o
verheidsfinancidn
Maastricht en de Belgische
overheidsschuld
De Belgische overheidsbegroting staat in bet teken van normen die ge-
haald moeten worden om toe te kunnen treden tot de EMU. Een langetermijnnorm voor bet overheidstekort is echter niet de meest aangewezen weg om de overheidsfinancien te beheersen.
Tijdens de Europese top van Maastricht eind 1991 is afgesproken dat tegen het einde van deze eeuw een monetaire unie gevormd kan worden
met de landen die aan de afgesproken normen beantwoorden. Naast de
criteria inzake rente, inflatie en wisselkoersevolutie zijn het vooral de criteria voor de overheidsfinancien die in
het oog springen. Het overheidstekort
mag niet hoger zijn dan drie procent
van het bruto binnenlands produkt
(bbp) en de overheidsschuld moet in
een bevredigend tempo dalen tot zestig procent van het bbp.
Deze criteria liggen voor de hand.
Indien een land er een groot begrotingstekort op nahoudt dan zal hierdoor de rente stijgen, niet alleen in
het land zelf maar in alle landen van
de monetaire unie. Deze andere landen worden dan gestraft voor het lakse beleid van een lidstaat. Vandaar de
eis om discipline, die concreet tot uiting komt in deze Maastrichtnormen.
Echter, het is niet optimaal om het
begrotingstekort en de schuld te beperken tot respectievelijk drie en zestig procent van het bbp. Ten eerste
zijn deze getallen arbitrair, ten tweede
is het bij hoogconjunctuur beter om
extra te sparen terwijl in een recessie
het tekort juist iets mag oplopen. Hoe
strenger de normen, hoe meer ze beletten om rekening te houden met de
economische toestand. En hoewel er
een zekere interpretatiemarge is voorzien, zijn de normen streng. Dat bleek
toen de economische recessie zich in
1993 in heel Europa doorzette. Terwijl
in 1991 de normen nog realistisch werden geacht, bleek het gros van de lidstaten zich verder van deze normen te
verwijderen .
Nochtans bleef ook onder deze
moeilijke economische omstandigheden de Belgische regering steeds verwijzen naar de Maastrichtnormen als
doel van haar begrotingsbeleid. Om
het tekort van de overheid in 1996 te
beperken tot drie procent van het
bbp, is nog een inspanning nodig van
ongeveer negentig miljard frank (bijna
vijf miljard gulden).
Een norm na 1996
Nadat een tekort van drie procent op
de begroting is bereikt, zal het primair
saldo, het tekort zonder rente, ongeveer zes procent van het bbp bedragen. Door vervolgens dit primaire saldo op zes procent te handhaven,
wordt vanzelf de schuld afgebouwd.
Het handhaven van een norm op het
primaire saldo betekent namelijk dat
de besparingen op de rentebetalingen
als gevolg van de tekortdaling tot drie
procent, uitsluitend worden aangewend voor verdere schuldafbouw en
niet voor vermindering van ontvangsten of voor het opdrijven van uitgaven. Bij toepassing van deze zesprocentsnorm zou de schuldratio
tegen ongeveer 2015 kunnen afnemen tot de fameuze zestig procent die
het Verdrag van Maastricht voorschrijft.
Het is opvallend dat er een haast
roerende overeenstemming bestaat
over de wenselijkheid van deze zesprocentsnorm op het primaire saldo.
Nagenoeg iedereen die simulaties
heeft gemaakt, komt ondanks de variatie in de veronderstellingen van economische groei en rentepeil tot dezelfde conclusie2. Wat meer is, men wekt
zelfs de indruk dat zo’n norm op het
primair saldo zonder al te veel inspanningen kan worden gehaald.
Zo snor zit het (toch) niet
Is een norm op het primaire saldo
dan de ideale begrotingsnorm? Niernand zal tegenwerpen dat er zeker in
de komende regeringsperiode prioriteit moet worden gegeven aan de
schuldafbouw. Een norm op het pri-
mair saldo kan hiertoe een handig
richtsnoer zijn, hoewel men bij voorbeeld ook een norm op de schuldafbouw zelf kan toepassen. Meer fundamentele problemen rijzen indien men
de norm op het primair saldo voorstelt als de na te volgen norm voor
grosso modo de komende twintig
jaar, waarvan sommige politici dromen.
De ervaring met het Verdrag van
Maastricht zou hier tot enige voorzichtigheid moeten aanzetten. In 1991 leken de convergentiecriteria vastgelegd in het Verdrag nog haalbaar
tegen 1996. Nu is men het erover eens
dat dit voor een meerderheid van de
lidstaten onmogelijk is. Deze ervaring
leert dat het veel te ambitieus is om
nu een norm voor de komende twintig jaar vast te leggen.
In elke periode zal men moeten afwegen welke mate van schuldafbouw
zowel maatschappelijk als economisch mogelijk en wenselijk is. Het is
opvallend dat ook in het jaarverslag
van de Nationale Bank van Belgie gepleit wordt voor een meer trendmatige benadering en een norm die gecorrigeerd wordt voor de economische
groei. Indien immers geen rekening
gehouden wordt met een ernstige conjunctuurterugval en de norm op het
primair saldo blindelings wordt toegepast dan ontstaat een negatieve conjunctuurspiraal.
Indien het inderdaad de bedoeling
is van de volgende regering om een
norm uit te werken voor de komende
twintig jaar, dan kan men moeilijk de
bovenstaande argumenten negeren.
Een aangepaste en economisch meer
zinvolle versie van de norm op het primair saldo moet dan voorzien in een
cyclische correctie en de overschakeling op een tekortnorm zodra een bepaalde referentiewaarde wordt bereikt
(0,75 a 2 procent). Maar wij staan een
meer pragmatische oplossing voor
waarbij voor elke (regerings)periode
1. Zie Commissie van de Europese Gemeenschappen, Economisch Jaarverslag
1995, COM (94) 615 def., Brussel, 13 december 1994.
2. W. Boonstra, De Belgische overheidsschuld, ESB, 28 September 1994, biz. 876878; W. Verven, Voor 2010 geen ruinate
voor belastingverlaging, Financieel Ekonomische Tijd, 13 augustus 1994; E. De
Boeck, Is de Belgische overheidsschuld
nog beheersbaar?, bijdrage tot de studiedag van het Belgisch Instituut voor Openbare Financien, 14 oktober 1994.
een kleine 42%). Ook de zogenaamde
produktieve uitgaven van de overheid, zoals overheidsinvesteringen in
infrastructuur, komen in de verdrukking. Deze bedragen sinds het einde
van de jaren tachtig minder dan twee
procent van het bbp, met alle gevolgen vandien op lange en zelfs middellange termijn . Deze situatie drijft niet
alleen de druk op om meer overheidsmiddelen te genereren via hogere belastingen (de collectieve-lastendruk
bedroeg in 1994 al 48,2% van het
bbp), maar brengt ook de toekomstige fiscale ontvangsten in gevaar. Zo is
de vicieuze cirkel rond.
Een norm op het primair saldo
door het feit dat zij erfgenamen kunnen zijn van vroeger uitgegeven overheidsschuldtitels, maar die mogelijkheid is nauw verbonden met de
huidige (ongelijk verdeelde) houderschapsstructuur van de schuld.
Daarenboven moet in de komende
jaren aandacht worden besteed aan
het financiele evenwicht in de sociale
zekerheid. Vooral de pensioensector
moet in het licht van de demografische evolutie bijzondere aandacht krijgen. Een van de doelstellingen van de
hervormingsoperatie van de komende
jaren zal het veilig stellen van het pensioen van de huidige jonge generatie
zijn. Welke optie ook wordt genomen,
het zal solidariteitsinspanningen van
de bevolking vergen om de financierbaarheid van het stelsel te waarbor-
De rente-gevoeligheid
houdt in dat de rentelasten de andere
gen. Deze inspanningen zullen ook
De meest voor de hand liggende reden om de schuld snel af te bouwen,
is het feit dat de begroting zeer gevoelig is voor de rente-evolutie. Hike verstrakking van het monetair beleid en
elke rente-opstoot hebben een directe
invloed op de interestlasten voor de
overheid . Zo kost een stijging van de
uitgaven niet langer kunnen verdringen. Deze norm houdt immers geen
rekening met de rentelasten. Maar om
de primaire uitgaven op hun huidig
peil te kunnen handhaven is het dan
noodzakelijk dat de ontvangsten (met
name directe en indirecte belastingen)
(ten minste deels) ten laste van de jonge generatie worden gelegd, weze het
in de vorm van hogere belastingen, lagere overheidstransfers of hogere bijdragen tot private pensioenstelsels.
Dus bovenop de erfenis om de schuld
opgebouwd door de vorige generatie
ook de bbp-groei volgen. Voor een
af te betalen, wordt de ademruimte
rente over de kortlopende schuld van
aantal categorieen van ontvangsten is
dit niet zo vanzelfsprekend. Zo volgden de ontvangsten uit de vennootschapsbelasting in het verleden niet
perfect de groei door allerlei ontwijkingsmechanismen en treedt een erosie op van de ontvangsten uit de roerende voorheffing onder meer door
de introductie van nieuwe vrijgestelde
instrumenten. Het handhaven van een
norm op het primair saldo is dus geen
afdoende oplossing voor het tegengaan van het koekoekseffect in de
overheidsfinancien.
van de jongere generatie nog eens
aangetast door de noodzaak om zijn
eigen oude dag veilig te stellen en de
last niet op haar beurt door te schuiven naar volgende generaties. Dit
tweesnijdend zwaard stelt de intergenerationele solidariteit van de huidige
jonge generatie zwaar op de proef.
de doelstellingen, rekening houdend
met de economisch en maatschappelijke situatie, worden vastgesteld.
Hoe draagbaar is onze schuld?
Het leeuwedeel van de Belgische
overheidsschuld is in Belgische handen, hetzij van particulieren, hetzij
van institutionele beleggers (kredietinstellingen, verzekeringsmaatschappijen en pensioenfondsen). De spaarquote is in Belgie hoog (ongeveer
twintig procent van het bbp), zodat
het land ondanks de hoge overheidsschuld een netto-exporteur van kapitaal is. Toch is een schuldquote van
140% onhoudbaar, om de volgende redenen.
de federate overheid met 1% al zo’n
20 miljard frank (ruim/ 1 milard).
Het crowding-out effect
Een ander effect van de schuldopbouw is de verdringing van private bestedingen door de overheidsbestedingen. Dit ‘crowding out’-effect kan zich
uiten door een hogere rente, of door
een relatief onderaanbod van fondsen
ter financiering van private bestedingen (bij voorbeeld consumptief krediet) en investeringen. Gezien de
hoge kapitaalmobiliteit en het grote
besparingsoverschot lijken deze effecten voor Belgie minder van belang.
Het koekoekseffect
De laatste jaren betaalde de overheid
jaarlijks meer dan 700 miljard frank interest op de schuld; ongeveer tien procent van het bbp. Hoewel de rente-
Deze primaire uitgaven daalden tus-
sen 1981 en 1990 met ruim twintig
procent (van 52% van het bbp naar
Het herverdelingseffect
len, Trends, 6 februari 1995.
Vele studies tonen aan dat de overheidsschuld niet herverdelingsneutraal is5. De generatie die de schuld
heeft opgebouwd geniet daarvan de
baten in de vorm van hogere overheidsbestedingen en inkomsten van
interesten op de overheidsschuld. De
4. Zie voor een neoklassieke analyse van
de gunstige invloed van infrastructuurinvesteringen op de kosten en de output
van de private sector D.A. Aschauer, Is public expenditure produktive?, Journal of
Monetary Economics, jg. 23, 1989, biz.
177-200; E.R. Berndt, en B. Hansson, Measuring the contribution of public infrastructure in Sweden, Scandinavian Journal of Economics, jg. 94, 1992, biz. 151-
sneeuwbal sinds 1994 gestopt lijkt,
jongere generatie heeft geen inspraak
heeft haar omvang zodanig schrikwekkende properties aangenomen dat de
aangerichte ravage op haar weg niemand onberoerd kan laten. Niet alleen slorpt deze aderlating het voiledig (batig) primaire saldo op, maar
zet ze bovendien een domper op de
gehad in de (mate van) schuldopbouw, maar moet wel opdraaien voor
de lasten ervan via hogere belastingen
en/of lagere overheidsbestedingen. In
de huidige situatie van strikte begrotingsorthodoxie zijn het de jongere actieven die relatief de grootste lasten
andere overheidsuitgaven, de primaire uitgaven dus, zoals ambtenarensala-
dragen, vermits zij wel belastingen be-
rissen, onderwijs, infrastructuur, sociale voorzieningen en dito uitkeringen.
ESB 21-6-1995
3. Hoe kwetsbaar zijn de Belgische overheidsfinancien voor een opwaartse rentecyclus?, Kredietbank weekberichten, 18
november 1994; J. Van Overtveldt, Overheidsschuld. Een lawine van sneeuwbal-
talen maar in de beginfase van hun
loopbaan doorgaans geen netto-spaarders zijn. Enig soelaas wordt geboden
168.
5. Zie R. Clokeur en S. Perelman, Transferts et arbitrage entre les generations, in
P. Pestiau (red.), Heritage et transferts entre generations, De Boeck, Brussel, 1994;
S. Perelman en P. Pestiau, Aspects redistributifs de I’endettementpublic, CREPP,
Luik, 1994; J. Vuchelen en K. Radema-
ekers, De inkomensverdeling van interesten op de overheidsschuld, Documentatieblad, Ministerie van Financien, maart-april
1995.
De schuldafbouw is een cruciale voorwaarde voor de veiligstelling van de
toekomstige pensioenen, in het bijzonder het wettelijk pensioenstelsel. Vermits deze eerste pijler van het stelsel
de beste vertolker is van de intergenerationele solidariteit is een versnelde
schuldafbouw op basis van een billijke verdeling van de noodzakelijk geachte inspanningen van de bevolking
het meest aangeraden.
De zin van normen
Het is duidelijk dat de Belgische overheidsschuld afgebouwd moet worden. In het voorafgaande hebben wij
betoogd dat het stellen van normen
voor begrotingstekort en -schuld zoals
in het Verdrag van Maastricht, of voor
het primaire tekort zoals vele Belgische economen voorstaan, hiervoor
niet de meest effectieve weg is. Is er
een alternatief?
Onlangs werd door Max Frank een
schokterapie voorgesteld om de overheidsschuld met drastische middelen
aan te pakken via een ‘buitengewone
vermogensbelasting’ . Een dergelijke
belasting op de drie hoogste inkomensdecielen zou volgens de berekeningen van Frank met een opbrengst
van ruim honderd miljard frank de
schuldratio in een klap terugbrengen
van 130% (de toestand in 199D naar
ongeveer 110%. Grote moeilijkheden
bij het uitvoeren van zo’n maatregel
zijn, zoals Frank zelf aangeeft, de afwezigheid van een vermogenskadas-
ter en de kapitaalvlucht. Zo’n maatregel zou echter wel deel kunnen
uitmaken van een lange-termijnstrategie. Het zou een forse stap zijn in de
richting van een fundamentele gezondmaking van de overheidsfinancien, met als groot voordeel de billijkheid: de sterkste schouders dragen de
zwaarste lasten. De keuze voor de
norm op het primaire saldo dreigt de
aandacht van dergelijke alternatieven
af te leiden.
noodzakelijk. Zo kunnen normen vastgelegd worden inzake werkgelegenheidspeil of werkloosheidsgraad, inzake de graad van sociale bescherming,
inzake de mate van inkomens(on)gelijkheid, inzake opleidingsprofiel van
de werkenden en werkzoekenden op
de arbeidsmarkt.
Tot slot
Zowel de EMU-normen als de hoge
rentelasten maken een drastische vermindering van de Belgische overheidsschuld noodzakelijk. Hiervoor lijkt er
een consensus te groeien om na 1996
een norm op het begrotingssaldo exclusief de rentelasten, het primaire begrotingssaldo, te hanteren.
De bevriezing van een norm op het
primaire saldo voor de komende twintig jaar maakt het onmogelijk om rekening te houden met conjuncturele
omstandigheden, of met de sociale
kosten van het beleid. Daarom geven
we de voorkeur aan norm voor het
primaire saldo die wordt vastgelegd
voor vier jaar, in combinatie met Europese normen voor het sociaal beleid.
Door de tekortnorm per regeringsperiode af te spreken, kan rekening
gehouden worden met groeischommelingen en is een betere afweging tussen de kosten en baten van tekortreductie mogelijk.
JOEKELS
JOEKELS staat voor JOnge EKonomen
voor een Ekologische en Leefbare Samenleving. JOEKELS is een Belgische open
kring van jonge economen, die samen het
hoofd buigen over actuele sociaal-economische vraagstukken vanuit een progressieve en creatieve houding.
Voor dit artikel tekenen: Olivier De Cock,
Michel Delesalle, Gert Desmet, Benni Fo-
rier, Jan Holvoet, Hans Slock, Dirk Van
Evercooren, Rudi Vander Vennet en Yves
Verdingh.
Naar een sociaal convergentiekader
Het stellen van normen voor de overheidsfinancien, zonder dat er normen
bestaan voor het sociale beleid, houdt
het gevaar in van een onevenwichtig
overheidsbeleid. Tekortreductie zal
dan al te gemakkelijk ten koste gaan
van beleid ter bestrijding van werkloosheid, armoede en sociale uitsluiting. Daarom zijn normen voor sociaal
beleid, bij voorkeur Europese normen
van sociale convergentie, minstens zo
6. Zie M. Frank, Reduction de la dette publique par un impot exceptionnel sur le
patrimoine, Bulletin de documentation,
Ministerie van Financien, nr. 5, september-
oktober 1994.