Gebruik scenario’s Centraal Planbureau actief in beleid

• Butter, F. den (2025) ESB, te verschijnen. Download [110,79 kb]

De scenariostudie van het Centraal Planbureau biedt voor ons land een langetermijnperspectief tot 2050. Deze scenariostudie kan politiek en beleidsmakers helpen om het langetermijnbeleid te concretiseren. Nu is de politiek aan zet.

De vorig jaar gepubliceerde scenariostudie van het CPB (2024) biedt een kader voor een langetermijnbeleid door verschillende langetermijndoelstellingen in onderlinge samenhang te bezien en aan te geven met welke beleidsmaatregelen – instrumentering – deze doelstellingen kunnen worden bereikt.

Een hoofddoel van zo’n scenario-analyse is het in kaart brengen van een breed scala aan mogelijke toekomstige ontwikkelingen. Welke van de mogelijke toekomsten het meest wenselijk wordt geacht, is echter aan de beleidsmakers (Den Butter, 2023) en aan door de politiek te maken keuzes.

Een belangrijke bijkomstige doelstelling bij het opstellen van zulke scenario’s is dat deze ook effectief in het beleid worden gebruikt – het is niet de bedoeling dat ze in de la verdwijnen.

Voor een gedegen toekomstgericht beleid is het van belang dat de regering beschikt over een aantal, liefst gekwantificeerde, doelstellingen voor de lange termijn. Het CPB geeft echter geen verdere duiding van de wijze waarop de nu gepresenteerde vier scenario’s enerzijds in het politieke debat, en anderzijds vanuit politieke voorkeuren, in het beleid kunnen worden benut. Dit artikel schetst hoe deze CPB-scenario’s kunnen bijdragen aan de politieke afweging tussen de beleidsdoelstellingen.

Scenario’s

Het CPB onderscheidt de scenario’s Markt, Autonoom, Duurzaam en Samen. Ieder van de vier opgestelde toekomstbeelden weerspiegelt een specifieke visie op de maatschappij en welvaart. Zo staan in het scenario Markt individuele vrijheid en het streven naar materiële welvaart centraal. Uitgangspunt is een sterke internationale verwevenheid en een beperkt vertrouwen in de overheid. Het scenario Autonoom legt de nadruk op zelfvoorziening en gemeenschapsdenken. Dit levert, mede vanwege de veronderstelde toenemende geopolitieke spanningen, minder materiële welvaart op. Deze mindere nadruk op materiële welvaart geldt ook voor de beide andere scenario’s. In het scenario Duurzaam staat de leefbaarheid van de aarde nu en in de toekomst centraal, en hierbij wordt internationaal sterk samengewerkt. In het scenario Samen vormen solidariteit en een meer gelijke verdeling van kansen en welvaart het uitgangspunt. In dit scenario is een belangrijke rol weggelegd voor een sturende en herverdelende overheid.

Het CPB kwantificeert en geeft invulling aan de vier scenario’s via een economische analyse van vijf beleids­thema’s waar het beleid met belangrijke opgaven wordt geconfronteerd. De verschillende beleidsopties die bij deze thema’s voor het voetlicht worden geplaatst, geven een beeld van de onvermijdelijke afruil tussen de doelstellingen die zich binnen, maar ook tussen de thema’s voordoen. De voorkeur voor de verwezenlijking van een bepaalde doelstelling betekent dat op andere doelstellingen moet worden ingeleverd.

Het gewenste scenario

Een politieke keuze voor een scenario kan beleidsmakers helpen bij het concretiseren van hun langetermijnbeleid. Dit gebruik van scenariostudies geeft volgens de WRR-taxonomie aanleiding tot teleologische scenario’s (Van Asselt et al., 2010a; 2010b). Ik heb dit wel eens als een wensscenario aangeduid. In het kader van de CPB-­scenario’s gaat het om de scenario’s die vanuit de verschillende politieke perspectieven als meest wenselijk worden gezien.

Een voorbeeld van een dergelijke teleologische benadering is het scenario dat de WRR in 2000 heeft opgesteld voor de manier waarop de arbeidsparticipatie in de periode 2000–2020 zou kunnen toenemen. Dat ‘doorgroei’-scenario gaf de mogelijkheden aan voor toename van de arbeidsparticipatie voor verschillende groepen op de arbeidsmarkt en schetste de belemmeringen die zo’n participatiegroei mogelijkerwijs in de weg zouden kunnen staan. Hoewel dit scenario niet vanuit een politieke motivering als wensscenario bedoeld was, geeft het wel een idee hoe een politiek voorkeursscenario in de praktijk kan worden opgesteld.

Inrichting van het keuzeproces

Om het keuzeproces voor het in het beleid te hanteren scenario in te richten, dient dus in de eerste plaats zicht te worden verkregen op welk van de scenario’s vanuit partijpolitieke voorkeuren het meest wenselijk wordt gevonden. Hierbij kan simpelweg aan de politieke partijen gevraagd worden naar hun keuze voor een scenario uit de door het CPB geboden alternatieven. Een andere mogelijkheid is om de welvaartsprioriteiten, die blijken uit de doorrekeningen van de verkiezingsprogramma’s door het CPB, te vertalen naar het relatieve belang dat partijen toekennen aan de welvaartdimensies in de verschillende CPB-scenario’s. Iedere politieke partij vindt immers dat het eigen programma qua welvaartswensen het beste uit de bus komt in zo’n doorrekenings-exercitie.

In een regeerakkoord kan een politiek compromis zicht bieden op het door de regering meest wenselijk geachte scenario. De in het verkozen scenario gekwantificeerde langetermijnvisie van het kabinet moet vervolgens geïnstitutionaliseerd worden in het proces van beleidsvoorbereiding. Dat kan bijvoorbeeld door het verkozen compromisscenario een onderdeel te maken van de doorrekening van het regeer­akkoord aan het begin van een nieuwe kabinetsperiode.

Veranderde omstandigheden en/of inzichten

Karakteristiek bij zo’n gewenst toekomstbeeld is dat van tijd tot tijd het scenario dient te worden bijgesteld en vernieuwd. Immers, naarmate de tijd voortschrijdt komt er meer informatie beschikbaar (Den Butter en Kronjee, 2003). Het kan daarbij gaan om aanpassingen aan veranderde politieke voorkeuren, maar ook om aanpassingen aan veranderde exogene omstandigheden die het voorkeurscenario moeilijk te verwezenlijken maken. Zoals de veranderingen in de geopolitieke situatie die de verkiezing van Trump als president van de VS teweeg heeft gebracht en daarbij de veranderde politieke voorkeuren op het gebied van handel en klimaat.

Bij zulke vernieuwingen kan een spanning ontstaan tussen de door economen bepleite tijdsconsistentie – dat wil zeggen het vertrouwen dat het ingezette beleid wordt voortgezet – en het primaat van de politiek om een eerder ingezette beleidslijn en daarbij gewenst toekomstbeeld aan te passen.

Om eventueel noodzakelijke aanpassingen van het scenario te borgen, kan een periodieke toetsing van feitelijke ontwikkelingen aan het verkozen scenario plaatsvinden. Daarbij kan worden bezien welke bijsturing nodig is voor de verwezenlijking van het gekozen scenario, maar ook of dat scenario nog aansluit op de politieke voorkeuren. Zo’n politieke discussie zou bij de begrotingsbehandeling kunnen plaatsvinden. De SER zou hierbij vanuit zijn positie als discussieleider in de compromisvorming tussen sociale partners en andere belanghebbenden over het sociaal-economisch beleid een rol kunnen spelen. Dit op basis van door de planbureaus en het Centraal Bureau voor de Statistiek aangedragen informatie.

Scenario’s in een complexe wereld

Onze complexe samenleving bemoeilijkt wel de precieze kwantificering van langetermijndoelen in scenario-analyses (Van Breda et al., 2022). Zo gaat het bij complexe vraagstukken als het klimaatbeleid over systemen die dusdanig ingewikkeld zijn dat het intrinsiek moeilijk is om gedrag te modelleren en te analyseren. Vele individuele betrokkenen interacteren met elkaar, en ze reageren continu op hun omgeving. Daarbij is er sprake van zeer gespreide kennis en informatie, en van een fundamentele onzekerheid over de toekomst.

Toch hoeft complexiteit en fundamentele onzekerheid het gebruik van een gewenst scenario in het beleid niet in de weg te staan. Wel is het nodig om snel te kunnen leren van potentiële verrassingen, bijvoorbeeld wanneer in complexe adaptieve systemen kritische grenswaarden worden overschreden. Dat geldt bijvoorbeeld in het milieubeleid waar een relatief kleine verandering grote gevolgen kan hebben via terugkoppelingsmechanismen die als versterkers werken. Met zulke gevoelige interventiepunten en terugkoppelingsmechanismen moet dan bij het scenario-onderhoud rekening worden gehouden in de beleidsaanpassingen om het gewenste scenario te verwezenlijken, dan wel bij het inperken van de politieke wensen.

Tot besluit

De vier door het CPB gepresenteerde scenario’s zijn bedoeld om een langetermijnvisie voor het regeringsbeleid tot 2050 uit te lokken. Om daadwerkelijk daarbij van nut te zijn is het nodig dat deze scenario-analyse een praktische inbedding krijgt in de beleidsvoorbereiding. Eerst dient er een politieke keuze gemaakt te worden tussen een van de scenario’s of een combinatie daarvan. Dat kan door de keuze deel te laten uitmaken van de analyse van de (verkiezings)programma’s van de politieke partijen, dan wel door te bevorderen dat de politieke partijen zelf zo’n keuze maken. Vervolgens kan bij het opstellen van een regeerprogramma vanuit deze verschillende politieke keuzes een scenario worden opgesteld dat richtinggevend voor het beleid is.

In de loop van de tijd kan blijken dat de werkelijke ontwikkelingen afwijken van het gewenste compromisscenario. Dat kan aanleiding zijn tot aanpassingen van het beleid, maar ook kan het nodig zijn om de wensen ten aanzien van de doelstellingen in het beleid aan te passen. Dit omdat de doelstellingen met politiek aanvaardbare beleidsingrepen niet haalbaar zijn (of juist omdat de wensen naar boven kunnen worden bijgesteld), maar ook kan de politiek een voorkeur voor een ander scenario gekregen hebben. Dit monitoren van, en onderhoud aan het verkozen scenario kan worden ingebed in de jaarlijkse begrotings­cyclus en deel uitmaken van de beleidsbeslissingen die in die cyclus worden genomen. Op deze wijze vormt de in het scenario gekwantificeerde langetermijnvisie daadwerkelijk een baken voor het beleid.

Literatuur

Asselt, M.B.A. van, A. Faas, F. van der Molen en S.A. Veenman (red.) (2010a) Uit zicht: Toekomstverkennen met beleid. WRR Verkenningen 24. Amsterdam: Amsterdam University Press.

Asselt, M.B.A. van, S.A. van ’t Klooster, P. van Notten en L. Smits (red.) (2010b) Foresight in action: Developing policy-oriented scenarios. Londen: Earthscan.

Breda, J. van, L. Hoogduin en J. Janssen (2022) Een werkend klimaatbeleid stelt complexiteit centraal. ESB, 107(4814), 444–447.

Butter, F. den (2023) Naar nieuwe welvaart; Richtingwijzers voor een toekomstbestendig regeringsbeleid. Amsterdam: VU University Press.

Butter, F.A.G. den, en G. Kronjee (2003) Doelgericht en met kennis de toekomst verkennen. Beleidswetenschap, 17, 207–231.

CPB (2024) Kiezen voor later: vier visies voor 2050. Een langetermijnverkenning voor de Nederlandse economie, CPB Publicatie, oktober.