Fiscale bouwstenen voor
een mondiaal koolstofbeleid
S. Cnossen en H.R.J. Vollebergh*
D
e emissie van kooldioxide veroorzaakt temperatuurstijging op aarde die kan
warden bestreden door de invoering van een mondialeper land en brandstof
gedifferentieerde koolstofaccijns. Internationale coordinatie en controle is geboden.
Unilateraal kan Nederland een bijdrage leveren aan de vermindering van de
COz-uitstoot door de heffingen opfossiele brandstoffen aan tepassen aan de
emissie-intensiteit. Zo zou een accijns op steenkolen ingevoerd moeten worden en
de accijns op aardgas moeten worden verhoogd.
Een ieder die 500 km met zijn of haar auto rijdt en
daarbij vijftig liter benzine verstookt, produceert 120
kg kooldioxide (COz) of 32 kg koolstof. Deze COz
en die van talloze andere vormen van verbranding
van fossiele brandstof stijgt op naar de atmosfeer en
vormt daar een ‘deken’, die de temperatuur op aarde doet stijgen. Als gevolg daarvan smelten sneeuw
en ijs, stijgt de waterspiegel en overstroomt laag gelegen land. Met de tijd veranderen regionale en wereldwijde klimaatpatronen, waardoor land- en bosbouw worden getroffen en tal van natuurlijke
ecosystemen aangetast. Het is niet denkbeeldig dat
de Deltawerken eens als een klein begin zullen worden afgeschilderd van wat na verloop van tijd tot
een imposant waterverdedigingssysteem zal zijn uitgegroeid, willen de lage landen de voeten droog
houden. De voorspelling van het Intergovernmental
Panel on Climate Change (IPCC) luidt namelijk dat
de komende eeuw zonder tegenmaatregelen de temperatuur elke tien jaar met 0,3 graad Celsius zal stijgen en de zeespiegel met 6 cm.
De zorg om het klimaat neemt sterk toe. Op de eerste Wereldklimaatconferentie in Toronto in 1988
werd overeengekomen dat in 2005 een CO2-reductie van 20% ten opzichte van het niveau in 1988 gewenst was en op langere termijn zelfs 50%. Op de
tweede Wereldklimaatconferentie in 1990, waar de
rapporten van het IPCC werden aangeboden, heeft
de Europese Gemeenschap een voortrekkersrol op
zich genomen door toe te zeggen de CO2-uitstoot in
2000 te zullen stabiliseren. Inmiddels heeft de Europese Commissie voorstellen gedaan om deze doelstelling in beleid om te zetten, onder meer door het
invoeren van een energieheffing. Ook in Nederland
is de aandacht voor dit instrument sterk gegroeid,
getuige de instelling van de commissie-Wolfson die
de regering moet adviseren over een in te stellen regulerende energieheffing .
De doeltreffendheid van een energieheffing is vooral afhankelijk van de vormgeving, die op haar beurt
bepaald dient te worden door het doel van de hef-
1W41
fing. Zo is een algemene energieheffing niet het
doeltreffendste instrument om de opwarming van
de aarde tegen te gaan. Niet de produktie en consumptie van energie zijn een probleem, maar de uitstoot van koolstof verbonden met het gebruik van
fossiele brandstoffen. Daarom bepleit dit artikel de
invoering van een koolstofaccijns die het effect van
een echte CO2-emissieheffing zo dicht mogelijk benadert. Allereerst worden de contouren van het probleem geschetst. Vervolgens wordt een beeld gegeven van de koolstofemissie per land, de impliciete
koolstofaccijnzen die reeds worden geheven, en het
verband tussen deze twee grootheden. Daarna komen de aard en structuur van de in te stellen koolstofaccijns aan de orde. Ten slotte wordt kort ingegaan op de vereiste internationale coordinatie.
De dreiging
Ten onrechte wordt nogal eens gesproken van broeikaseffect, wanneer de problematiek van de mogelijke opwarming van de aarde wordt bedoeld. Zonder
het broeikaseffect zou er namelijk geen leven op
aarde mogelijk zijn. In feite speelt koolstof een sleutelrol bij de instandhouding van een gemiddelde
temperatuur van zo’n 15 graden Celsius door de millennia heen. De natuurlijke uitstoot en voorraad
CO2 in de atmosfeer zijn aanzienlijk. Aangenomen
* De auteurs zijn verbonden aan de Erasmus Universiteit
Rotterdam. Dit artikel is een verkorte versie van nun paper
Towards a global excise on carbon geschreven ten behoeve van het 47e congres van het International Institute of Public Finance. Zij danken L. Bovenberg voor commentaar en
F. Philipsen voor assistentie bij de vervaardiging van de tabellen.
1. Zie over de instrumentkeuze A.L. Bovenberg e.a., Instrumenten voor het energiebesparingsbeleid, ESB, 29 mei
1991, biz. 540-544 en over vormgevingsvraagstukken in
verband met een regulerende energieheffing in EG-verband H.R.J. Vollebergh, Broeien op een Europese energieheffing, Weekblad voor Fiscaal Recht, 22 augustus 1991,
biz. 1173-1179.
wordt nu dat er miljoenen jaren een zeker evenwicht tussen uitstoot en afbraak is geweest. Door de
emissie van CO2, met name als gevolg van de verbranding van fossiele brandstoffen, dreigt dit even-
Tabel 1. Samenstelling van bet wereldenergiegebruik, 1987
Brandstofsoort
tie verantwoordelijk is voor de toename van de
voorraad koolstof in de atmosfeer .
Zoals gesteld ontstaan CO2-emissies voornamelijk
bij de verbranding van fossiele brandstoffen. Bij de
opwekking van energie uit nucleaire bronnen of
door middel van waterkracht, zon en wind komt
geen CO2 vrij. Zoals tabel 1 laat zien wordt momenteel bijna 90% van het energieverbruik in de wereld
gedekt door fossiele brandstoffen. In totaal komt
perc.
miljoen
ton
perc.
6.676
zende waarschijnlijkheid wordt aangenomen dat de
steeds omvangrijkere verbranding van fossiele
Koolstof
miljoen
ton
wicht verstoord te raken. Met aan zekerheid gren-
brandstof sedert het begin van de industriele revolu-
Olie-equivalent
su.
5.550
2.300
2.300
950
5.550
100.0
41,4
41,4
17,2
100,0
Fossiel
Kolen
Olie
Gas
Niet fossiel
Nucleair
Water
Totaal
2.148
2.965
1.563
232
404
528
7.608
28,2
39,0
20,5
iza
5,3
7,0
100,0
Bronnen: BP Statistical Review of World Energy, 1991 en World Resources
1990-1991.
daarbij zo’n 5,6 miljard ton koolstof vrij in de vorm
van CO2. De toename van koolstof in de atmosfeer
wordt momenteel geschat op 3,7 miljard ton per
jaar. Tegen de achtergrond van een mondiale groei
van de energieconsumptie per capita van 3,3% per
jaar en een groei van de wereldbevolking van 1,8%
per jaar, verdubbelt deze 3,7 miljard ton koolstof in
minder dan 14 jaar. Projecties op basis van hedendaagse trends wijzen op een wereldwijde groei tot
42 miljard ton koolstof jaarlijks in 2100. Het gevaar
dat de aarde steeds warmer wordt is derhalve niet
uit de lucht gegrepen.
De dreigende opwarming van de aarde verschilt van
veel andere milieuproblemen doordat het eigen-
domsrecht van de atmosfeer echt mondiaal van karakter is. De gemiddelde temperatuurstijging op
aarde en de klimatologische veranderingen zijn afhankelijk van het totale wereldwijde niveau van
CC>2-emissies, niet van de emissie in de landen afzonderlijk. De gedwongen consumptie van het collectieve kwaad is echter niet voor elk land gelijk,
aangezien temperatuurstijging en klimaatverandering per land aanzienlijk zullen verschillen. Imple-
mentatie van het Vervuiler betaalt’-beginsel vereist
derhalve een gemeenschappelijke, wereldwijde aan-
Tabel 2. Energiegerelateerde koolstofemissies, 1987 (1 ton koolstof (C) = 3,7ton CO2)
Koolstof
Land3
VS
Sovjetunie
EG
W.-Dld.
VK.
Italic
Fr.
Ned.
Overig
China
Japan
India
Polen
Canada
Ov. landen
mln.
ton
perc.
Bevolking
mln.
Bbp
tonnen
per
US $ grammen
mrd.
per
$1 bnp
capita
1.212
1.015
675
(178)
(155)
(97)
21,8
18,3
12,1
(3,2)
(2,8)
(1,7)
(1,6)
(0,6)
244
283
324
(61)
(57)
(57)
4.497
nb
5,0
3,6
2,1
4.851
(1.270)
(838)
(993)
(243)
(732)
300
2.779
257
54
423
nb
86
584
2.356
256
nb
nb
nb
572
238
150
127
108
1.453
10,3
4,3
2,7
2,3
2,0
26,2
2.111
(2,9)
(2,7)
(1,7)
(1,6)
(2,4)
(1,5)
0,5
1,9
0,2
3,4
4,2
0,7
5.550
100,0
5.010
1,1
(91)
(36)
(118)
(2,1)
(56)
(15)
(78)
1.081
122
781
38
26
269
nb
139
(140)
(200)
(116)
(92)
(148)
(775)
(161)
1.905
pak.
Totaal
Koolstofemissies per land
De absolute en relatieve omvang van de koolstofemissie varieert aanzienlijk per land. Uit tabel 2
blijkt dat de Verenigde Staten voor maar liefst 22%
a. Gerangschikt naar aflopende procentuele bijdrage aan de mondiale koolstofemissie.
Bronnen: World Resources 1990-1991 en International Financial Statistics
1990.
van de totale uitstoot verantwoordelijk is, hoewel
de Sovjetunie met 18% dicht in de buurt komt. De
Europese Gemeenschap en China nemen eveneens
rekend aan de hand van de geldende energieprijzen
een aanzienlijk deel van de wereldwijde uitstoot
voor hun rekening, respectievelijk 12% en 10%. Ja-
(met inbegrip van belastingen), het gebruik van
pan volgt op afstand met ruim 4%. Deze vijf gebieden, te zamen 41% van de wereldbevolking, zijn
koolstofemissies. Tabel 3 presenteert de geconstrueerde emissieprijzen en emissie-intensiteit voor het
OESO-gebied. Deze gegevens liggen ook ten grond-
verantwoordelijk voor tweederde van de energiegerelateerde koolstofemissies. Verder laat de tabel
fossiele brandstoffen en de hieraan verbonden
slag aan figuur 1.
duktie zien. Polen bij voorbeeld heeft meer koolstof
dan welk land ook nodig om zijn bnp te genereren.
Dit land gebruikt zeer koolstofintensieve energiedra-
De figuur toont duidelijk aan dat hoe hoger de emissieprijs, hoe lager de emissie-intenstiteit. De emissieintensiteit in Zwitserland is minder dan een kwart
van die van de Verenigde Staten, terwijl de emissie-
gers, zoals kolen, en energie-intensieve produktie-
prijs in Zwitserland meer dan driemaal zo hoog is
grote verschillen in koolstofintensiteit van de pro-
methoden. Ook de emissie-intensiteit van China is
bijzonder hoog.
De verschillen in koolstofemissie tussen landen kunnen grotendeels worden verklaard door verschillen
2. Voor een heldere uiteenzetting van het klimaatvraagstuk, zie W.R. Cline, Scientific basis for the greenhouse ef-
in emissieprijzen. Emissieprijzen kunnen worden be-
fect, Economic Journal, 1991, biz. 904-919.
ESB 30-10-1991
1085
Tabel 3. Emissieprijzen, emissie-intensitett en impllciete koolstofheffingen in OESO-landen, 1988 (US $ per ton)”
prijs
intensi-
teitb
Land
VS
Australia
EG
Belgie
W.-Dld.
Ned.
Spanje
Den.
VK
Portugal
lerland
Italic
Frankrijk
Canada
Finland
Japan
Oostenrijk
N.-Zeeland
Zweden
Noorwegen
Zwitserland
Impliciete koolstofheffing
kolen
olie
gas
totaal
subsidies. Bij de discussie over de vormgeving van
208
211
290
280
0
nb
319
351
359
373
391
399
190
160
180
160
150
441
230
240
130
110
250
170
90
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
6
0
2
190
446
506
556
301
402
431
487
517
578
623
130
160
110
90
640
Hoewel de prijzen van de primaire energiebronnen
voor een groot deel op de wereldmarkt worden bepaald, verschillen de uiteindelijke producenten- en
consumentenprijzen aanzienlijk per land, onder
meer als gevolg van verschillen in belastingen en
70
65
nb
28
nb
0
nb
162
212
221
86
35
23
27
176
297
297
205
277
19
110
0
131
4
317
. 351
108
189
130
267
80
38
0
0
2
39
0
13
0
18
235
268
258
224
95
89
112
147
106
150
138
223
229
52
107
79
150
117
214
182
198
a. De cijfers in deze label gelden voor 1988 en zijn gebaseerd op ten dele ander cijfermateriaal dan de andere in dit artikel gepresenteerde tabellen. Hier-
door zijn de gegevens niet zonder meer uitwisselbaar.
b. Grammen per $ 1 bnp.
Bron: P. Hoeller en M. Wallin, Energy prices, taxes and carbon dioxide emissions, OESO Working Papers, nr. 106, Parijs, 1991. Cijfers voor Griekenland,
IJsland, Luxemburg en Turkije zijn niet beschikbaar.
Gem. prijs fossiele brandstof per ton emissie in US $ (p)
7OO
l n e = ll,18-l,02p
(10,48)
(-5,75)
R2 = 0,65
een koolstofheffing is het daarom van groot belang
rekening te houden met de huidige heffingsstructuren op energie. Wanneer de accijnzen en omzetbelastingen op motorbrandstoffen, huisbrandolie, aardgas, LPG en andere fossiele brandstoffen gewogen
worden met de koolstofintensiteit, ontstaan de zogenaamde impliciete koolstofheffingen die in tabel 3
zijn weergegeven. Daaruit blijkt bij voorbeeld dat
de impliciete koolstofheffingen in Italic en Frankrijk
het achtvoudige zijn van die in de Verenigde Staten.
Mede als gevolg daarvan zijn de emissieprijzen in
die landen twee tot drie maal zo hoog, maar is de
uitstoot van koolstof per S 1 bnp ook maar de helft
tot eenderde van die in de Verenigde Staten.
Structuur en hoogte van de koolstofaccijns
De voorgaande analyse levert een aantal belangrijke
fiscale bouwstenen op voor een mondiaal koolstofbeleid. CO2-emissies kunnen worden gereduceerd
door de invoering van een koolstofaccijns die in de
energieprijzen wordt doorberekend.
– De accijns dient specifiek, dat wil zeggen een
vast bedrag per ton koolstof. en niet ad valorem,
namelijk een percentage van de marktprijs, te
zijn. Specifieke, ge’indexeerde heffingen, remmen
het gebruik af van goedkope brandstoffen met
hoge emissiecoefficienten, zoals kolen, en moedigen het gebruik aan van duurdere brandstoffen
met lagere emissiecoefficienten. Dit is precies in
overeenstemming met het beoogde doel. Ad valorem heffingen op brandstofprijzen daarentegen
belasten ook distributiekosten en marketingkosten, die geen verband houden met de emissie als
zodanig.
– De accijns dient op koolstofemissies te drukken
en niet op energie als zodanig, want waterkracht,
zonne- en windenergie en nucleaire energie emitteren geen koolstof. (Dit betekent niet dat er
geen problemen zijn met de toepassing van kernenergie op grote schaal). Om dezelfde reden komen ook voorraden fossiele brandstoffen in be-
1 OO
1 5O
20O
250
30O
35O
Emissie-intensiteit in grammen per $ 1 bnp (e)
Figuur. 1 Emis- als in de VS. Tevens laat de figuur zien dat het vansieprijs en
u j j wereldperspectief veel goedkoper is wanneer
emissie-intensi- [ anc j en met een hoge emissie-intensiteit (VS, Cana-
‘
da) deze verlagen, dan wanneer landen met een
lage emissie-intensiteit (Zwitserland, Scandinavie,
Frankrijk) dit doen. Nederland zou bij voorbeeld de
emissieprijs met S 280 of/ 560 (S 1 is eenvoudigheidshalve gelijkgesteld aan/ 2) moeten verhogen
om de emissie-intensiteit van de Zwitsers te halen,
tenvijl de VS dezelfde relatieve reductie-omvang
kan halen – en zo op het huidige Nederlandse
niveau kan komen – door zijn prijzen met slechts
S 150 of/ 300 te verhogen.
1086
ginsel niet in aanmerking voor de accijns. De
accijns dient zo dicht mogelijk bij het moment te
worden ge’ind waarop kolen, olie en gas voor verbranding worden aangewend.
– De werking van de accijns zal het doeltreffendst
zijn indien zij wordt gecombineerd met een teruggaveregeling voor elke hoeveelheid koolstof die
op de een of andere manier niet in de atmosfeer
terechtkomt, bij voorbeeld doordat deze wordt teruggewonnen bij het verbrandingsproces.
– De accijns dient te worden gedifferentieerd naar
emissiecoefficient. Uit tabel 1 kan worden afgeleid dat kolen per eenheid energie 38% meer
koolstof emitteren dan olie en olie stoot op zijn
beurt 29% meer koolstof uit dan gas.
– Tabel 3 toont duidelijk aan dat met name kolen
voor de accijns in aanmerking komen. Allereerst
dienen dan wel de directe en indirecte subsidies
op kolen te worden afgeschaft. In de G7-landen
lopen de directe subsidies op kolen uiteen van
$ 2 per ton koolstof in Japan tot $ 28 in Duitsland.
Bovendien worden nog indirecte subsidies verstrekt ten bedrage van respectievelijk $ 15 en $ 49
per ton koolstof.
– Uit label 3 blijkt ook dat de structuur van de accijnzen op fossiele brandstoffen aanzienlijk kan
worden verbeterd zonder dat de totale gemiddelde druk behoeft te worden verhoogd. Dit impliceert een verlaging van de heffingen op olie en
een verhoging van de heffingen op kolen en, in
mindere mate, gas . In 1990 heeft Zweden zijn accijnzen op fossiele brandstoffen in deze zin hervormd.
– Indien COz-emissies werkelijk een groot probleem zijn, dan dient ook elke emissie in principe
als in potentie klimaatbedreigend te worden aangemerkt. Vrijstellingen dienen derhalve niet te
worden gegeven, noch aan leger, ziekenhuizen
Produktieaccijns
N. Amerika
EG
Japan
OPEC
Ontwikkelingslanden
Wereld
-4,3
-4,0
-3,7
4,5
-7,1
-4,4
Consumptieaccijns
Wereldwijde
herverdeling
produktie
accijns
Emissieplafond
per
hoofd
-1,2
1,4
3,0
-16,7
-9,8
-3,8
-0,9
-13,0
-18,6
-6,4
-4,5
1,8
-4,2
-1,2
-2,1
-2,5
-15,1
-8,5
Bron: Whalley and Wigle zoals geciteerd in P. Hoeller e.a., A survey of stu-
dies of the costs of reducing greenhouse gas emissions, OESO Working Papers, nr. 89, label 10, 1990.
suggereerd – aan grootverbruikers van fossiele
brandstoffen.
De gewogen hoogte van de accijns hangt af van de
gehanteerde emissiereductie-doelstelling, welke op
haar beurt medebepaald wordt door de veronder-
stelde elasticiteiten in de energiesector. Verschillende modellen laten zien dat zo’n accijns zowel hoog
moet zijn, als dient toe te nemen in de loop van de
tijd, afhankelijk van veronderstellingen ten aanzien
van net beschikbaar komen van alternatieve energietechnologietrajecten. Afhankelijk van de ecologische doelfuncties varieren de schattingen tussen
/ 600 en/ 860 accijns per ton koolstoP. Overigens
is het van belang er op te wijzen dat deze accijnzen
bovenop de bestaande, impliciete koolstofheffingen
komen.
Per land zal de koolstofaccijns aanzienlijk kunnen
varieren, afhankelijk van de impliciete koolstofaccijns die momenteel al wordt geheven. Figuur 1
toont namelijk aan dat mondiaal bezien, de beste en
goedkoopste oplossing is dat landen met een hoge
emissie-intensiteit hun (impliciete) koolstofheffingen hervormen en verhogen. Dit hoeft geen verhoging van de totale belastingdruk in die landen in te
houden, omdat de opbrengst van de koolstofaccijns
gebruikt kan worden om belastingen met ‘excess
burdens’ te verlagen. Per saldo zal het welvaartseffect dan zelfs positiever kunnen zijn, aangezien de
accijns zelf al een negatief extern effect bestrijdt.
Ten slotte is een goed opgezet controle-systeem
noodzakelijk voor een effectieve en dus ongelwijfeld hoge koolstofaccijns. De bevoegdheden voor
de uitvoering van deze accijns kunnen het beste berusten bij accijnsambtenaren van het Ministerie van
Financien. Het opleggen en afdwingen van de betaling van de koolstofaccijns vertoont immers duidelij-
ke parallellen met die van de accijnzen op alcohol,
tabak en mineraalhoudende olien. Deze accijnzen
berusten in belangrijke mate op kwantitatieve bemetering en fysieke controle van produktie en invoer,
precies zoals benodigd bij de koolstofaccijns.
bewust land A dan door een koolsiofspilziek land B
uit de markl kan worden geprijsd. Daarom is coordinatie van een koolslofaccijns in inlernalionaal verband noodzakelijk. Deze coordinalie vereisi geen
Tabel 4. Reeel
inkomensverlies of winst in
% bnp indien
wereldwijde accijnsadminislralie; volslaan kan wor-
of bejaardenoorden, noch – zoals ook wel is ge-
met 50% gemid-
CO2-emissies
den mei de afsiemming van maatstaf en larief van
deld worden
heffing per land en conlrole door een loezichlhou- gereduceerd,
dend inlernalionaal orgaan.
1990-2030
De inslemming van de inlernaiionale gemeenschap
mel zo’n wereldwijd in le slellen koolslofaccijns is
naluurlijk voor een belangrijk deel afhankelijk van
de vraag wie de winnaars en verliezers zullen zijn.
Hel zal duidelijk zijn dal deze balans in belangrijke
male wordl bepaald door hei aangrijpingspunt van
de accijns, dat wil zeggen in produktie- of consumptielanden, en door de wijze waarop de opbrengsten
worden (her)verdeeld. Tabel 4 geefl een overzichl
van een berekening op basis van een mondiaal algemeen evenwichtsmodel en de veronderstelling dat
de totale, wereldwijde CO2-emissie gemiddeld genomen met 50% dient le worden gereduceerd in 2030 .
Olie-exporleurs profiieren hel meesl van een nalionale produktie-accijns, dat wil zeggen een accijns
die wordt geheven in de landen die energie produceren. Landen die energie consumeren hebben hel
meesle baal bij een nalionale consumplie-accijns. Indien, anders dan bij deze iwee modaliieiien waarbij
de landen de opbrengst zelf mogen houden, herverdeling van de opbrengst plaats zou vinden op een
per capita basis, dan zouden de onlwikkelingslanden een ree’le inkomensslijging kunnen verkrijgen.
Regulering mel een emissieplafond per hoofd leidl
lol verlies voor iedereen.
Een consumplie-accijns heefl de voorkeur. Kooldi-
oxide koml immers pas vrij bij de verbranding van
fossiele brandstoffen. Dil is vooral hel geval in landen die energie consumeren en veelal ook imporie-
3. Zie P. Hoeller en M. Wallin, Energy prices, taxes and
carbon dioxide emissions, OESO Working Papers, nr. 106,
Parijs, 1991.
4. Overigens dient de hoogte van de accijns op motorbrandstoffen ook in samenhang met zijn rol als profijtheffing te worden bezien.
Coordinatie
Gezien het mondiale karakter van het opwarmingsvraagstuk dient een koolstofaccijns in principe
overal te worden opgelegd. Indien dit niet gebeurt
dreigen perverse effecten, aangezien een koolstof-
ESB 30-10-1991
5. Voor een bespreking van deze schattingen zie P. Hoeller
e.a., A survey of studies of the costs of reducing greenhouse
gas emissions, OESO Working Papers, nr. 89, 1990, Parijs.
6. Voor een beschrijving van de onderliggende modelstructuur, zie J. Whalley, The interface between environmental
and trade policies, Economic Journal, 1991, biz. 180-189.
1087
ren. Daarom zijn dan ook vooral de landen die per
saldo energie consumeren beter af bij een consumptie-accijns dan bij een produktie-accijns. Ook zal de
teruggaveregeling alleen kunnen functioneren indien hiervoor eerst opbrengsten zijn gegenereerd.
Waarschijnlijk is de meest wenselijke oplossing een
combinatie van een nationale consumptie-accijns
met enige herverdeling naar ontwikkelingslanden,
omdat zij de hoogste prijs moeten betalen in de
vorm van vertraagde economische groei.
Een andere actuele kwestie betreft de vraag in hoeverre conventionele criteria met betrekking tot de
coordinatie van produktbelastingen hier nog van
toepassing zijn. Zoals bekend worden momenteel
bijna alle produktbelastingen geheven conform het
bestemmingsbeginsel, dat wil zeggen in het land
waar het belaste produkt wordt geconsumeerd .
Ten einde het bestemmingsbeginsel te effectueren
wordt uitvoer niet belast, terwijl invoer op gelijke
voet met in het binnenland geproduceerde goederen wordt belast. Als gevolg hiervan veranderen de
relatieve prijzen niet en wordt de internationale concurrentie niet verstoord. Zoals bekend is een en ander vastgelegd in de Algemene Overeenkomst inzake Tarieven en Handel (GATT).
Dit bestemmingsbeginsel kan van toepassing blijven
op de internationale handel in fossiele brandstoffen
(waarbij nog geen kooldioxide is vrijgekomen),
maar het mag niet gelden voor produkten die met
energie uit fossiele brandstoffen zijn voortgebracht.
In dat geval is de koolstofaccijns immers een benaderende maatstaf voor maatschappelijke kosten die
juist in de prijs van de produkten tot uitdrukking
moeten komen. Bij uitvoer – evenals het geval is
met kostprijsverlagende profijtheffingen – mag de
accijns daarom niet terug worden gegeven. In dat
verband zou het landen die deze koolstofaccijns willen heffen, moeten worden toegestaan forfaitaire invoerheffingen te leggen op produkten uit landen
die geen koolstofaccijns heffen. De GATT-regels
zouden dan van toepassing kunnen blijven op landen die deelnemen aan de internationale koolstofovereenkomst. Verschillen in de hoogte van de accijns zouden zodoende niet tot compenserende
invoerheffingen leiden, maar dat is een prijs die de
zaak waard is.
Conclusie
Hoewel er nogal wat verschil van inzicht bestaat omtrent de effecten en kosten van de opwarming van
de aarde, is er wel in belangrijke mate overeenstemming dat de temperatuur geleidelijk zal stijgen
als geen tegenmaatregelen worden genomen. Ook
is er overeenstemming over het belang van CO2emissies en de rol van fossiele brandstoffen in dit
verband. Omdat hier sprake is van een werkelijk collectief kwaad en uitvretersgedrag in feite wordt ‘beloond’, is wereldwijde samenwerking geboden.
Coordinatie van grondslag, hoogte en structuur van
een in te stellen koolstofaccijns is vereist, evenals
overeenstemming over heffingsmethodiek en een in
te stellen invoerheffing om te voorkomen dat nietdeelnemers een concurrentievoordeel verkrijgen.
Daarnaast zijn, hoewel hier niet besproken, nog tal
van flankerende maatregelen noodzakelijk. Allereerst dienen de vele subsidieregelingen ten aanzien
van de kolenindustrie en andere marktimperfecties
10881
te worden opgeheven. Ten tweede is intensivering
van onderzoek en ontwikkeling naar energie van
niet-fossiele brandstoffen geboden. Ten derde is het
tegengaan van verdere ontbossing en het stimuleren
van herbebossing een goede methode om de koolstofopslag op het aardoppervlak in stand te houden.
Ten vierde is enige herverdeling ten aanzien van
ontwikkelingslanden geboden, aangezien de kosten
van aanpassing, in termen van vertraagde economische groei, aldaar vele malen hoger zijn dan in de
rijke landen. De herverdeling kan het beste plaats
hebben in de vorm van overdracht van koolstof-extensieve produktietechnologie.
Gegeven de veronderstelde noodzaak van een CO2beleid kan worden nagegaan wat de verwachte effecten zijn op de ontwikkeling van het bnp. Diverse
studies, gebruikmakend van verschillende soorten
modellen, wijzen uit dat deze effecten uiteindelijk
gering zullen zijn, hoewel enige groeivertraging onvermijdelijk lijkt. Uit verschillende studies valt op te
maken dat de effecten in de orde van grootte van 0
tot -0,5% bnp per jaar liggen, vooropgesteld dat alle
landen meedoen . Mogelijkerwijze wordt het effect
van een actief CO2-beleid nog onderschat, aangezien het COz-verbeteringspotentieel aanzienlijk is ,
terwijl in de modellen, in tegenstelling tot een exo-
gene energie-efficiency-impuls, geen CO2-exogene
impuls is opgenomen.
De les die Nederland uit het bovenstaande zou kunnen trekken is dat in eerste instantie at veel zou kunnen worden bereikt door een verschuiving binnen
het huidige accijnsinstrumentarium op fossiele
brandstoffen aan te brengen in overeenstemming
met de koolstofintensiteit
. Van groot belang is de
introductie van een accijns op kolen en de verhoging van de accijns op aardgas. De opbrengsten
hiervan zouden kunnen worden aangewend voor
een verlaging van de accijnzen op olie of, nog beter,
een belastingverlaging elders. Belangrijk is dat de
accijns zo wordt ontworpen dat de substitutie van
fossiele brandstoffen met hoge emissiecoefficienten
door brandstoffen met lage coefficienten wordt bevorderd. In een later stadium kan de koolstofaccijns, bij voorbeeld in EG-verband of de nog op te
richten internationale energiegemeenschap, worden
verhoogd ten einde de uitstoot van CO2 verder terug te dringen en de ontwikkeling en het aanbod
van niet-fossiele brandstoffen te stimuleren.
S. Cnossen
H.R.J. Vollebergh
7. Voor de beginselen van internationale coordinatie van
produktbelastingen, zie S. Cnossen, The interjurisdictional
coordination of sales taxes, in: M.Gillis, C.S. Shoup en G.P.
Sicat (red.), Value-added taxation in developing countries,
Wereldbank, Washington, 1990.
8. Zie P. Hoeller e.a., op.cit., 1990.
9. Zie OESO/IEA, Greenhouse gas emissions, Parijs, 1991,
biz. 81-110.
10. Bijkomend voordeel is dat de emissiefactoren van verzurende stoffen zoals NO X en SO2 in redelijke mate overeenkomen met die op basis van CO2.