Zelffinanciering: praktisch mogelijk?

Zelffinanciering: praktisch mogelijk?
Aute ur(s ):
Rouw endal, J. (auteur)
De auteur is verb onden aan de afdeling ruimtelijke economie van de Vrije Universiteit Amsterdam. (auteur)
jrouwendal@feweb .vu.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4391, pagina D20, 21 december 2002 (datum)
Rubrie k :
Dossier: Weg voor je geld
Tre fw oord(e n):
alternatieven

Vaak wordt in de vervoerseconomische literatuur uitgegaan van een ideale situatie, waarin een congestieheffing zonder problemen
kan worden ingevoerd en de capaciteit van de infrastructuur naar believen kan worden veranderd. In de beleidspraktijk is dat niet
vanzelfsprekend het geval. Welke consequenties heeft onvolledige congestieheffing en welke alternatieven scoren daarbij het best?
Volgens Mohring en Harwitz is de opbrengst van een optimaal vastgestelde congestieheffing precies voldoende om de kosten van
weginfrastructuur te dekken. Dit resultaat, gepubliceerd in 1962, wordt tegenwoordig beschouwd als één van de fundamentele
resultaten van de vervoerseconomie. Toch heeft het slechts weinig invloed gehad op de praktijk van het verkeers- en vervoersbeleid. De
oorzaak is waarschijnlijk dat men het resultaat aanvankelijk vooral zag als een theoretische vondst waarvan de praktische betekenis
onduidelijk was. In de loop van de tijd is steeds meer bekend geworden over het realiteitsgehalte van de door Mohring en Harwitz
gemaakte veronderstellingen en over de condities waaronder zelffinanciering mogelijk is.
Vaak wordt in de literatuur uitgegaan van een ideale situatie waarin een congestieheffingen zonder problemen kunnen worden ingevoerd
en de capaciteit van de infrastructuur naar believen kan worden veranderd. In de beleidspraktijk is dat niet vanzelfsprekend het geval.
Het is daarom van belang te weten welke invloed beperkingen op de inzetbaarheid van beleidsinstrumenten hebben op de mogelijkheid
om tot een zelffinancierend wegennet te komen. Deze bijdrage is gebaseerd op een recent onderzoek dat op deze problematiek is gericht.
Resultaten uit eerdere literatuur
Een van de eerste onderzoeken naar de praktische betekenis van het door Mohring en Harwitz afgeleide resultaat werd verricht door
Keeler en Small 1. Zij gingen onder meer in op het realiteitsgehalte van de veronderstellingen waaronder zelffinanciering van de capaciteit
mogelijk is. Het gaat daarbij om een eigenschap van de functie die het verband tussen reistijd enerzijds en de wegcapaciteit en het aantal
gebruikers anderzijds weergeeft, en om een eigenschap van de kostenfunctie. De reistijdfunctie moet homogeen van de graad nul
(gelijktijdige verdubbeling van het aantal ritten en van de capaciteit laat de reistijd onveranderd) zijn. Dit bleek goed overeen te komen
met de verbanden tussen deze drie variabelen die in verkeerskundige studies worden gemeten. De kostenfunctie mag geen
schaaleffecten vertonen (een weg met vier rijstroken moet precies tweemaal zo duur zijn als een weg met twee stroken) en dat bleek goed
overeen te komen met de informatie die Keeler en Small ter beschikking stond. Het is heden ten dage nog steeds gebruikelijk om een
reistijdfunctie te gebruiken die homogeen is van de graad nul in capaciteit en weggebruik. Later onderzoek heeft de afwezigheid van
schaaleffecten niet altijd bevestigd, maar evenmin systematisch weerlegd. Afhankelijk van de specifieke omstandigheden kunnen
schaaleffecten al dan niet aanwezig zijn.
Onderhoud
Een andere potentiële tekortkoming van het door Mohring en Harwitz afgeleide resultaat is dat het geen rekening houdt met het verband
tussen capaciteitskosten en weggebruik. Capaciteitskosten werden vooral gezien als aanlegkosten; onderhoudskosten bleven buiten
beschouwing. Onderzoek dat dit aspect er bij betrok, heeft laten zien dat er belangrijke schaaleffecten optreden in het onderhoud van
wegen, maar dat dit het Mohring-Harwitz resultaat niet wezenlijk aantast. Capaciteitskosten die verband houden met gebruik worden
vooral veroorzaakt door vrachtverkeer. Internalisatie van het hiermee samenhangende externe effect door middel van een heffing levert,
onder bepaalde omstandigheden, zelffinanciering van de onderhoudskosten op. De congestieheffing zorgt voor de financiering van de
overige capaciteitskosten 2.
Een ander aandachtspunt is dat bij uitbreiding van de wegcapaciteit er land moet worden aangekocht in een situatie waarin de overheid
(als eigenaar van de weg-infrastructuur) een grote marktpartij is. De landaankoop in verband met de wegaanleg heeft waarschijnlijk een
prijsopdrijvende werking en dat betekent dat de overheid tot op zekere hoogte als monopsonist moet worden beschouwd. Het blijkt
echter dat ook in die situatie het zelffinancieringsresultaat blijft opgaan 3.
Mohring en Harwitz gebruikten een statisch model. Het toonaangevende dynamische model van verkeerscongestie heeft betrekking op
een flessenhals waar tijdens de spits een file ontstaat (als geen tol wordt geheven). Ook voor dit model bleek het Mohring-Harwitz
resultaat op te gaan 4.

Een en ander geeft aanleiding tot de conclusie dat het zelffinancieringsresultaat robuust is gebleken. De basisveronderstellingen over de
reistijdfunctie en de kostenfunctie zijn empirisch relevant, en uitbreiding van het model met complicaties die praktisch van grote
betekenis zijn laat het resultaat wezenlijk onaangetast.
Een simulatiemodel
De grootste hinderpalen voor het in de praktijk brengen van het Mohring-Harwitz principe bleef tot nu toe echter onbesproken.
Invoering van een congestieheffing blijkt in realiteit op grote weerstanden te stuiten. Aanpassing van de capaciteit van
weginfrastructuur is al evenmin een eenvoudige zaak: het kost veel inspanning en tijd om de procedures volledig te doorlopen. De
instrumenten die nodig zijn om tot zelffinanciering te komen, zijn dus minder eenvoudig te bedienen dan in de theorie wordt aangenomen.
Het is daarom nuttig om te bekijken of ook met beperkte inzet van deze instrumenten of door gebruik te maken van andere,
zelffinanciering mogelijk is. Recent onderzoek werpt licht op deze kwestie. In die studie is een model ontwikkeld warmee het verkeer op
een netwerk kan worden geanalyseerd.
Het model heeft betrekking op een populatie van potentiële autobezitters die gebruik maken van een eenvoudig verkeersnetwerk. De
vraag naar ritten is afhankelijk van de generaliseerde transportkosten, waarvan de reistijd een onderdeel is. Die reistijd wordt bepaald
door de verhouding tussen het aantal weggebruikers en de capaciteit van de weg. De prijs van een rit wordt dus mede bepaald door het
aantal ritten dat wordt ondernomen. Als beide variabelen met elkaar overeenkomen, is er een gebruikersevenwicht. Ritten met dezelfde
oorsprong en bestemming kunnen over verschillende routes worden afgelegd. Routes kunnen gedeeltelijk overlappen.
De consumenten zijn gevestigd in a en b. Ze ondernemen ritten naar b (vanuit a) en c (vanuit a en b). De tabel geeft de oorsprongbestemmingparen aan: de routes die gevolgd kunnen worden en de verbindingen waarvan dan gebruik wordt gemaakt.
De beslissing om een auto aan te schaffen wordt genomen op grond van een vergelijking tussen het consumentensurplus van autoritten
en de vaste kosten die verbonden zijn aan autobezit. De consumenten zijn heterogeen: ze hebben alle een lineaire vraagfunctie en een
identieke reserveringsprijs, maar de prijsgevoeligheid van hun vraag naar autoritten (de helling van de vraagfunctie) verschilt. Daardoor
is het aantal auto-bezitters endogeen bepaald.
In dit model wordt een aantal beleidsvariabelen geïntroduceerd die specifiek op de transportsector betrekking hebben: de capaciteit op
elk van de verbindingen van het netwerk, een congestieheffing op die verbindingen, een kilometerheffing (die in het model een zelfde rol
speelt als een brandstofaccijns) en de motorrijtuigenbelasting. Daarnaast is er de mogelijkheid om (bijvoorbeeld via de
inkomensbelasting of de btw) vanuit de algemene middelen een bijdrage aan de financiering van de infrastructuur te ontvangen, of de
heffingen uit de transportsector juist te laten bijdragen aan die algemene middelen. Er wordt van uitgegaan dat de overheid streeft naar
maximalisatie van de totale welvaart, gedefinieerd als de som van de individuele nutten.
In de basissituatie wordt de weginfrastructuur geheel vanuit de algemene middelen gefinancierd. Er bestaat aanzienlijke congestie op de
verbindingen 1 en 2 en een geringe mate van congestie op verbinding 3. In de ‘first-best’ situatie zijn alle beleidsinstrumenten
beschikbaar. Maximalisatie van de welvaart vereist in die situatie invoering van een congestieheffing op alle verbindingen. Tevens wordt
de capaciteit van die verbindingen aangepast. De optimale capaciteit wordt bepaald op basis van gelijkstelling van marginale kosten en
opbrengsten in de vorm van verminderde reistijd. Dat blijkt te resulteren in een vermindering van de capaciteit. Op verbindingen 1 en 2 is
die marginaal (3 procent), maar op verbinding 3 aanzienlijk (56 procent). Overeenkomstig het Mohring-Harwitz resultaat is de opbrengst
van de congestieheffing op elke verbinding precies voldoende om de kosten van de capaciteit te dekken.
In deze ‘first-best’ situatie is een kilometerheffing (een vaste heffing per gereden kilometer) overbodig: zij voegt niets toe aan de
congestieheffing. De motorrijtuigenbelasting wordt evenmin gebruikt. Introductie van deze heffing zou een verstoring in de economie
introduceren, terwijl de congestieheffing juist een verstoring opheft. Via deze heffing wordt immers gecorrigeerd voor het externe
congestie-effect van weggebruik. Om die reden is ook een beroep op de algemene middelen niet aan de orde: we hebben aangenomen dat
onttrekking van deze middelen zonder efficiëntieverlies kan gebeuren, maar de congestieheffing is superieur omdat ze een corrigerende
werking heeft op het economisch proces.
Beperkingen op de congestieheffing
Hoewel er vanuit theoretisch gezichtspunt veel pleit voor invoering van een congestieheffing, is er in de politieke praktijk veel bezwaar
tegen. Een kilometerheffing stuit op minder bezwaren en speelt in de context van het model dezelfde rol als de vertrouwde benzineaccijns. Uit de simulatie-exercities blijkt dat onder bepaalde omstandigheden met dit beleidsinstrument dezelfde welvaartswinst te
behalen is als in de ‘first-best’ situatie. Zouden de maatschappelijke bezwaren in de vorm van beleidskosten worden opgenomen in het
model, dan zou de kilometerheffing dus de voorkeur verdienen boven een congestieheffing. Een belangrijke oorzaak van dit resultaat is
dat de capaciteit van de infrastructuur naar wens kan worden vastgesteld op elke verbinding. Het blijkt zó te zijn dat tegelijk met de
optimaal vastgestelde capaciteit ook de verhouding tussen het aantal ritten en die capaciteit wordt vastgelegd. De reden daarvoor is dat
de gelijkheid van marginale kosten en baten van capaciteit zo’n vaste verhouding impliceert. Dat betekent dat de verhouding tussen de
opbrengst van de kilometerheffing en de capaciteit vast ligt: de kosten zijn evenredig aan de omvang van de capaciteit en de opbrengst
van de heffing is evenredig aan het aantal ritten. Het is dus mogelijk om de kilometerheffing zo vast te stellen dat de opbrengst van die
heffing per eenheid capaciteit precies gelijk is aan de kosten. Als bovendien de kosten per eenheid capaciteit en de reistijdfunctie op alle
verbindingen gelijk zijn, kan op elke verbinding de opbrengst van de kilometerheffing gelijk zijn aan de kosten van de capaciteit.
In zekere zin is dit resultaat een beetje flauw: de condities waaronder het geldt impliceren ook dat de optimale waarde van de
congestieheffing op elke verbinding gelijk is. De kilometerheffing blijkt echter nog steeds verassend goede resultaten op te leveren als
de kosten per eenheid capaciteit aanzienlijk van elkaar gaan verschillen: meer dan negentig procent van de welvaartswinst uit de ‘firstbest’ situatie wordt gerealiseerd. Uit de algemene middelen hoeft minder dan vijf procent van de kosten van infrastructuur te worden
bijgedragen. De kilometerheffing presteert dus verassend goed, al moet bedacht worden dat het vooral de combinatie met de
capaciteitskeuze is die daarvoor zorgt.
Andere varianten

Met het model is een aantal andere varianten bekeken die hier slechts kort aan de orde kunnen komen:
De betaalstrook (gemodelleerd als een heffing op verbinding 2) doet het slecht. De heffing kan niet te hoog worden vastgesteld omdat
anders de congestie op de parallelle route erg groot wordt 5. De bijdrage die wordt geleverd aan de financiering van de infrastructuur is
daardoor zeer beperkt, en minder dan de kosten van de capaciteit van de betaalstrook zelf. Als de capaciteit van de betaalstrook ook
optimaal (dat wil zeggen, welvaartmaximaliserend) wordt vastgesteld, blijken de kosten van de extra capaciteit nog iets hoger te zijn dan
de extra tolopbrengsten die er uit voortvloeien. Als ook de capaciteit van de parallelle strook optimaal kan worden vastgesteld, blijkt dat
die strook moet verdwijnen, zodat de betaalstrook overgaat in een congestieheffing op de als enige overgebleven verbinding tussen a en
b. Beter dus één verbinding tussen a en b met tol dan betaalstrook naast een verbinding zonder tol.
Afwezigheid van congestie op een deel van het netwerk leidt in het welvaartsoptimum tot dezelfde congestieheffing op de verbindingen
waar congestie blijft bestaan. Voor dat deel van het netwerk blijft zelffinanciering mogelijk. Voor het andere deel kunnen in deze
omstandigheden het best de algemene middelen (zoals inkomensbelasting of btw) worden aangesproken; de kilometerheffing en de
motorrijtuigenbelasting blijven ongebruikt.
Bij afwezigheid van een congestieheffing is het doorgaans optimaal de capaciteit verder uit te breiden dan in de ‘first-best’ situatie. Prijsen capaciteitsbeleid zouden dus hand in hand moeten gaan om te voorkomen dat onomkeerbare investeringen in verkeersinfrastructuur
leiden tot overcapaciteit.
Conclusie
De simulaties laten zien dat ook zonder een volledige congestieheffing een situatie kan worden bereikt waarin de kosten van
verkeersinfrastructuur praktisch geheel uit de opbrengst van een transportspecifieke heffing (de kilometerheffing) kunnen worden
gedekt. Dat is echter alleen zo als prijsbeleid (de vaststelling van de hoogte van de heffing) en capaciteitsbeleid nauw op elkaar zijn
afgestemd. Als dat niet het geval is, zijn de resultaten veel minder goed. De kilometerheffing biedt een goede mogelijkheid om de
automobilist ‘weg voor z’n geld’ te leveren, mits die onderdeel vormt van een omvangrijker beleidsplan waarin ook de omvang van de
wegcapaciteit op alle verbindingen wordt bepaald. De politiek gevoelige congestieheffing kan worden vermeden, maar alleen als
daarvoor in de plaats meer aandacht komt voor de wegcapaciteit.
Deze bijdrage is voornamelijk gebaseerd op: J. Rouwendal en E.T. Verhoef, Toepassing van het profijtbeginsel bij de financiering van
infrastructuur, rapport voor het ministerie van Financiën, afdeling ruimtelijke economie, Vrije Universiteit, Amsterdam.

Dossier Weg voor je geld
P.J.C.M> van den Berg: Weg voor je geld?
P.D. Groote: De cultuur van het heffen
E.T. Verhoef; Zelffinanciering en beslisregel
J.W.M. Dings: Hoe prikkelbaar is de automobilist?
P. Rietveld: Heffen zonder wegaanleg
E. Pommer, L. Ruitenberg; Weglekkend inkomen?
C.C. Koopmans: Kosten-batenanalyse blijft nodig
G.P. van Wee: Congestie weg?
J. Rouwendal: Zelffinanciering: praktisch mogelijk?
G.A. Marlet, J.P. Poort: Tol toereikend
S.A. Rienstra, F. Rosenberg, E. Schol: Weg besluitvorming?
D.J. Kraan: Heffingen en de rijksbegroting
J. de Vries: Geen Weginfra bv!
F.E. Smith: Draagvlak door transpiratie
A.P. Mesker: Waar voor je geld
W. Jonkhoff: Theorie en praktijk

1 T.E. Keeler en K.A. Small, Optimal peak-load pricing, investment and
2 D.M. Newbery, Road damage externalities and road user charges, Econometrica, jrg. 56, 1988, blz. 295-316. Slijtage aan de weg hangt
vooral samen met de asdruk. Het verband tussen deze twee variabelen is niet-lineair, hetgeen een onderhoudsheffing voor vrachtwagens
rechtvaardigt.
3 K.A. Small, Economies of scale and self-financing rules with non-competitive factor markets, Journal of Public Economics, jrg. 74, 1999,
blz. 431-450.
4 R. Arnott, A. de Palma en R. Lindsey, A structural model of peak-period congestion: a traffic bottleneck with elastic demand, American
Economic Review, jrg. 83, 1993, blz. 161-179.
5 Dit resultaat suggereert een algemener punt: de aanwezigheid van mogelijkheden tot ontwijken van een congestietol kan het potentieel
voor zelffinanciering frustreren op het deel van het netwerk waar wel tol wordt geheven

Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)