieheffingen, op.cit., biz. 117.
6. Centrum voor Marketing Analyses, december 1991, op.cit., biz. 28.
gelijkheden bij een hefflng zonder
voet. De gemiddelde heffingshoogte
stijgt dan tot 188 gulden per jaar. De
laatste drie kolommen van de label laten zien welke herverdelingseffecten
nu optreden. Ondanks het hogere heffingsbedrag is de systematische herverdeling tussen huishoudenssituaties
over het algemeen minder omvangrijk. Een mix van beide compensatiemogelijkheden kan de systematische
herverdelingseffecten beperken tot
minder dan twintig gulden voordeel
of nadeel per jaar. Verlaging van de
belastingvrije voet neemt daarbij in
het compensatiepakket de belangrijkste plaats in. Dat dit redelijk rechtvaardig uitwerkt is niet zo verwonderlijk.
Meerpersoonshuishoudens betalen bijna twee maal zoveel heffing als eenpersoonshuishoudens, maar profiteren ook dubbel van de verhoging van
de belastingvrrje voet in de inkomstenbelasting. Hoge inkomens betalen ongeveer 30% meer heffing, maar profiteren door het voor hen hogere
marginale tarief in de inkomstenbelasting ook in die verhouding meer van
een verhoging van de voet in de in-
komstenbelasting. Voor een rechtvaardige compensatie blijkt de heffingsvrije voet voor de energieheffmg dus
niet nodig, en zelfs onhandig te zijn.
Niet alleen voor huishoudens, maar
ook voor het midden- en kleinbedrijf
moet een compensatie voor de heffing worden gegeven. Overwogen
wordt om de overhevelingstoeslag te
verminderen. Het effect hiervan is dat
bedrijven met een laag energiegebruik per werknemer voordeel ondervinden ten opzichte van energie-intensievere bedrijven. Gezien de
gemiddelde omvang van het verbruik
in bedrijven zal het effect van de hef-
met beffingsvrije
huishoudenssituatie
bruto
aantal aantal
inkomen
pers. verdieners
minimum
(28000)
modaal
(50000)
2x modaal
(10.0000)
1
3
1
3
3
1
3
3
biedt: het verhoogt het energiebesparende effect – waar de heffing toch
fingsvrije voet hierbij nauwelijks merkbaar zijn. De voet maakt voor bedrijven de compensatie niet
rechtvaardiger, maar is slechts een willekeurige maatregel ten gunste van
het kleinbedrijf.
W. Gilijamse
Conclusie
De auteur is als onderzoeker verbonden
de, Universiteit van Amsterdam.
enftscale compensatie voor verschillende huishoudenssituaties, bij
voet en zonder beffingsvrije
energiegebruik
gas
elektr
(m3)
(kWh)
voor bedoeld is — en vereenvoudigt
een rechtvaardige compensatie.
aan de Interfacultaire Vakgroep Milieukun-
De voorgestelde heffingsvrije voet vermindert het energiebesparende effect
van de heffing, omdat deze investeringen in energiezuinige bouw en ener-
Tabel 1. Gemiddeld energiegebrutk, energiebeffing
een energiebeffing
giezuinige warmtevoorziening niet bevordert. Bovendien blijkt dat de voet
een rechtvaardige compensatie alleen
maar bemoeilijkt: niet alleen relatief
maar ook absoluut zijn de systematische verschillen in koopkrachteffect
tussen huishoudenstypen groter met
dan zonder de heffingsvrije voet. De
eerder naar voren gebrachte argumenten voor een heffingsvrije voet kloppen dus niet. Het oordeel mag dan
ook luiden dat het weglaten van de
heffingsvrije voet in de energieheffing, en compensatie via verhoging
van de belastingvrije voet in de inkomstenbelasting, alleen maar voordelen
voet
Met heffingsvrije voet
bedrag
voordeel na compensatie
heffing
(l)a
(2)b
(3)
Zonder hefflngsvrije voet
bedrag
voordeel na compensatie
hefflng
(4)c
(5)d
(6)
/jr)
(//jr)
(f/jr)
(f/jr)
-8
-79
16
(f/jr)
(f/jr)
(f/jr)
(f/}i)
48
25
27
20
-50
24
11
106
177
-1
33
16
-15
-21
129
-24
77
218
218
-8
-8
-12
60
-47
152
20
6
-19
0
0
1
1
1510
2080
1400
2790
1
1
1680
2310
2310
1860
71
2
3720
160
160
-15
-15
72
-17
-44
1850
2540
2540
2330
4650
4650
93
201
54
27
-54
85
-19
152
259
201
21
-11
-56
-28
259
13
16
-50
2100
3100
130
0
0
0
188
0
2
1
1
2
gemiddeld alle huishoudens
3720
118
-51
-2
-9
-9
-15
Hefflngshoogte zoals voorgesteld per 1-1-1996, met en zonder heffingsvrije voet. Fiscale compensatie bij de hefflngsvrije voet volgens de
varianten: (1) verhoging van de belastingvrije voet; (2) verlaging van het percentage in de eerste belastingschijf; (3) een mix van 80% (1)
en 20% (2). Fiscale compensatie zonder heffingsvrije voet ook volgens drie varianten: (4) verhoging van de belastingvrije voet; (5) verlaging van het percentage in de eerste belastingschijf; (6) een mix van 85% (4) en 15% (6).De gehanteerde verbruiken zijn gebaseerd op de
relaties zoals weergegeven in figuren 1 en 2.
a. De belastingvrije som in de inkomstenbelasting moet in deze compensatievariant met 190 gulden worden verhoogd. Voor meerpersoonshuishoudens wordt uitgegaan van eeq dubbele belastingvrije som, eventueel via overdracht of eenoudertoeslag. De tarieven van
1995 zijn gehanteerd.
b. Het tariefpercentage in de eerste schijf van de inkomstenbelasting moet in deze compensatievariant met 0,34% omlaag.
c. De belastingvrije som in de inkomstenbelasting moet in deze compensatievariant met 275 gulden worden verhoogd. Voor meerpersoonshuishoudens wordt uitgegaan van een dubbele belastingvrije som, eventueel via overdracht of eenoudertoeslag. De tarieven van
1995 zijn gehanteerd
d. Het tariefpercentage in de eerste schijf van de inkomstenbelasting moet in deze compensatievariant met 0,49% omlaag.
ESB 21-6-1995