Heffingen en de rijksbegroting
Aute ur(s ):
Kraan, D.J. (auteur)
De auteur is werkzaam b ij de oeso en b ij de Wim Drees Stichting voor Openbare Financiën. (auteur)
d.j.kraan@minfin.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4391, pagina D27, 21 december 2002 (datum)
Rubrie k :
Dossier: Duitsland
Tre fw oord(e n):
schatkist
Natuurlijk is het prettig voor de schatkist als deweggebruikers de kosten van de weg zelf betalen. Maar er is meer. Het profijtbeginsel
geeft een goede indicatie van de betalingsbereidheid en voorkomt dat
verbindingen van niks naar nergens worden aangelegd.
Zoals bekend heeft het laatste paarse kabinet geprobeerd in Nederland congestieheffingen in te voeren door middel van elektronische
tolheffing. De argumentatie was hierbij uitsluitend gericht op de bestrijding van congestie. De heffingsopbrengsten waren bestemd
voor de schatkist en werden niet in verband gebracht met de kapitaalkosten van bestaande of nieuw aan te leggen wegcapaciteit. Deze
poging is vastgelopen op weerstand van de Nederlandse automobilisten en hun pressiegroepen. Zij redeneerden dat zij moesten gaan
betalen zonder er nieuwe wegcapaciteit voor terug te krijgen. Dit zou hoogstens kunnen dienen om de automobilist met de kleine
beurs van de weg te drukken – een asociale doelstelling. Sommigen vreesden bovendien dat de prijselasticiteit van het weggebruik zo
gering zou blijken dat iedereen betaald in de file zou staan.
De financieringsdiscussie
De vraag rijst wat er gebeurd zou zijn als het kabinet zich had gebaseerd had op de gedachtegang van het marktscenario in ‘Weg voor je
geld’: congestieheffingen helpen natuurlijk tegen de congestie, maar dienen vooral om de kapitaalkosten van de infrastructuur te betalen.
Ze dienen dan ook te worden opgezet als een bestemmingsheffing waarvan de opbrengst in een wegenfonds stroomt dat ten dele
gebruikt kan worden om de kapitaalkosten van uitbreidingen te financieren. Dit was zeker ook geen gemakkelijke discussie geworden,
maar wel een totaal andere. Het is niet moeilijk om te voorspellen wat dan het springende punt was geworden: waarom moet de
automobilist in plaats van de overheid opdraaien voor de kapitaalkosten van de infrastructuur? En waarom is het redelijk dat de overheid
niet alleen de kosten van nieuwe infrastructuur op de weggebruiker verhaalt, maar bovendien ook nog de kosten van de bestaande
infrastructuur waarvoor in het verleden al belasting is betaald? Mijn antwoord is dat dit inderdaad redelijk is. Ik geef drie redenen.
Doelmatigheid
Een weg kan worden beschouwd als een lokaal collectief goed, dat gekenmerkt wordt door een schaal- en een capaciteitsdimensie. De
schaal betreft het collectieve aspect (de omvang en fijnmazigheid van het netwerk), de capaciteit betreft het private aspect (het aantal
gebruikseenheden dat het netwerk kan verwerken). Dit analysekader heeft in het geval van wegen mijn voorkeur boven het analysekader
van de theorie van het natuurlijk monopolie, omdat het niet alleen inzicht verschaft in de optimale hoeveelheid en prijszetting van de
capaciteit maar ook in die van de schaal. In het geval van de weginfrastructuur is dit van belang omdat wegen in het verleden altijd zijn
opgevat als collectieve goederen. Uit de theorie van de collectieve goederen is bekend dat toegangsprijzen, als die technisch al mogelijk
zijn (alleen bij exclusieve collectieve goederen of clubgoederen) bij niet rivaliserende goederen tot welvaartsverlies kunnen leiden omdat
daardoor potentiële gebruikers worden uitgesloten die zonder maatschappelijke kosten toegelaten zouden kunnen worden. Door de
aandacht te verleggen naar het capaciteits-aspect vindt als het ware een paradigmawisseling plaats: wegen worden opgevat als lokale
collectieve goederen, die capaciteitsgrenzen kennen en wat betreft het capaciteitsaspect wel rivaliserend zijn (andere voorbeelden zijn
vliegvelden en musea).
Een dergelijke heffing is allocatief efficiënt – maar daarin verschilt zij niet van de tolpoorten van minister Netelenbos. Het marktscenario
verschilt wel van de kabinetsvoornemens van het paarse kabinet wat betreft de benadering van de schaaldimensie. Terwijl het paarse
kabinet de opbrengst van de congestieheffing wilde teruggeven aan de burger in de vorm van verlaging van de motorrijtuigenbelasting
(mrb), wordt deze heffing in het marktscenario van ‘Weg voor je geld’ gehandhaafd ter dekking van de kapitaalkosten van de niet aan
congestie onderhevige ontsluitende wegen. Over de efficiëntie hiervan kan men van mening verschillen. De mrb zou mensen kunnen
verhinderen een auto aan te schaffen die zonder maatschappelijke kosten gebruik zouden kunnen maken van het ontsluitende wegennet.
In zoverre is deze heffing dan ook inefficiënt. Daar staat tegenover dat de heffing althans een indruk geeft van de betalingsbereidheid
voor deze wegen.
Het billijkheidsargument
De beslisregel in ‘Weg voor je geld’ impliceert dat het aan congestie onderhevige deel van het wegennet een zelffinancierend systeem
kan worden, waarbij de kosten van capaciteitsuitbreiding volledig gedragen worden door de weggebruikers. Uit een oogpunt van
billijkheid is dit een groot voordeel. Onduidelijk is immers waarom mensen die geen gebruik maken van het wegennet zouden moeten
meebetalen aan het clubgoed van de weggebruikers. De beslisregel laat zien dat de gebruikelijke tegenstelling die zich bij clubgoederen
voordoet tussen billijkheid (de gebruikers betalen) en doelmatigheid (de overheid betaalt), zich niet behoeft voor te doen als het
clubgoed tevens aan congestie onderhevig is (een lokaal publiek goed is). In dat geval is een toegangsprijs niet alleen billijk, maar ook
efficiënt. Wat betreft de ontsluitende wegen kan de tegenstelling zich nog wel voordoen, maar aangezien de mrb sterk verlaagd kan
worden als deze nog slechts op een deel wegennet betrekking heeft (met 75 procent volgens het rapport), is er veel voor te zeggen in dat
geval aan het billijkheidsargument de voorrang te geven.
Dubbel incasseren door het Rijk?
Het meest controversiële aspect van de scenario’s in ‘Weg voor je geld’ is ongetwijfeld het offer dat van de weggebruiker wordt gevraagd
om de reële kapitaalkosten (opportuniteitskosten) van de bestaande capaciteit te financieren. Het kapitaalbeslag van de bestaande
capaciteit vergt immers geen rijksuitgaven meer. Toch is ook dit een redelijk voorstel. Ten eerste is het juist dat aan gebruikers een reële
vergoeding (‘capital charge’) in rekening wordt gebracht (dat wil zeggen een vergoeding ter grootte van de kapitaalmarkrente van het
kapitaalbeslag) en niet slechts een bijdrage in de historische kostprijs. Ten tweede is ook de historische kostprijs nooit betaald door de
weggebruikers maar door de belastingbetalers – in soms ver vervlogen tijden. Het feit dat totnogtoe een dergelijke kapitaalkostenheffing
achterwege is gebleven, is geen reden om er niet alsnog mee te beginnen. Dit is de grootste omslag in het denken over de financiering
van infrastructuur die in het rapport wordt voorgesteld. Het voorstel is onlosmakelijk verbonden met de zelffinanciering van de
capaciteitsuitbreidingen omdat het onmogelijk is om het optimale heffingstarief alleen op uitbreidingen van toepassing te laten zijn en
niet op bestaande capaciteit.
Er is in het bijzonder reden om het billijkheidsargument zwaar te laten wegen vanwege de samenhang met de financiering van het
openbaar vervoer. In het verleden zijn pogingen om tot kostendekkende tarieven in het openbaar vervoer te komen altijd vastgelopen op
de redenering dat van de gebruikers van het openbaar vervoer geen zwaardere offers mochten worden gevraagd dan van de
weggebruikers. Weliswaar is het substitutieargument in deze redenering (duurder openbaar vervoer leidt tot meer congestie op de weg)
door diverse onderzoeken ontzenuwd 1, maar het argument van gelijke behandeling speelt nog steeds een belang-rijke rol in de
maatschappelijke discussie. Vanuit deze optiek is er veel voor te zeggen om bij de afbouw van de mobiliteitssubsidies nu eens te
beginnen met het weggebruik en niet bij het openbaar vervoer.
Men kan zich tenslotte afvragen hoe het milieuscenario van het rapport in de voorgaande argumentatie past 2. Hierbij wordt de
congestieheffing immers afgestemd op de bestaande capaciteit, wordt de opbrengst zelfs hoger dan in het marktscenario en wordt niets
meer bijgebouwd na voltooiing van het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport (mit). Zijn wij dan niet terug bij de
congestieheffing van het paarse kabinet? Feitelijk wel, maar de argumentatie is anders: de hoogte van de heffing wordt in het
milieuscenario niet alleen gemotiveerd door de congestiebestrijding, maar ook door de milieunadelen van capaciteitsuitbreiding. Deze
worden in het marktscenario immers geheel buiten beschouwing gelaten (in tegenstelling tot de milieunadelen van het weggebruik). Gelet
op de schade die de wegenaanleg reeds heeft toegebracht en in het marktscenario nog zal toebrengen aan het Nederlandse landschap, is
dit eigenlijk moeilijk te rechtvaardigen.
Overheidsfalen
In relatie tot de besluitvorming over de weginfra-structuur lijkt mij het probleem van de minderheids-coalities het belangrijkst. Uit de
Amerikaanse literatuur is bekend dat de Verenigde Staten vol liggen met wegen die nauwelijks worden gebruikt omdat geen senator of
afgevaardigde de verkiezingen kan winnen, zonder voldoende federale investeringen in het eigen kiesdistrict in de wacht te slepen.
Weliswaar wijkt het besluitvormingsproces in Nederland sterk af van dat in de vs, onder meer vanwege staatsrechtelijke verschillen en
de hier bestaande mit- en oeei-procedures, toch lijkt het gevaar niet denkbeeldig dat ook hier regionale lobbies invloed kunnen
uitoefenen die weinig te maken heeft met doelmatigheid of billijkheid. Toepassing van het profijtbeginsel heeft het voordeel dat een
bovengrens wordt gesteld aan het investeringsvolume. Bij de uitwerking van het Wegenfonds waarin de opbrengst van de
congestieheffingen wordt gestort, zouden tevens regels kunnen worden opgesteld die waarborgen scheppen voor doelmatigheid en
billijkheid bij de regionale verdeling. Dit zou een ontlasting betekenen voor het omvangrijke ambtelijke apparaat dat zich thans
bezighoudt met de voorbereiding van de besluitvorming.
Tot slot
In deze bijdrage heb ik drie argumenten besproken die pleiten voor de toepassing van het profijtbeginsel bij de financiering van
infrastructuur. Dit veronderstelt wel dat tijdig duidelijkheid ontstaat over de toltechnologie en de kosten daarvan, waarop ik in deze
bijdrage niet ben ingegaan. Over deze kwestie is ook na de Mobi-miles van Pieper het laatste woord nog niet gezegd. Dit is bij uitstek een
onderwerp voor nader onderzoek.
Dossier Weg voor je geld
P.J.C.M> van den Berg: Weg voor je geld?
P.D. Groote: De cultuur van het heffen
E.T. Verhoef; Zelffinanciering en beslisregel
J.W.M. Dings: Hoe prikkelbaar is de automobilist?
P. Rietveld: Heffen zonder wegaanleg
E. Pommer, L. Ruitenberg; Weglekkend inkomen?
C.C. Koopmans: Kosten-batenanalyse blijft nodig
G.P. van Wee: Congestie weg?
J. Rouwendal: Zelffinanciering: praktisch mogelijk?
G.A. Marlet, J.P. Poort: Tol toereikend
S.A. Rienstra, F. Rosenberg, E. Schol: Weg besluitvorming?
D.J. Kraan: Heffingen en de rijksbegroting
J. de Vries: Geen Weginfra bv!
F.E. Smith: Draagvlak door transpiratie
A.P. Mesker: Waar voor je geld
W. Jonkhoff: Theorie en praktijk
1 Zie bijvoorbeeld P.H.L. Bovy, A. Baanders en J. van der Waard, Hoe kan dat nauw? De discussie over de substitutiemogelijkheden
tussen auto en openbaar vervoer, in: J.M. Jager (red.), Meten, modelleren, monitoren.
2 Zie de bijdrage van Piet Rietveld op bladzijde 12 van dit dossier
Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)