Gezocht: energieke
energieheffingen
H.R.J. Vollebergh*
V
oorstellen om de belastingheffing te ‘ecologiseren’ zijn pas zinvol als de heffingen
specifiek betrekking hebben op milieubelastende stoffen, als er voldoende substitutiemogelijkheden zijn en als bet milieudoel tegen de laagste maatschappelijke
kosten wordt bereikt. De heffingsopbrengsten zijn van secundair belang. Aan de
hand van deze criteria warden de voorstellen van de Stuurgroep Regulerende
Energieheffingen en de voorgestelde ombouw van de Wabm-heffing geevalueerd.
In recente discussies komt nogal eens het beeld naar
voren dat de publieke heffingen louter op de produktiefactoren kapitaal en arbeid zouden drukken en
niet op milieu. Dit is een te simpele voorstelling van
zaken. Zo bestaan natuurlijk al sinds lange tijd expliciete milieuheffingen, zoals de heffing in het kader
van de Wet algemene bepalingen milieuhygiene
(Wabm) en de waterzuiveringsheffing, maar ook impliciete milieuheffingen, zoals de brandstofaccijnzen.
In hoeverre publieke heffingen ook zijn aan te merken als milieuheffingen of kunnen worden ‘geecologiseerd’, kan het beste worden bepaald aan de hand
van de vraag of en in hoeverre een heffing ook een
of ander, nader te specificeren milieudoel dient.
In het navolgende wordt eerst nagegaan hoe de
roep om ecologisering van de belastingheffing het
beste kan worden begrepen. Vervolgens worden enkele voorstellen onderzocht die deze roep nader
concretiseren. Het betreft hier de momenteel in discussie zijnde ombouw en lastenverhoging van de
Wabm-heffingen en de wenselijkheid van een regulerende energieheffing zoals onderzocht door de
Stuurgroep Regulerende Energieheffingen1. In het
tweede deel van dit artikel worden de voorstellen
getoetst aan de criteria: doelgerichtheid, doeltreffendheid, doelmatigheid en legitimiteit.
Ecologisering van de belastingheffing
Bij een doel-middelanalyse van de bekostigingssystematiek van de overheid vanuit milieuperspectief,
zijn in principe alle publieke heffingen object van
studie . Onder publieke heffingen worden hier alle
heffingen verstaan die op enigerlei wijze van overheidswege gedwongen aan de burgers worden opgelegd, hetgeen betekent dat zowel retributies, specifieke dan wel algemene bestemmingsheffingen
alsook belastingen tot deze categoric worden gerekend. Ten einde het begrip ecologisering van de belastingheffing nader inhoud te geven, zal ik allereerst een drietal uitgangspunten specificeren.
Het eerste uitgangspunt is milieukundig van aard.
Onvermijdelijk worden in de produktie en consumptie basisstoffen, zoals koolstof en stikstof, verbruikt
die bijna altijd wel ergens in de produktie- en consumptieketen problemen veroorzaken. Niet voor
niets kent het milieubeleid een operationalisering
van milieudoelen in de vorm van reductiepercentages van dergelijke (combinaties van) stoffen. Voorbeelden in het kader van het energiebeleid zijn zureregenemissies (S02, NOx) en kooldioxide (CO2>.
Verder treedt vaak vervuiling op bij de winning en
het transport van energiedragers en komen in het
afvalstadium stoffen vrij, zoals vliegasslakken bij
kolenverbranding3.
Het tweede, economische uitgangspunt is gebaseerd op de stelling uit de economische theorie dat
vrijwel alle publieke heffingen behalve inkomenseffecten ook substitutie-effecten oproepen en daardoor op enigerlei wijze het gebruik reguleren. Een
fraai voorbeeld in dit verband is de tabaksaccijns
waarvan uit onderzoek blijkt dat een hogere prijs in tegenstelling tot de gangbare opvatting – wel degelijk invloed uitoefent op het gebruik van tabak,
ondanks het verslavingskarakter wat het effect aanzienlijk mitigeert. Zo lijken ook de bestaande energieheffingen in de OESO-landen hun reguleringseffect te hebben, aangezien per saldo het energie* De auteur is verbonden aan het Onderzoekcentrum voor
Financieel Economisch Beleid (OCFEB) en de vakgroep
Economische Politick van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Dit artikel is gebaseerd op een inleiding op een conferentie georganiseerd door de Wiardi Beckman Stichting/
Anne Vondeling Stiching, 27 februari 1992. Met dank aan
A.G.J. Haselbekke, A. Henderson en L.G.M. Stevens voor
commentaar.
1. Zie Wijziging van het hoofdstuk Financiele bepalingen
van de Wet algemene bepalingen milieuhygiene enz.,
Tweede Kamer, 1991-1992, 22 405, in het bijzonder nrs. 12. 5, 10 en B; Stuurgroep Regulerende Energieheffingen,
Eindrapportage, Den Haag, 1992.
2. Zie voor dit doel-middelperspectief met betrekking tot
het milieubeleid H.R.J. Vollebergh, Vervuilen schaadt,
betalen baat, ESB, 20 novenber 1991, biz. 1156-1160.
3. Een uitgebreid overzicht van de vele met de toepassing
van met name fossiele brandstoffen gepaard gaande milieuproblemen geeft de OESO, The state of the environment,
Parijs, 1991, biz. 230-237.
gebruik in landen met hoge heffingen, zoals Japan,
per eenheid bnp aanzienlijk lager is dan in landen
met lage heffingen, zoals de Verenigde Staten . Vandaar dat publieke heffingen in principe een goed
aangrijpingspunt voor milieupolitiek zijn.
Tot slot dient nog het fiscale uitgangspunt in ogenschouw te worden genomen. Het grootste probleem
in dit verband is dat adequaat toezicht en controle
ten, bij voorbeeld omdat een energiedrager uitputbaar is of omdat er emissies vrijkomen bij het gebruik ervan.
Als lange-termijndoel van duurzaam energiebeleid
kan het beste het bevorderen van de overgang van
het gebruik van fossiele naar niet-fossiele energie
worden gepostuleerd. Het eerste argument hiervoor
is dat uitputting van energie in het algemeen niet
mogelijk moeten zijn. Aangezien, zoals hiervoor be-
het belangrijkste probleem lijkt. Vooralsnog is de
toogd, in het milieubeleid veelal stofstromen van belang zijn, betekent dit dat idealiter een directe koppeling gelegd zou moeten kunnen worden tussen
(potentiele) omvang van de stromingsenergie van
zon en wind dermate groot dat benutting hiervan
de fysieke kringloop en de geldkringloop waar de
voor de bestaande energiebronnen vormt7. Daaren-
heffingen op zijn gericht. Dit maakt met name verbruiksbelastingen tot een bruikbaar instrument, in
het bijzonder accijnsheffingen. Hiermee kan namelijk, indien gewenst, zeer specifiek worden gestuurd. Bovendien bestaat een uitgebreide expertise
op het gebied van de controle, zoals bij de tabaks-
tegen veroorzaken de momenteel toegepaste ener-
tot in lengte van dagen een betrouwbaar alternatief
meenschappelijk kenmerk is dat steeds op enigerlei
wijze sprake is van belastingheffing op energie. Niet-
giedragers, in het bijzonder die van fossiele brandstoffen, nu al vele problemen in de keten van winning tot verbranding.
Er is nog een tweede reden voor specifieke sturing.
Indien werkelijk sprake zou zijn van energie als uitputbare hulpbron dan zou men volgens de bekende
regel van Hotelling mogen verwachten dat de reele
energieprijs (zeg olieprijs) ook zou stijgen . Volgens
deze theorie zal een gegeven hoeveelheid schaarse
hulpbron bij voortgaande uitputting een steeds hogere marktprijs met zich meebrengen. Dit is ook
een belangrijke kernveronderstelling in het langetermijnreferentiescenario van het CPB waarmee de
(milieu-)effecten van de voorstellen van de Stuurgroep werden berekend. Hier wordt uitgegaan van
een stijging van de reele olieprijs van 4% en van
steenkool en gas van 3% per jaar voor een eenheid
energie in de komende 25 jaar9.
Het is echter opvallend – en behoeft dus nadere verklaring — dat de reele olieprijs in de twintigste eeuw
per saldo juist niet of nauwelijks is gestegen (zie figuur 1). De cruciale veronderstelling in de theorie
van Hotelling is dat de hoeveelheid van een hulpbron gegeven en bekend is en bovendien van een
uniforme kwaliteit. Aan deze voorwaarde bleek niet
voldaan. Met name niet omdat hogere prijzen diverse terugkoppelingseffecten genereren. Zo is onder
invloed van de hogere marktprijzen in de jaren zeventig en tachtig de aangetoonde wereldoliereserve
alleen maar toegenomen, terwijl deze recentelijk, bij
temin bestaan er grote verschillen tussen de voorstellen ten aanzien van grondslag, tarief en vrijstellingen waardoor steeds op andere wijze substitutie-
lagere prijzen weer is gedaald. Ten tweede veroorzaakten de hoge energieprijzen een aanzienlijke
prikkel tot toetreding. Nieuwe olieproducenten
en alcoholaccijns.
Ecologisering van de belastingheffing kan zodoende worden geoperationaliseerd als het instrumenteel gebruik van publieke heffingen voor milieudoelen. Dit impliceert dat bij de vormgeving van een
publieke heffing zoveel mogelijk wordt getracht een
relatie te leggen met een of ander na te streven milieudoel. Dit vraagt om helderheid ten aanzien van
de doelstelling en het beoogde regulerende effect,
en daarnaast een afweging of met behulp van andere instrumenten het betreffende doel niet beter be-
reikt zou kunnen worden. Kortom, ecologisering
van de belastingheffing is geen doel op zich!
Naar een regulerende energieheffing?
Zoals gesteld, wordt ecologisering van de belastingheffing momenteel zowel in verband gebracht met
de ombouw en lastenverhoging van de Wabm-hef-
fingen als met de voorstellen van de Stuurgroep
voor een regulerende energieheffing. In de tabel
zijn zowel de bestaande Wabm-heffing als de belangrijkste (wets)voorstellen gerangschikt naar hun
belastingtechnische vormgeving skenmerken. Ge-
effecten in het geding zullen zijn. In het navolgende
zal ik de voorstellen bespreken tegen de achtergrond van bestaande inzichten in energiemarkten
gekoppeld aan een viertal criteria die gangbaar zijn
in het doel-middelperspectief, te weten doelgericht-
heid, doeltreffendheid, doelmatigheid en (wettelijke) legitimiteit .
Doelgerlchtheid
De vraag naar de doelgerichtheid heeft betrekking
op de beoogde substitutie-effecten, ofte wel de aard
van het uiteindelijk te bereiken (milieu-)beleidsdoel. Het antwoord op deze vraag bepaalt het belastingobject, de maatstaf van heffing en de belasting-
grondslag (eerste drie rijen tabel 1). Grosso modo is
er een tweetal mogelijke redenen voor sturing van
het energieverbruik . Sturing kan plaatsvinden van
energieverbruik in het algemeen, bij voorbeeld van-
wege de aanname dat energie uitputbaar is. Maar
sturing is ook mogelijk op specifieke energiesoor-
ESB 30-9-1992
4. Vergelijk S. Cnossen en H.R.J. Vollebergh, Towards a global excise on carbon, National Tax Journal, jg. 45, 1992,
biz. 23-36.
5. De laatste drie criteria komen ook naar voren in de Eind-
rapportage, op.cit. Het doelgerichtheidsaspect blijft in dit
rapport impliciet.
6. Nader hierover H.R.J. Vollebergh, Broeien op een Europese energieheffing, Weekblad voor Fiscaal Recht, 22 au-
gustus 1991, biz. 1173-1180.
7. Voor een uitstekend lange-termijnoverzicht van het energiegebruik zie L.A. Girifalco, Dynamics of technological
change, New York, 1991, biz. 176-229.
8. Zie bij voorbeeld P. Neher, Natural resource economics,
Cambridge, 1990. Radetzki gaat nader op dit vraagstuk in.
Zie haar Long-run factors in oil price formation, in: L.A.
Winters en D. Sapsford (red.), Primary commodity prices:
economic models and policy, Cambridge, 1990, biz. 157179.
9. CPB, Economische gevolgen op lange termijn van heffingen op energie, Werkdocument nr. 43, Den Haag, 1992, biz.
21-30.
figuur 1.
Index van de
reele olieprijs,
1977-9 – 1OO
zwak, zoals in het voorstel waarin belangrijke vormen van (fossiel) energieverbruik buiten de heffing
vallen (C-variant Stuurgroep), dan wel waarin een
200
ISO
160
hulpgrondslag wordt geintroduceerd (notitievoorstel).
140
120
1OO
😯
60
40
20
0
Doeltreffendheid
Gegeven een veronderstelde overeenstemming over
het gewenste doel, is een volgende vraag of het
doel ook kan worden bereikt met het desbetreffen1900
1920
1940
1960
1980
Bron: M. Radetzki, Long-run factors in oil price formation,
in L.A. Winters en E. Sapsford (red.), Primary commodity
prices: economic models and policy, Cambridge, 1990,
biz. 161.
de instrument. Met andere woorden, is een regulerende energieheffing in principe een doeltreffend instrument? Een antwoord op deze vraag valt in twee
delen uiteen. Enerzijds of dit instrument als zodanig
geschikt is, anderzijds of dit ook geldt voor een specifiek gekozen uitwerking. Gegeven de aannemelijkheid van een elastische, dat wil zeggen prijsgevoeli-
ge energieconsumptie, kan het antwoord op de
(Mexico, het Verenigd Koninkrijk, Noorwegen) betraden de markt en ondergroeven het OPEC-kartel
eerste vraag bevestigend zijn. Uit figuur 2 valt af te
lezen dat de (olie)prijsschok van de jaren zeventig
dat de olieprijzen zo had opgedreven. Ten derde
onder meer heeft geleid tot een ontkoppeling van
bleek ook brandstofsubstitutie als gevolg van een
expliciete diversificatiepolitiek in veel olie-importerende landen mogelijk. De relatieve inzet van nucle-
produktiegroei en energievraag. Kennelijk wordt
aire brandstof, waterkracht, gas en kolen is in vele
landen dan ook belangrijk toegenomen.
Het wekt dus weinig verwondering dat in dit verband met name aan de prijselasticiteit als informatie-
Bij voorspellingen met betrekking tot toekomstige
energieprijzen spelen verwachtingen een grote rol.
Interessant genoeg blijkt uit enquetes onder deskundigen dat er vooral sprake is van korte termijn adaptieve verwachtingen: hoe hoger de feitelijke (verandering) in de olieprijs, hoe hoger de ‘projectieprijs’
en vice versa10. Indien echter de ontwikkelingen in
variabele een zeer grote waarde wordt gehecht. Bij
het hanteren van (marginale) prijselasticiteiten is de
nodige voorzichtigheid echter op zijn plaats. Zo be-
de gehele twintigste eeuw als uitgangspunt worden
genomen lijkt de verwachte 3-4% groei van de reele
fossiele brandstofprijs een nogal excentrieke aanname van het CPB11. Belangrijker nog is dat de aanname van uitputbaarheid kennelijk de nodige nuancering behoeft, te meer daar substitutiemogelijkheden
op lange termijn veel groter zijn dan gewoonlijk
wordt aangenomen. Concluderend meen ik dat niet
zozeer de uitputbaarheid als het belangrijkste milieu-
probleem moet worden gezien, maar veeleer de
emissies die tot op zekere hoogte onvermijdelijk sa-
mengaan met het gebruik van met name fossiele
energiedragers. Sturing kan dan ook het beste hierop
worden gericht en niet op algemene energiebesparing.
Indien de voorstellen, zoals deze in de tabel zijn gerangschikt, op dit uitgangspunt worden beoordeeld,
dan blijkt dat de beoogde substitutie kennelijk divers is. De voorgestelde heffingen hebben veelal
een hybride karakter. De heffing in het kader van
de Wabm en in de voorstellen van de Stuurgroep is
vooral gericht op fossiele brandstoffen, respectievelijk zonder en met belast non-energetisch gebruik,
en is dientengevolge specifiek met betrekking tot
de energiebronnen. Ook creeert de voorgestelde
grondslag – voor de helft gebaseerd op koolstofinhoud – mogelijkheden voor meer emissiegerelateerde sturing. Zeker in combinatie met een intelligente
teruggaafregeling, zoals voor rookgasontzwaveling
bij de bestaande Wabm-heffing, is het mogelijk dergelijke inputheffingen een emissiegebonden karakter te geven. Helaas zijn op dit punt maar zeer ten
dele voorstellen gedaan, en blijft in sommige gevallen het regulerende karakter zelfs uitgesproken
thans energie-extensiever geproduceerd dan voorheen.
staat er veelal een groot verschil tussen prijselasticiteiten voor het energiegebruik in het algemeen en
voor de met specifieke energiedragers gepaard gaande emissies in het bijzonder. De gevonden waarde
voor de eerste is veelal laag, varierend tussen -0,2 en
-0,5, terwijl voor koolstof wel waarden van rond de
-0,7 zijn gevonden 12 .
Een andere complicatie betreft verschillen in korteen lange-termijnelasticiteiten. Op lange termijn is
het veelal mogelijk om door middel van technologische aanpassingen en bij het doen van vervangingsinvesteringen aanzienlijk grotere reducties te bewerkstelligen dan op korte termijn, waarbij een veel
groter deel van de produktietechnologie vastligt. En
dit geldt in het bijzonder voor specifieke bestrijdingstechnologie. Ook dat valt uit figuur 2 af te lezen, waar voor SO2-emissies, met name als gevolg
van specifieke bestrijdingstechnologie, aanzienlijk
betere resultaten zijn bereikt dan bij de andere emissies. Juist de mogelijkheid tot inzet van bestrijdingstechnologie vergroot de effectiviteit van emissiereductie op een wijze die niet (ex ante) in de prijselasticiteit van energie in het algemeen tot uitdrukking komt.
Dergelijke onzekerheden zijn symptomatisch voor
de toepassing van het heffingsinstrument en world. Zie A. Manne e.a., The 1991 International Energy Work-
shop; the poll results and a review of papers, OPEC Review, 1991, biz. 389-411.
11. Bijkomend gevolg is dat zodoende ook de inschatting
van het rendement van emissiereductiedoelstellingen en
dus de verwachte energiebesparing in het referentiescenario en de beleidscenario’s twijfelachtig zijn (zie laatste regel tabel).
12. P. Hoeller en J. Coppel, Energy taxation and price distortions in fossil fuel markets, OESO, Parijs, 1992 vonden
in een internationaal vergelijkend onderzoek een koolstof-
elasticiteit van -0,75.
den nog versterkt doordat veelal niet of slechts op
indirecte wijze rekening wordt gehouden met de gevolgen van produktiegroei. Inschatting van de effectiviteit van dit instrument op basis van louter ex
Figuur 2.
Trends van
180
160
lucbtvervuilende enttssies in
G-7-landen
140
post geschatte prijselasticiteiten is daarom aan grote
120
beperkingen onderhevig, zeker indien niet marginale veranderingen van energieprijzen in het geding
zijn zoals in de Stuurgroepvoorstellen. Bezien we
100
80
de voorstellen uit de label op dit punt dan blijkt dat
60
nog onvoldoende duidelijk is in hoeverre de heffingen de kansen voor regulering ook daadwerkelijk
40
benutten. Een koolstofheffing of zelfs een hybride
heffing, maar met een teruggaafregeling voor het
koolstofdeel, kan bij voorbeeld het koolstofemissiereductierendement aanzienlijk doen verbeteren, terwijl de prikkel tot brandstofreductie blijft bestaan13.
De ad valorem grondslag van de C-variant van de
Stuurgroep geeft nog de minste aanknopingspunten
voor een specifiek sturingsbeleid, aangezien hier
slechts substitutieprikkels worden gegeven ten aan-
zien van de omvang van het energiegebruik en niet
naar de soort energiedrager.
Doelmatigheid
Een belangrijke vraag is of een regulerende energieheffing als instrument ook het gestelde doel tegen
de laagst mogelijke maatschappelijke kosten dichterbij brengt. Deze doelmatigheidsvraag is lastig te be-
20
—-— SOx_emissies
……… NOx_emissies
~~-
—— CO2 emissies
—— Totals energiebehoefte
–
0
1970
1975
1980
1985
1990
Bron: OESO, The state of the environment, Parijs, 1991,
biz. 231.
aan de aanbodkant. Hierdoor is niet altijd even voor-
spelbaar hoe gereageerd wordt op invoering van
een heffing. De mogelijkheid bestaat dat bepaalde
energieproducenten hun marktmacht aanwenden
om hun hogere kosten geheel door te berekenen,
maar het is evenzeer denkbaar dat ze deze juist aanwenden om de nettoprijs, de prijs zonder heffing, te
verlagen ten einde de afzet te garanderen. Complicerende factor is hier dat de overheid vaak de prijs
vaststelt mede gebaseerd op andere motieven zoals
antwoorden en wordt hier strikt beperkt tot de keu-
overwegingen van concurrentiepolitiek (vrijstellin-
ze van een instrument en zijn vormgeving om een
gegeven doel te bereiken. De doelmatigheidsvraag
betreft dan een particle analyse, waarbij voorbij kan
gen voor glastuinbouw en energie-intensieve industrie) en inkomensverdeling. Waar precies de marktuitkomst zal liggen is daardoor op voorhand moeilijk voorspelbaar. Een laatste punt betreft de aansluiting op fiscale registratiesystemen, die van grote invloed zijn op de transactiekosten. Het grote voordeel van een energieheffing is dat er al een relatief
omvangrijk controle-apparaat bestaat, zodat daarvoor niet een geheel nieuw systeem hoeft te worden opgezet.
worden gegaan aan de baten van het te bereiken
doel. Zodoende betekent het optreden van welvaartsverlies bij introductie of verhoging van een
heffing nog niet dat ook per saldo, rekening houdend met de baten van deze heffing, een welvaarts-
verlies optreedt.
In verband met het energiegebruik lijkt het heffingsinstrument geen slechte keus1 . De relatie tussen
fossiele brandstofemissies en de aard van de milieu-
schade is niet extreem en vraagt derhalve niet om
zeker resultaat. De effectiviteit van heffingen is immers altijd tot op zekere hoogte onzeker, omdat het
Internationale dimensie
Een aspect dat nog afzonderlijk vermelding behoeft
is de Internationale dimensie . Gegeven een bepaalde beoogde emissiereductie (het einddoel) is
aanpassingsgedrag geheel wordt overgelaten aan de
calculaties van producenten en consumenten. Omdat de brandstofemissies meestal niet tot acute mi-
de vraag van belang welk deel door welk land moet
worden gereduceerd. Dit is een bijzonder netelig
lieuproblemen leiden, is enige onzekerheid echter
maatveranderingsvraagstuk zijn juist de onzekerhe-
lend is, zowel qua rijkdom als qua omvang van de
emissie. Bovendien zijn niet alle energiegebonden
milieuproblemen mondiaal van karakter. In dat ge-
den met betrekking tot het probleem zelf nog zeer
val is decentralisatie gewenst tot op het niveau of
geen onoverkomelijk probleem. Zeker bij het kligroot. Een tweede punt van belang is dat energie
weliswaar een noodzakelijk goed is, maar dat er
substitutiemogelijkheden bestaan. Alternatieve
brandstoffen zijn reeds beschikbaar, hoewel de
vraagstuk, aangezien de status quo per land verschil-
schaal waarop een specifiek milieuprobleem speelt.
In geval van het koolstofbeleid, een mondiaal milieuprobleem, dient bij de beoordeling van de doelmatigheid van een ‘alleengang’ van Nederland (C-va-
marktpenetratie hiervan nog altijd gering is. Dat
neemt niet weg, en in zekere zin is dat een contraindicatie, dat er veelal sprake is van zeer hoge ‘ge-
13. Het beschikbaar komen van nieuwe technieken kan
zonken’ kosten als gevolg van de bestaande indenting van de fysieke infrastructuur voor bepaalde
energiedragers, zoals het gasnet. Een heffing zal in
het reguleringseffect nog verder vergroten. Zie ook P. Ok-
dat geval, zeker op korte termijn, niet zozeer leiden
tot substitutie als wel tot een lager verbruik, het-
14. Vergelijk de ‘checklist’ in A.L. Bovenberg e.a., Instrumentkeuze in het milieubeleid, Discussienota EZ/9102, biz.
geen overigens eveneens het te bereiken doel dichterbij brengt, zij het tegen een hoger tarief.
Een echte complicatie is het bestaan van tal van
marktverstoringen op de energiemarkt, met name
ESB 30-9-1992
ken, De betekenis van nieuwe energietechnologie voor CO2reductie, ECN/Energiestudies, 1991, mimeo.
53-54 en de WRR, op.cit., biz. 121-164.
15. Zie A.L, Bovenberg e.a., Instrumenten voor het energiebesparingsbeleid, ESB, 29 mei 1991, biz. 540-544 en ook S.
Proost, Beleidsvoorstellen voor de broeikasproblematiek,
Centrum voor Economische Studien, Leuven, 1992.
Tabel 1. Overzicbt van enkele ecologiscbe bervormingsplannen voor publieke beffJngen
Belasting aspect
Voormalige Wabm-bestem- Verbruiksbelasting geheven naar milieugrondslag
mingsheffing
Bestaande wef
Notitievoorster
Stuurgroep Regulerende Energieheffingen”
A/B-variant
C-variant
Object
Brandstoffen
Brandstoffen
a) Brandstoffen
b) Grondwateronttrekking
c) Afval
Primaire energiedragers
(inclusief uranium)
Leidinggebonden energieverbruik kleinverbruikers
Maatstaf
Brandstofverbruik (kolen,
minerale oliSn, gas, in ton,
hi, m3; exclusief non-energetisch verbruik)
Brandstofverbruik (kolen,
minerale oliSn, gas, in
ton, hi, m ; exclusief nonenergetisch verbruik)
ad a) Brandstofverbruik
(kolen, minerale oliSn, gas,
in ton, hi, m3; exclusief
non-energetisch verbruik)
ad b) Grondwaterverbruik
ad c) Storten en verbranden
Gebruik primaire
energiedragers
(inclusief non-energetisch
gebruik) en elektriciteit
Aardgasverbruik (A- en BschijOd
Elektriciteitsverbruik
(laagspanning)
Olieprodukten
(exclusief motorbrandstoffen)
Grondslag
Niet eenduidig
50% Energie-inhoud
50% Koolstof-inhoud
ad a) 50% Energie-inhoud
50% Koolstof-inhoud
ad b) m water
ad c) ton
50% Energie-inhoud
50% koolstof-inhoud
Eindverbruikersprijzen
Tarief
Verschillend bedrag per
energie-eenheid
Gewogen bedrag
toegerekend
naar grondslag
ad a) Gewogen bedrag
toegerekend naar grondslag
ad b) In Notitie alleen uitge-
Gewogen bedrag per ener- Verdubbeling marktprijs met
giesoort, toegerekend via degressief tarier
verdubbeling Nederlandse
energierekening
39 mrd. 199D8
werkt voor prijsverschil met
6
oppervlaktewater
ad c) Beoogde opbrengst
gedeeld door volume
Opbrengst (in mrd. gld.)
0,3 (1988)
1,5 (1992)
1,9 (1993); 2,2 (1994)
39,0 bij invoering
15,0 bij invoering
Bestemming opbrengst
Diverse ‘directe’ milieuuitgaven
Algemene middelen,
Algemene middelen
Algemene middelen,
terugsluizing via andere
publieke heffingen
Algemene middelen, terugsluizing via andere publieke heffingen
Besparingseffect (%?•
Niet bekend
. Niet bekend
Niet bekend
A: 5 a 10;; B: 10 a 15*
5*
a. Wet Verbruiksbelasting Brandstoffen, Staatsblad, 1992, nr. 317.
b. Wijziging van enz., Tweede Kamer, 1991-1992, 22 405, nr. 5, bijlage 1 (onderzocht zijn grondwater, nutriSnten, afval en bestrijdingsmiddelen). Het kabinet heeft thans voorstellen voor grondwater en afval in voorbereiding.
c. Stuurgroep Regulerende Energieheffingen, Eindrapportage, 1992. De A- en B-variant komen wat betreft vormgeving van de heffing overeen. Steeds zijn de 100%-varianten als uitgangspunt
genomen.
d. A-schijf betreft 0-0,17 mln. ttr en B-schijf 0,17 -1,0 mln. nr aardgas.
1,5
e. In kabinetsvoorstel 25 ct per m voor waterleidingbedrijven en 12,5 ct voor andere onttrekkingen.
f. In kabinetsvoorstel/ 14, in Notitievoorstel/ 10 per ton afval.
g. Dit leidt bij voorbeeld tot een tarief van 18,3 gld/GigaJoule voor kolen (een prijsstijging van 461%), van 15,9 gld/GJ voor benzine (+35%) en van 36,8 gld/GJ voor elektriciteit van kleinverbruikers (+75%).
h. Voor aardgas geldt een heffing van 40,6 ct per m3 over de A-schijf en 24,0 ct over de B-schijf (het meerdere is vrijgesteld); voor elektriciteit 18,2 ct per KWh over verbruik tot aan 1,25 mln KWh;
en voor olieprodukten 54,0 ct per liter tot 0,13 mln. liter en 32,0 ct per liter tussen 0,13 en 0,17 mln. liter,
i. Energie-efficiency-verbetering in 2015 ten opzichte van het CPB-referentiepad.
riant) dus niet uit het oog te worden verloren dat
Nederland toch al een grote inzet van het relatief
schone aardgas kent, zodat het gevaar van perverse
effecten, zoals verplaatsingen naar het buitenland
(verlies van werkgelegenheid en milieu-effectiviteit), niet denkbeeldig is. Dit betekent overigens
niet dat Nederland niet toch iets extra’s zou kunnen
doen voor een milieuprobleem waarvan het mogelijk zelf toekomstig slachtoffer zal zijn, bij voorbeeld
door koolstofdioxide-uitstoot van andere landen af
te kopen. De milieugulden levert zo meer waar voor
zijn geld.
Voor de voorstellen in de label betekenen deze doelmatigheidsoverwegingen dat het gebruik van een
energieheffing als zodanig geen slechte keuze lijkt.
Hogere energieprijzen prikkelen tot energie-extensivering zoals eerder is aangetoond en specifieke elementen in de vormgeving kunnen bovendien stimuleren tot extra emissiereductie. Niettemin getuigt de
keuze van bij voorbeeld een C-variant niet van een
(wereld-)wijde kijk op milieuproblemen. Zowel
koolstofemissies als zure-regenemissies kunnen beter tegen lagere kosten in andere landen worden teruggedrongen, zodat het de vraag is of een heffing
die louter binnenlands verbruik belast niet een veel
te dure keuze is.
Legitimiteit
De laatste hier te bespreken vraag betreft de kwes-
tie of voorstellen voor een regulerende energieheffing passen in de huidige (belasting)wetgeving.
Ook hier spelen tal van kwesties. Een daarvan betreft de veel besproken spanning tussen ‘reguleren
en incasseren’. Een belangrijk doel van de belastingheffing is het genereren van overheidsmiddelen. Andere doeleinden worden daarom soms wel als nevendoeleinden bestempeld1 . Vandaar dat het dan
weinig verwondering wekt dat deze nevendoeleinden ook als verstorend worden gezien en slechts
toelaatbaar worden geacht indien andere wegen of
instrumenten geen beter resultaat met zich meebrengen. Het is echter de vraag of daarmee wel voldoen-
de recht wordt gedaan aan de, veelal door econo-
artikel eerder gestelde vraag aan de orde welk substitutie-effect precies wordt beoogd, met andere
woorden welke externe effecten van vervuilende
produktie- en consumptieprocessen door middel
van relatieve prijsveranderingen via publieke heffingen worden doorberekend.
Het laatste punt betreft de vraag in hoeverre de bestaande wetgeving afgestemd is op invoering van
een regulerende energieheffing. Hierover valt in
zijn algemeenheid geen uitspraak te doen, maar
waarschijnlijk kan hier in redelijke mate aangesloten worden bij bestaande publieke heffingen, met
name de accijnswetgeving. Het gaat wetstechnisch
gezien niet om een volslagen nieuw heffingsinstrument. Dat neemt niet weg dat hier nog aanzienlijke
aanpassingen nodig zullen zijn, indien daadwerkelijk tot een of andere vorm van een regulerende
energieheffing wordt besloten19. Daarbij mag zeker
niet uit het oog worden verloren dat al belangrijke
voordelen te behalen zijn, indien aan de bestaande
heffingen een meer regulerende grondslag wordt gegeven zoals in het Wetsvoorstel.
Conclusie
De conclusie is dat ecologische belastingheffing het
beste kan worden opgevat als het gebruik maken
van de regulerende werking van publieke heffingen
voor milieudoelen. Dit houdt in dat er bij de vormgeving van een publieke heffing zoveel mogelijk
een relatie wordt gelegd met een na te streven milieudoel, bij voorbeeld zoals thans voorgesteld bij
de verbruiksbelastingen. Ook de voorstellen van de
Stuurgroep regulerende energieheffing leveren daarom in principe een bijdrage aan de ecologisering
van het belastingstelsel. Toch is een van de problemen bij de huidige discussie over deze heffing nu
juist dat het regulerende oogmerk onderbelicht en
bovendien niet onbetwist is. Anderzijds liggen op
dit terrein volop kansen om energieke energieheffingen een bijdrage te laten leveren aan een milieuverantwoordelijker samenleving.
Herman Vollebergh
men onderkende, regulerende werking van de
meeste bestaande publieke heffingen. Ook al is het
besparingseffect van de Wabm-heffing niet bekend,
alleen al het aanzienlijke gebruik van de teruggaafregeling voor rookgasontzwaveling maakt duidelijk
dat hier toch tal van gedragsaanpassingen bij de
contribuabelen zijn opgetreden. Ook de verwachte
energie-extensivering van de voorstellen van de
Stuurgroep ondersteunen dit beeld. Dit betekent dat
niet zozeer gesproken zou moeten worden van ‘vervuiling’ als wel van ‘optimalisering’ van de belasting1
heffing met milieumotieven .
Nauw met het voorgaande samenhangend, is de
vraag in hoeverre het ‘vervuiler betaalt’-beginsel
leidraad is bij de voorgestelde heffingen. Hier geldt
– in tegenstelling tot de motivatie achter de Wabmheffing en de Verbruiksbelasting – dat niet de bestemming van de opbrengst en het afdragen van lasten, maar de vormgeving van de heffing bepalend
dient te zijn voor de vraag of al of niet aan dit beginsel is voldaan. Afdracht van een heffing en bestemming daarvan via specifieke overheids- c.q. milieuuitgaven, is, vanuit economisch gezichtspunt,
slechts van secundair belang1 . Veeleer is de in dit
ESB 30-9-1992
16. Als bekendste bron moge hier dienen H.J. Hofstra, Inlei-
ding in het Nederlandse belastingrecht, Deventer, 1980,
biz. 110 en ook L.G.M. Stevens, Regulerende energieheffing: droombeeld of nachtmerrie?, Weekblad voor Fiscaal
Recht, biz. 5 maart 1992, biz. 315-329.
17. Vanzelfsprekend dient daarbij verabsolutering van het
doel- middeldenken te worden voorkomen door in voldoende mate rekening te houden met bestaande rechtsoordelen. Nader hierover J. Krozer en H.R.J. Vollebergh, Het
failliet van de milieuheffing. Leve de milieuheffing!, Weekblad voor Fiscaal Recht, 31 mei 1990, biz. 829-837.
18. Op deze kwestie wordt uitgebreid ingegaan in H.R.J.
Vollebergh, Het vervuiler betaalt beginsel en publieke heffingen, Milieu, (Tijdschrift voor Milieukunde), 1992, te verschijnen.
19. Eindrapportage, op.cit, biz. 47-55 en L.G.M. Stevens,
op.cit.