Geregeld?

Geregeld?
De parlementaire enquete bouwsubsidies heeft de afgelopen weken veel
aandacht getrokken. Een van de belangrijkste vragen bij dit onderzoek
was of de gestelde regels voor subsidieverlening correct waren toegepast.
Was er ‘oogluikend’ toegestaan dat
‘oneigenlijke’ aftrekposten de stichtingskosten drukten? Bestond er wellicht een ‘herenakkoord’ hierover? 1)
Of was er zelfs ruimte geweest voor
frauduleuze handelingen?
Ambtenaren en (ex-)bewindslieden
beijverden zich om voor de parlementaire enquetecommissie en voor de camera’s van Den Haag Vandaag de indruk hoog te houden dat Den Haag inderdaad niet van gisteren was. Voor
sommigen betekende dit dat de gestelde regels naar hun beste weten strikt
waren toegepast. Voor anderen dat er
‘ruimhartig’ met deze regels was omgesprongen in het belang van de volkshuisvesting. Voor het televisie-oog der
natie ontstond het beeld van een duidelijke tweedeling zo niet van de samenleving, dan toch van de bouwwereld.
Voor economen en organisatiekundigen ontwikkelt zich bovendien een
fraaie case ter illustratie van enige theoretische inzichten over de functies en
effecten van regels. Zowel de bedoelde functies en effecten, als de onbedoelde. Van beide leverde de parlementaire enquete enige sprekende
voorbeelden. En tevens maakten de
verhoren duidelijk dat de grens tussen
bedoeld en onbedoeld niet altijd
scherp te trekken is. Nu de enquetecommissie tot haar eindoordeel moet
komen, kan het geen kwaad enkele
van deze illustrates kort aan te geven.

Bedoeld?___________
Regels zijn primair bedoeld als coordinatiemiddel. De econoom zal opmerken dat regels pas hun intrede doen als
we de coordinatie niet (geheel) aan de
rcn i i i 1.10Q7

markt kunnen of widen overlaten. De
markt wordt dan ‘gereguleerd’ of vervangen door een vorm van organisatie.
Regels bepalen dan bij voorbeeld welke activiteiten al dan niet toelaatbaar
zijn en hoe de activiteiten onderling afgestemd moeten worden. Zo bepalen
de subsidieregels welke projecten in
aanmerking komen en hoe deze van
overheidswege beoordeeld moeten
worden.
Regels zijn echter niet het enige alternatief voor marktprijzen als coordinatiemiddel. Wij kunnen de coordinatie ook overlaten aan personen die, al
dan niet in een gezagsrelatie, in onderlinge afstemming hun activiteiten coordineren. Zo zou het mogelijk zijn om
een overheidsfunctionaris aan te wijzen die in persoonlijke contacten met
bouwers komt tot een oordeel over de
toekenning van subsidies aan projecten. Waarom zou een dergelijk voorstel
een onvoorstelbare oplossing zijn?
Weber betoogde al dat zulks te maken heeft met de legitimiteit van die
coordinatievorm. Naast charismatische (op grond van de kwaliteiten van
de leider) en traditionele (op grond van
traditie) onderscheidde hij de rationele
legitimering (op grond van ‘redelijke’
overeenkomsten en regels) en hij achtte de laatste vorm het meest stabiel.
De rationele bureaucratie is het gebouw dat op deze fundamenten wordt
opgetrokken. De kracht van regels is
juist dat zij onpersoonlijk zijn: zij werken idealiter zonder onderscheid des
persoons en onafhankelijk van persoonlijke beoordelingen. Dat is althans
de bedoeling.
Een bedoeld effect hiervan is dat regels bescherming bieden. Die bescherming is tweezijdig. Degene, op
wie een regel wordt toegepast, kan nagaan of zulks correct is gebeurd. Zo
niet, dan bestaat een (rechts)grond om
herziening te verlangen. Maar ook de
regeltoepasser wordt beschermd. Ook
aan hem/haar wordt een grond geboden waarop een besluit kan worden gebaseerd. In voorkomende gevallen

kunnen de regels ook worden gebruikt
in een zondebokfunctie: ‘ik had wel anders willen beslissen, maar de regel is
nu eenmaal…’. Een effect is dat in
sterk regelgeleide bureaucratieen de
platste invloedsverdelingen worden
aangetroffen, indien aan diverse lagen
in de organisatie gevraagd wordt wie
de meeste invloed op de besluitvorming heeft. Regels zijn immers instrumenten die van bovenaf maar ook van
onderuit gebruikt kunnen worden. Een
ander effect kan zijn dat het persoonlijk
oordeel ook uitgeschakeld wordt in die
gevallen waarin het wel nuttig of zelfs
nodig geweest zou zijn. Oud-minister
Gruyters en oud-staatssecretaris Van
Dam betrokken de stelling dat er voldoende discretionaire ruimte was voor
een (bewinds)persoonlijk oordeel over
de verlening van bouwsubsidies ten tijde van de herziening van het stelsel.
Een bouw-stelling waarover de commissie zal moeten oordelen.

Onbedoeld?
Zou er in Nederland slechts een type
huis gebouwd worden, dan zouden
geen subsidieregels nodig zijn. Wij
zouden dan kunnen volstaan met een
beslissing om dat ene type al dan niet
met subsidie te bouwen. Subsidieregels zijn dus pas zinvol bij het bestaan
van enige pluriformiteit in de woningbouw. Regels standaardiseren die pluriformiteit. Het is dus geen wonder dat
het begrip ‘standaardhuis’ ontstaat,
ook al zal een dergelijk huis in de praktijk moeilijk aanwijsbaar zijn.
Regels houden echter geen stand indien de omgeving te complex of te dynamisch wordt. In het eerste geval bezwijken de regels onder de uitzonderingen, in het tweede onder de veranderingen. Dit bezwijken is echter vaak
een geleidelijk proces, waarin behoorlijke vertragingen kunnen optreden. Zo
kunnen bij voorbeeld om redenen van
externe legitimiteit de oude schoenen
vaak nog niet worden weggeworpen
voordat nieuwe zijn aanvaard. En
soms kan het proces van aanpassing
zo ingewikkeld of bedreigend zijn dat
het eenvoudiger is de oude regels pro
forma te laten voortbestaan, maar bewust of onbewust – niet meer toe te
zien op hun naleving. Slechts in uitzonderingsgevallen blijkt dan de spanning
tussen (na)leven en leer. Bij voorbeeld
bij de stiptheidsactie, het wapen van
ambtenaren om de bureaucratie te ontregelen.
Soms vervullen regels een nog wat
subtielere, symbolische functie in het
proces van externe legitimering. Zo onderzochten Meyer en Rowan 2) pogingen tot hervorming van het onderwijs.
Ook in dit geval werden regels gesteld
waaraan naar buiten toe naar verloop
van tijd redelijk werd voldaan. In de
1) Volgens een aloude omschrijving is een
‘gentlemen’s agreement’ een overeenkomst
waarvan gentlemen de dupe worden.
1075

klaslokalen zelf was intussen weinig of
niets veranderd. Meyer en Rowan verklaarden deze discrepantie door erop
te wijzen dat de werkelijke functie van
het onderwijs (sorteren, certificeren en
toegangskaartjes uitreiken) weleens
zou kunnen afwijken van de extern gepercipieerde functie (kennis en vaardigheden bijbrengen). In zo’n geval is
het voor de betrokken organisatie wel
van levensbelang om, al is het (outer
formeel of zelfs symbolisch, aan de extern levende criteria tegemoet te komen. Meyer en Scott 3) hebben deze
gedachten later uitgewerkt in het onderscheid tussen technische organisaties, die primair op nun output worden
beoordeeld, en institutionele organisaties, die primair op hun vorm worden
beoordeeld. Tevens wijzen zij op het
bestaan van sectoren (zoals de gezondheidszorgsector) waarin technische en institutionele organisaties beide voorkomen en elkaar ondersteunen. Voor de organisatiekundige ligt er
een interessant studieveld braak in de
vraag of zulke gedachten ook op de
bouwsector toepasbaar zijn.
Regels zijn, tot slot, op velerlei wijzen verbonden met machtsvraagstukken (zie bij voorbeeld Perrow 4)7. Een
aspect daarvan is wellicht van bijzonder belang in het kader van de enquete: de rol van regels als er iets mis gaat,
namelijk bij de toedeling van schuld en
blaam. In zijn boek Normal accidents
onderzocht Perrow 5) complexe, sterk
interdependente (‘tightly coupled’)
systemen. Hoewel zijn boek grotendeels handelt over technologisch complexe systemen, zoals kerncentrales,
luchtverkeersleiding e.d., zijn de onderliggende systeemkenmerken van
complexiteit en interdependentie m.i.
ook op andere systemen toepasbaar.
Hij betoogt dat in dergelijke systemen
ongevallen normaal zijn, ook al noemen de betrokken organisaties het liever incidenten dan accidenten. Interessant is nu zijn bevinding dat in
60-80% van de gevallen ongelukken
worden toegeschreven aan ‘menselijke fouten’ bij de uitvoering (‘operator
errors’). Slechts zelden komt het onderzoek uit op inherente systeemfouten of fouten bij het ontwerp of de
bouw.
Nu is inderdaad achteraf vaak aantoonbaar dat een bepaald voorschrift
op de werkvloer niet is opgevolgd. Dat
is, zoals al gezegd, niet ongebruikelijk,
afgezien van stiptheidsacties. Complexe, interdependente systemen hebben echter bovendien de nare eigenschap dat de mensen op de werkvloer
vaak geconfronteerd worden met unieke problemen, waarop standaardoplossingen niet toepasbaar lijken. Lokale kennis, persoonlijk beoordelingsvermogen, handelingsbekwaamheid en bevoegdheid zijn vaak nodig om tot
een adequate reactie te komen 6). Decentralisatie dus. Vanwege de interdependenties in het systeem is echter
ook een centraal overzicht en een
coordinate van activiteiten vereist.
Een beslissing die juist lijkt voor een lo-

1076

kaal probleem kan immers wijdvertakte repercussies hebben op de rest van
het systeem. Centralisatie dus, al
wordt deze bemoeilijkt door de complexiteit. Het lijkt er dus op dat complexe, interdependente systemen een
ingebouwde spanning hebben tussen
de noodzaak tot centralisatie en decentralisatie. Een spanning die inherent veel groter is dan in andere systemen of organisaties. De vraag is of bij
ongevallen in dergelijke systemen de
schuld terecht zo vaak terechtkomt bij
de uitvoerenden binnen het systeem in
plaats van bij degenen die over acceptatie en ontwerp van het systeem hebben besloten. En voor de parlementaire enquetecommissie is het wellicht
een interessante vraag in hoeverre ons
systeem van bouwsubsidies complexe
interdependente trekken vertoonde,
nog afgezien van de dynamiek, niet alleen in ‘kostprijshuren’, maar ook in de
volkshuisvesting op zich zelf.

Slot___________
In complexe, interdependente en/of
dynamische omstandigheden komen

regelmatig onregelmatigheden voor.
Wanneer in die omstandigheden iets
geregeld is, zal er geregeld iets geregeld moeten worden. Dat laatste gebeurt niet altijd in formele zin, waardoor er een kloof kan ontstaan tussen
de (uiterlijke) vorm en de (interne) praktijk. Dat is een normaler verscnijnsel
dan wij doorgaans beseffen, al zullen
vele lezers na deze attendering moeiteloos voorbeelden uit de eigen beroepspraktijk kunnen aangeven. Zijn

zij werkzaam bij technische organisaties, dan zullen zij geneigd zijn deze afwijkingen te beoordelen op het effect
op de output van de organisatie. Bij institutionele organisaties, die primair op
hun norm worden beoordeeld, is de
evaluatie gecompliceerder. Hoe dit
ook zij, wanneer er dan iets misgaat,
komt de schuld opvallend vaak terecht
bij degenen die binnen het systeem
met die discrepantie hebben moeten
leven. Te weinig worden conclusies
getrokken over het systeem zelf, over
het ontwerp, de acceptatie en de toepasbaarheid ervan. Het zijn juist de
laatste soort conclusies waarmee de
enquete kan uitstijgen boven het niveau van de beoordeling van incidenten, hoe nuttig op zich zelf dat ook is. Ik
wens de commissie veel wijsheid toe.

H. Schreuder
De auteur is hoogleraar bedrijfseconomie aan
de Rijksuniversiteit Limburg.

2) John W. Meyer en Brian Rowan, Institutionalized organizations: formal structure as
myth and ceremony, American Journal of Sociology, September 1977, biz. 440-463 en John
W. Meyer en Brian Rowan, The structure of
educational organizations, in: Marshall W.
Meyer e.a., Environments and organizations,
Jossey-Bass, San Francisco, 1978.
3) John W. Meyer en W. Richard Scott, Organizational environments: ritual and rationality,
Sage, Beverly Hills, 1983.
4) Charles Perrow, Complex organizations,
3e druk, Random House, New York, 1986.
5) Charles Perrow, Normal accidents: living
with high risk technologies, Basic Books, New
York, 1984.
6) In Perrows voorbeelden komt daar nog een
hoge reactiesnelheid bij.