ECOIMOMISCH STATISTISCHE BERICHTEN
Grote klappen
De collectieve sector staat aan zware kritiek bloot.
De directeur-generaal van de Rijksbegroting Le Blanc
vergeleek de collectieve sector onlangs zelfs met ,,holle
bolle Gijs”, die alle ruimte voorde marktsector opschrokt.
Het financieringstekort en de premie- en belastingdruk
hebben, zo is de redenering, de kritische waarde bereikt of
overschreden. Een verdere verhoging gaat slechts ten
koste van de marktsector en bemoeilijkt het economisch
herstel. Het is echter niet eenvoudig om de omvang van de
collectieve sector terug tedringen. Ondanks overeenstemming die lijkt te bestaan over de noodzaak te bezuinigen,
nemen.ieder jaar de collectieve uitgaven en de belastingen premiedruk verder toe. pit rpept de vraag op hoe de
overheid omvangrijke bezuinigingen denkt te kunnen
realiseren.
In de eerste plaats kan worden geprobeerd de doelmatigheid en doelgerichtheid binnen de overheidsorganisatie te verbeteren. De theorie stelt dat door het ontbreken
van een directe band tussen het genieten van, en het
betalen voor collectieve voorzieningen de consument zijn
eigenlijke voorkeur verbergt, en meer vraagt dan hij op
grond van een rationale afweging van baten en kosten zou
hebben gedaan. Ambtenaren en politici zullen deze ,,pveryraging” honoreren, omdat zij gebaat zijn bij respectievelijk een zo omvangrijk mogelijk budget en zo groot mogelijke stemmenwinst. Natuurlijk kan men proberen door
interne reorganisaties de allpcatie van middelen te verbeteren. Dat er op deze manier besparingen zijn te bereiken, bleek wel uit de resultaten van de tweede ronde van
de Heroverwegingen. In de meest vergaande besparingsvariant (20% bezuinigen) bleek 33% van de besparingen
op die manier te kunnen worden bereikt. Tpch moet er
rekening mee worden gehouden dat de reikwijdte van dit
soort maatregelen beperkt is omdat de oorzaak van de
geringe doelmatigheid en doelgerichtheid — de scheiding
tussen genieten en betalen — niet wprdt weggenomen.
Ingrijpender, maar ook effectiever, is de introductie van
het pronjtbeginsel. Het bekostigingssysteem uit heffingen
en belastingen wordt dan vervangen door een bekostigingssysteem dat op marktprijzen en individuele voorkeuren is gebaseerd. Doordat de genieter (mee)betaalt,
wordt overaanbod van voorzieningen, althans voor een
deel, voorkomen. Als nadeel van dit systeem wordt genoemd de (vermeende) denivellerende werking op de inkomensverdeling. Haselbekke wijst er echter op dat de gevolgen voor de inkomensverdeling ,,… behalve van de
prijs die elk individu afzonderlijk zou moeten betalen
voor de verschillende publieke goederen, afhankelijk
(zijn) van de lastendrukverdeling onder het huidige bekostigingssysteem en de verdeling van het feitelijke gebruik van publieke goederen 1). En juist inzicht in de
z.g. tertiaire inkomensverdeling ontbreekt, zo stelt
Haselbekke, zodat uitspraken over de yerdelingsconsequenties van het profijtbeginsel op drijfzand berusten.
Hoewel de allocatieve voordelen van het profijtbeginsel
niet uit het oog mogen worden verloren, zijn er nog te veel
onduidelijkheden over de inkomenseffecten om het profijtbeginsel op grote schaal in te voeren.
Een tweede methode om de omvang van de collectieve
sector terug te brengen, is het overhevelen van taken van
de overheidssector naar de particuliere sector: het privatiseren. Anders dan bij het profijtbeginsel — dat vooral de
bekostigingswijze van overheidsvoorzieningen betreft —
gaat privatisering van de gedachte uit dat door reductie
van de rol van de overheid besparingen zijn te bereiken.
Daarbij zijn twee varianten denkbaar. De minst vergaande variant hevelt alleen de uitvoering van taken over, terwijl de financiering nog d.m.v. heffingen geschiedt. Het
ESB 29-9-1982
idee is dat particuliere bedrijven, vanwege de druk van de
concurrence, tegen lagere kosten zullen produceren dan
overheidsbedrijven. De voorzitter van de werkgroep Privatisering, Postma, wees er in ESB echter al op dat de uitgaven van de collectieve sector desondanks kunnen toenemen doordat de beheersing van de uitgaven in zo’n geval nog minder is dan wanneer activiteiten binnen de
departementale prganisatie geschieden. „ Wanneer bij privatisering voorzieningen niet geheel onder de werking van
het marktmechanisme worden gebracht, (zijn) waarborgen voor een goede bestuurlijke en budgettaire beheersing
onontbeerlijk …” 2).
De tweede variant kent dit gevaar niet. Zpwel uitvoering als financiering van de activiteit wordt in dat geval
aan de particuliere sector overgedragen. Daarbij moet
men wel oppassen dat niet de (budgettaire) nadelen van
voorziening via de collectieve sector worden vergeleken
met ideaal-typische, dus onwerkelijke, voordelen van
voorziening via het marktmechanisme. Want opk in de
marktsector is niet alles rozegeur en maneschijn. Volkomen concurrentie komt niet voor, terwijl bureaucratische tendensen ook de marktsector niet altijd vreemd
zijn. De privatiseringsbeslissing kan dus niet alleen gebaseerd worden op overwegingen betreffende het kostenbeslag van een voorziening op de collectieve sector, zo’n
beslissing moet op een bredere afweging berusten van alle
voor- en nadelen van de twee voorzieningssystemen 3).
De uitkomst van zo’n afweging kan per voorziening verschillen, en is op voorhand onbepaald.
Ten slotte kan de overheid besparen door het voprzieningenniveau te verminderen zonder dat daar een uitbreiding van de produktie in de particuliere sector tegenover
staat. Het probleem hierbij is, zoals de Studiegroep
Begrotingsruimte in haar interimrapport constateert, dat
de flexibiliteit van de collectieve uitgaven gering is 4).
Meer dan de helft van de collectieve uitgaven wordt door
wettelijke regelingen gedetermineerd, en 25% van de uitgaven bestaat uit, eveneens weinig flexibele, personeelskosten. Alleen de direct produktieve overheidsinvesteringen zijn flexibel. Maar juist daar is uit het oogpunt van
macro-economische stimulering voorzichtigheid geboden, en zijn in het verleden al de grootste bezuinigingen
toegepast.
Nu er overeenstemrning is ontstaan over de noodzaak
van omvangrijke bezuinigingen, blijkt dat de mogelijkheden tot bezuinigingen beperkt zijn. Toepassing van het
profijtbeginsel en privatisering van overheidstaken lijken
niet toereikend om op korte termijn al omvangrijke besparingen te realiseren. Besparingen op het voorzieningenniveau vergen veelal tijdrovende wettelijke en juridische procedures. Daardoor ontstaat het gevaar dat bezuinigingen onevenredig zwaar komen te drukken op posten waar zonder veel moeite ,,grpte klappen” kunnen
worden gemaakt. Dat zijn de uitkeringen, de ambtenarensalarissen en de overheidsinvesteringen.
H. Kamps
1) A. G. J. Haselbekke, Het omstreden profijtbeginsel, ESB,
29april 1981, biz. 406.
2) J. K. T. Postma, Heroverweging en privatisering, ESB,
18 augustus 1982, biz. 855.
3) Zie C. Wolf jr., A theory of nonmarket failure: framework for
implementation analysis, the Journal of Law and Economics,
jg. 22, 1979, nr. 1.
4) Miljoenennota 1982, bijlage 7, Interim-rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte: beheersbaarheid van de collectieve
uitgaven.
1037