Belastingen en
werkgelegenheid
G.M.M. Gelauff*
V
olgens bet nieuwe model ‘MIMIC’ van bet CPB leidt bet verlagen van bet tariefin
de eerste schijfvan de inkomstenbelasting tot de sterkste werkgelegenheidstoename vergeleken met respectievelijk bet verlagen van de tarieven in de drie
schijven gezamenlijk, bet verhogen van de belastingvrije voet, bet verhogen van bet
arbeidskostenforfait, of bet verlagen van bet btw-tarief. Experimenten met
tariefsverhogingen wijzen uit dat de top van de zogenaamde Laffercurve wordt
bereikt wanneer de inkomstenbelastingtarieven 16punten zijn gestegen.
Dat belastingverlaging gunstig uitwerkt voor de
werkgelegenheid blijkt uit vele economische modellen. De consequenties van de manier waarop de belastingen worden verlaagd voor de werkgelegenheid zijn minder vaak in kaart gebracht. De meeste
economische modellen beschikken niet over voldoende gedetailleerde beleidsinstrumenten om dit
onderscheid te kunnen maken. Het recent op het
CPB operationeel geworden MIMIC (Micro Macro
model to analyze the Institutional Context)-model
bevat daarentegen een nauwgezette weergave van
het systeem van belastingen en sociale premies in
Nederland, hetgeen een meer gedetailleerde analyse mogelijk maakt van de invloed van de structuur
van het belastingstelsel op de economic .
Vijf vormen van belastingverlaging komen in dit artikel aan de orde, te weten een verlaging van het tarief van de eerste tariefschijf van de inkomstenbelasting, een verlaging van de tarieven in alle drie de
schijven met een gelijk percentage, het verhogen
van de algemene belastingvrije voet, het verhogen
van het arbeidskostenforfait en een verlaging van
het hoge btw-tarief. Het laatste beleidsinstrument is
actueel aangezien per 1 oktober aanstaande het
hoge btw-tarief met een procentpunt wordt verlaagd, waarbij vooral de beperking van de inflatie
en de internationale harmonisatie van btw-tarieven
een belangrijke rol spelen.
In de tijd van de opkomst van de ‘supply-siders’
speelde de Laffercurve een belangrijke rol in discussies over belastingverlaging. De curve geeft aan dat
bij steeds verder stijgende belastingtarieven door reacties aan de aanbodzijde van de economic de belastinggrondslag afneemt en op den duur ook de belastingopbrengsten gaan dalen2. Interessant is hoe
het verloop van de curve voor Nederland is en door
welke mechanismen dit tot stand komt. Ook deze
kwestie is onderzocht met MIMIC door de schijventarieven van de inkomstenbelasting steeds verder te
laten stijgen.
Vijf manieren van belastingverlaging
De vijf vormen van belastingverlaging zijn onderling
vergelijkbaar gemaakt door uit te gaan van ex-post
identieke gevolgen voor het overheidsbudget3. In
alle vijf de gevallen neemt het financieringstekort
van de overheid toe met 0,2% van het netto nationaal produkt, hetgeen voor 1992 neerkomt op een
bedrag van een miljard gulden. Daarbij zijn inverdieneffecten voor de overheid door gedragsreacties
van economische actoren volledig verdisconteerd.
Dus indien belastingverlaging bij voorbeeld leidt tot
een vermindering van de werkloosheid en daarmee
tot geringere RWW-uitkeringen voor de overheid is
de extra financiele ruimte die hierdoor ontstaat gebruikt voor verdere verlaging van belastingen. Uit
de eerste regel van tabel 1 blijkt dat een bedrag van
/ 1 mrd. in 1992 kan worden gebruikt om het tarief
van de eerste schijf met 0,6 procentpunten te verlagen. Alternatieve aanwendingen zijn het verlagen
van alle drie de belastingschijven met 0,5 procentpunten, verhogen van de belastingvrije voet met
/ 310, verhogen van het arbeidskostenforfait met
/ 540, of het verlagen van het hoge btw-tarief met
0,7 procentpunten.
* De auteur is hoofd van de afdeling Toegepaste Algemeen
Evenwichtsmodellen van het CPB, op welke afdeling het
MIMIC-model ontwikkeld is.
1. Een integrate beschrijving van MIMIC is te vinden in
G.M.M. Gelauff, Taxation, social security and the labour
market, an applied general equilibrium model for The Netherlands, proefschrift, 1992.
2. Voor verdere achtergronden van de Laffercurve en literatuurverwijzingen zie J. van Sinderen, Belastingheffing, economische groei en belastingopbrenst, een evaluatie van
aanbodeconomie, Wolters Noordhoff, Groningen, 1990.
3. De berekende effecten zijn ontleend aan G.M.M. Gelauff, op.cit., 1992, tabel 6.5, biz. 168. Deze tabel gaat uit
van ex-ante budgettaire equivalentie. Voor dit artikel zijn
de waarden uit de tabel omgerekend naar een ex-post toename van het financieringstekort met 0,2% nnp.
Van belang voor de resulterende werkgelegenheidsreacties is de wijze waarop deze beleidsinstrumenten aangrijpen op het arbeidsaanbod en de loonvorming. Onder andere om het arbeidsaanbod adequaat te beschrijven worden
in het MIMIC-model zestien verschillende typen huishoudingen onderscheiden. Alleen het formele arbeidsaanbod
van samenlevende partners is endogeen. De reden hiervoor is dat microeconometrisch onderzoek crop duidt
dat het arbeidsaanbod van kostwinners
in gezinshuishoudingen en van alleenstaanden nauwelijks gevoelig is voor
veranderingen in de inkomenssfeer. Belangrijke determinanten van het arbeidsaanbod van de partner zijn het beschikbaar inkomen van de kostwinner in de
huishouding en de netto-loonvoet van
de partner zelf.
Tabel 1. Simulatieresuttaten van vijfvormen van belastingverlaging corresponaerend met een ex-post toename van bet ftnancieringstekort met 0,2% nnp3
Tarief eerste
IB-schijf
Mutatie
-0,6
Prijzen
Loonvoet
Consumptieprijs
-0,14
-0,06
Volumes
Particuliere cons.
Uitvoer
Produktie
0,42
Arbeidsaanbod
0,11
Ratio’s
Werkloosheidsvoet
-0,23
Gem. collectieve druk -0,42
Marg. collectieve druk -0,29
Netto replacement ratio 0,02
Bel. vrije
voet
+/310
Arb. kostenforfait
+/540
Btw
tarief
-0,03
-0,02
0,09
-0,33
0,51
0,51
0,00
Procentuele verandering
-0,08
0,05
-0,04
0,03
0,60
0,11
0,38
Werkgh. bedrijven
Tarief alle
IB-schijven
-0,5
0,55
0,07
0,32
0,34
0,08
-0,7
0,45
-0,04
0,16
0,16
-0,07
-0,09
0,21
0,01
Absolute verandering
-0,20
-0,20
-0,37
-0,29
-0,41
-0,15
0,00
0,08
-0,29
-0,40
-0,17
-0,17
-0,16
-0,06
-0,03
-0,01
13
11
-11
0,02
0,25
0,26
0,26
Verlaging eerste schijf
Het merendeel van de samenlevende
partners werkt part-time. Het belastbaar
inkomen van een groot deel van deze
partners valt daarom in de eerste schijf.
Verlagen van het tarief van de eerste
In termen van 1992
Werkgh. (1000 arb. j.)
Werkloosh. (1000 pers.)
21
-16
17
-14
8
-14
a. Gecumuleerde verschillen tussen simulatie- en projectlepad.
schijf betekent dan dat de netto opbrengst van een toename van het aantal
gewerkte uren voor deze partners stijgt. Dit maakt
het aantrekkelijker het aantal aangeboden arbeidsuren te vergroten. Daartegenover staat dat een lager
belastingtarief eveneens het netto inkomen van kostwinners doet toenemen, wat een ontmoedigend effect op het arbeidsaanbod van partners heeft. Omdat het effect via het nettoloon van de partner
domineert stijgt het arbeidsaanbod bij een vermindering van het tarief in de eerste schijf.
In MIMIC wordt het loon bepaald door loononderhandelingen tussen werkgevers en werknemers.
Het loonniveau beinvloedt de vraag naar en het
aanbod van arbeid en daarmee de werkloosheid.
Belangrijke factoren bij loononderhandelingen zijn
de verhouding tussen consumptieprijs en produktieprijs, de gemiddelde belasting- en premiedruk op
perkt. Per saldo domineert de verlaging van de gemiddelde druk, zodat de lonen dalen zoals kolom
een van tabel 1 laat zien.
De loonmatiging vermindert de loonkosten voor het
bedrijfsleven, waardoor de prijzen kunnen dalen.
Dit verbetert de concurrentiepositie ten opzichte
van het buitenland. De afzet en produktie stijgen
evenals de werkgelegenheid. De werkgelegenheidstoename overtreft het gestegen arbeidsaanbod, zodat de werkloosheid afneemt. Om de werkgelegenheids- en werkloosheidscijfers goed te kunnen
interpreteren zijn in de laatste twee regels van tabel
1 de absolute mutaties ervan opgenomen in termen
van 1992. Daarbij moet wel bedacht worden dat het
model, vanwege het doel van lange-termijnanalyse,
geen beschrijving geeft van eventuele vertragingen
looninkomen, de verhouding tussen netto werk-
in het economische gedrag. De simulatieresultaten
loosheidsuitkering en de gemiddelde netto-loonvoet en de spanning op de arbeidsmarkt. Deze factoren hebben alle vier een positieve invloed op de
hoogte van het loon; het relatieve belang ervan is
ontleend aan de schatting van een macro-loonvergelijking.
Verlaging van het tarief in de eerste schijf heeft drie
belangrijke consequenties voor de loonvorming.
Ten eerste versterkt de bovenbeschreven stijging
van het arbeidsaanbod de onderhandelingskracht
geven derhalve de gevolgen op langere termijn
weer, waarbij vertragingen in gedragsreacties zijn
uitgewerkt.
Verlaging alle tarieven
Vermindering van alle drie de belastingtarieven is
minder effectief in het creeren van werkgelegenheid
dan een zelfde bedrag bestemmen voor verlaging
van het tarief in de eerste schijf. De belangrijkste reden hiervoor is gelegen in de arbeidsaanbodreactie.
van werkgevers, hetgeen een drukkend effect op de
Voor slechts een beperkt aantal partners is het tarief
lonen heeft. Ten tweede vergroot belastingverlaging
het beschikbaar inkomen van consumenten, wat
een stijging van de consumptieve vraag met zich
in de tweede of derde schijf relevant. De toename
van het arbeidsaanbod ten gevolge van een hoger
nettoloon van partners is dan ook bescheiden bij la-
mee brengt. Doorwerking van de vraagtoename op
gere tarieven in de tweede en derde schijf. Daarente-
de produktie vergroot de vraag naar arbeid. Dit leidt
tot spanning op de arbeidsmarkt en opwaartse druk
op de lonen. Ten derde vermindert een lager tarief
gen is het effect via het inkomen van kostwinners
juist relatief sterk. Per saldo is daarom de toename
van het arbeidsaanbod in kolom twee geringer dan
in kolom een van tabel 1. Bijgevolg is ook de loonmatiging beperkter en treedt er een geringere werk-
in de eerste schijf de gemiddelde belasting- en premiedruk voor werknemers, wat de looneisen be-
ESB 30-9-1992
-21
Figuur 1. Procentuele verandering materiele overbeidsconsumptie bij stijgend belasttngtarief
Verlaging btw-tarief
Verlaging van het btw-tarief doet de consumenten-
prijzen dalen en is daarmee het meest effectief in
80
het verminderen van de inflatie (kolom vijf van la-
60
bel 1). Het reele loon van werkende partners neemt
toe, hetgeen een positieve invloed op het arbeidsaanbod uitoefent. Daarnaast treedt een relatief sterk
inkomenseffect op doordat eveneens het besteedbare inkomen van kostwinners stijgt. Per saldo resulteert een geringe toename van het arbeidsaanbod
van partners. De daling van de consumentenprijzen
40
20
0
-20
10
20
30
Toename tarief inkomstenbelasting
vergeleken met de produktieprijzen leidt tot loonmatiging, waardoor de lonen minder ver stijgen dan op
grond van de vraagimpuls alleen het geval zou zijn
geweest. Hierdoor ontstaan werkgelegenheidsgroei
en een daling van de werkloosheid.
Belastingverhoging en de Laffercurve
gelegenheidsstijging op. In het model wordt de
loonmatiging nog meer beperkt doordat de margina-
le druk van inkomstenbelasting en sociale premies
meer afneemt wanneer de drie tarieven gezamenlijk
dalen. Een lagere marginale druk betekent dat de
netto opbrengst van een toename van het loon gro-
De gevolgen van steeds verdergaande belastingverhoging zijn geanalyseerd door de tarieven in de drie
schijven van de inkomstenbelasting met stappen
van twee procentpunten op te hogen. De extra belastinginkomsten van de overheid worden aangewend voor het verhogen van de materiele consump-
ter wordt. Dit maakt het bij loononderhandelingen
tie van de overheid op zodanige wijze dat het
voor vakbonden aantrekkelijker looneisen te stellen
dan lonen te matigen om werkgelegenheid te creeren.
financieringstekort niet verandert.
Figuur 1 geeft de gevolgen weer van de belasting-
Een verhoging van de belastingvrije voet (kolom
drie van label 1) werkt negatief uit op het formele
verhoging op de materiele consumptie van de overheid. Horizontaal staat de toename van het belastingtarief in procentpunten, verticaal staat de toename van het volume van de materiele consumptie
van de overheid ten opzichte van de basisprojectie
arbeidsaanbod. Voor partners die al op de arbeidsmarkt actief zijn genereert het een inkomenseffect
met MIMIC. Uit de figuur blijkt bij voorbeeld dat verhogen van alle schijftarieven met twee punten het
via het eigen inkomen en via het inkomen van de
kostwinner, dat tot een teruggang van het aantal
aangeboden uren leidt. Dit wordt versterkt door het
mogelijk maakt de materiele consumptie met 17% te
vergroten. Verder ophogen van de materiele consumptie blijft mogelijk totdat de tarieven met 16
feit dat het inkomenseffect relatief groot is voor die
punten zijn toegenomen. Vanaf dit punt leidt verder
kostwinners die de hogere belastingvrije voet kunnen verrekenen in de tweede of derde schijf. Van be-
ophogen van de belastingtarieven tot een relatieve
daling van de materiele consumptie. Verhogen van
de belastingtarieven met meer dan 28 punten dient
Verhoging belastingvrije voet
lang voor de loonvorming is dat de hogere belastingvrije voet een stijging met zich meebrengt van de
verhouding tussen netto werkloosheidsuitkering en
netto loon, de zogenaamde ‘replacement ratio’, om-
dat een uitkeringsgerechtigde meer profiteer! van
een stijging van de belastingvrije voet dan de gemiddelde werknemer. De hogere ‘replacement ratio’ versterkt de onderhandelingspositie van werknemers,
zelfs gepaard te gaan met bezuinigingen om het financieringstekort onveranderd te laten ten opzichte
van het centrale pad.
Zoals uit bovenstaande varianten blijkt heeft belastingverhoging twee belangrijke consequenties in MIMIC. Ten eerste treedt door afwenteling van de ge-
waarvan een opwaartse werking op de lonen uitgaat. Dit werkt de effecten van de lagere belastingdruk tegen, zodat een relatief geringe toename van
de werkgelegenheid resulteert.
stegen belastingdruk een loonstijging op, zoals figuur 2 laat zien. De lonen stijgen zelfs exponentieel
in figuur 2, hetgeen te verklaren is uit het feit dat
het afwentelingseffect afhangt van het niveau van
de belastingdruk in MIMIC . Hogere lonen leiden
tot prijsstijgingen waardoor de concurrentiepositie
Verhoging arbeidskostenforfa.it
van het bedrijfsleven verslechtert en de uitvoer daalt
Analoog aan de effecten bij de belastingvrije som
daalt het arbeidsaanbod bij een verhoging van het
arbeidskostenforfait (kolom vier van label 1). Het
(zie figuur 3). De resulterende afzetdaling leidt tot
produktieverlies, hetgeen een daling van de werkgelegenheid in de hand werkt met als gevolg oplopen-
grote verschil mel de vorige varianl is dal nu een
de werkloosheid. Dit is weergegeven in figuur 4.
drukkende werking op de lonen uitgaat van de daling van de ‘replacement ratio’, die optreedt omdat
het hogere arbeidskostenforfait alleen ten goede
komt aan werkenden. De werkgelegenheidscreatie
is dan ook zodanig groot dat de reductie van de
werkloosheid het sterkst is bij deze maatregel. Echter door de afname van het arbeidsaanbod is de totale toename van de werkgelegenheid minder groot
Het tweede gevolg van belastingverhoging is dat hogere marginale tarieven van partners negatief uitwerken op het arbeidsaanbod van partners. De daling
dan wanneer de schijventarieven verlaagd worden.
van het arbeidsaanbod leidt tot een verdere loonstijging hetgeen bovenbeschreven effecten versterkt.
4. Zie vergelijking (2.85) van G.M.M. Gelauff, op.cit., 1992,
biz. 73. Wanneer de gemiddelde en marginale druk de
waarde een naderen gaan de lonen naar oneindig.
Figuur 2. Verandering belasttng- en premiedruk (%-
De consequenties voor de overheidsfinancien staan
punt) en toonvoet (%) bij stijgend belasUngtarief
in figuur 5- Omdat wordt uitgegaan van tekort-neutraliteit is de verandering van de totale overheidsuitgaven in procenten van het nationaal produkt in figuur 5 gelijk aan die van de belastingopbrengsten.
Dan blijkt steeds verder verhogen van de belastingtarieven niet tot afname van de belastingopbrengsten te leiden, zoals volgens de oorspronkelijke definitie van de Laffercurve het geval zou zijn. De
sterke loonstijging heeft tot gevolg dat de belastinggrondslag niet zodanig inkrimpt dat de belastingopbrengsten gaan dalen bij toenemende tariefstijging.
De netto opbrengsten van belastingverhoging voor
30
25
20
15
10
5
0
10
20
30
Toename tarief inkomstenbelasting
de overheid, tot uiting komend in de materiele consumptie, komen daarentegen onder druk door de
sterke toename van de loongerelateerde uitgaven.
Enerzijds betreft dit de loonkosten van het over-
Figuur 3. Procentuele verandering consumptie,
uitvoer en produktie bij stijgend belasting tarief
heidspersoneel, anderzijds de inkomensoverdrachten die loongeindexeerd zijn. De inkomensover-
drachten nemen daarnaast toe door de stijging van
het beroep op de RWW ten gevolge van de toenemende werkloosheid. Per saldo verdringt de stijging
van de loongerelateerde uitkeringen de mogelijkheden tot uitbreiding van de materiele consumptie,
-10
hetgeen het verloop in figuur 1 verklaart.
-20
Conclusie
Vanuit het oogpunt van het creeren van werkgele-
-36
genheid op langere termijn is volgens het MIMICmodel het verlagen van het tarief in de eerste schijf
-40
– . .0
het meest effectief. Door een lagere marginale druk
.
10
.,
20
30
Toename tarief inkomstenbelastiitg
Figuur 4. Verandering arbeidsmarktvariabelen bij
stijgend belasting tarief
Arbeidsaanbod
%-punt
voor een groot deel van de partners in huishoudens
treedt er een relatief sterke toename van het arbeidsaanbod op, die gepaard gaat met loonmatiging. De
loonmatiging wordt versterkt door de dalende belastingdruk. Een sterke impuls op loonmatiging gaat
uit van een verhoging van het arbeidskostenforfait.
Omdat in dit geval echter het arbeidsaanbod terugloopt is de stijging van de werkgelegenheid minder
groot dan bij verlagen van het tarief in de eerste
schijf. Btw-verlaging is het gunstigst vanuit de doel-
-10
Werkgelegenheid
stelling van verlagen van de inflatie. De werkgelegenheidstoename is geringer dan bij het verlagen
-20
van de tarieven van de inkomstenbelasting of van
het arbeidskostenforfait. De kleinste werkgelegenheidsgroei treedt op bij het verhogen van de algeme-
-30
Werldoosheidsvoet
-40
10
20
30
Toename tarief inkomstenbelasting
Figuur 5. Verandering componenten van overbeidsuitgaven bij stijgend belastingtarief (% nnp)
30
25
oplopen laten zien dat de netto opbrengsten van de
belastingverhoging in steeds geringere mate toenemen en op den duur weer gaan dalen door toenemende werkloosheid en afnemend arbeidsaanbod.
De top van deze zogenaamde Laffercurve wordt bereikt wanneer de tarieven 16 punten zijn gestegen.
Bij het verhogen van de tarieven met meer dan 28
punten kan budgetneutraliteit alleen bereikt worden
door de belastingverhoging gepaard te laten gaan
Totale
overheidsuitgaven
met bezuinigingen. In MIMIC ontstaat de Laffercurve voor Nederland niet door dalende belasting-
20
overheid
opbrengsten bij stijgende belastingtarieven maar
door stijgende loongerelateerde uitgaven van de
overheid
G.M.M. Gelauff
15
Overdrachten
10
ne belastingvrije voet.
Varianten waarin de belastingtarieven steeds verder
overheid.
5
0
10
20
30
Toename tarief inkomstenbelasting
ESB 30-9-1992