Fincmcieringsrisico’s bij ouderdom en arbeidsongeschiktheid
C. Petersen en W. Eikelboom*
E
r vindt een relatieve dating plaats van via omslagsystemen gefinancierde
uitkeringen. Daarstaat een forse groei tegenover van collectiefen individueel
via kapitaaldekking gefinancierde uitkeringen, alsmede, in bet geval van
arbeidsongeschiktheid, van werkgeversaanvullingen. Er vindt derhalve een uitruil
van risico’splaats. De invloed van de verhouding actieven/niet-actieven wordt
geringer. Het risico dat uitkeringen niet gemdexeerd kunnen warden, neemt echter
toe evenals bet risico vanfaillissement.
In welke mate draagt een bepaalde financieringsmethode bij aan het waarborgen van de (verwachte)
uitkering? Deze vraag is zowel op individueel als op
macro-niveau van evident belang, vooral als er verschillende flnancieringsmethoden naast elkaar bestaan. De ouderdomsuitkeringen zijn hiervan een
goed voorbeeld. De op het omslagstelsel gebaseerde
AOW voorziet in een basisuitkering. Pensioenfondsen zorgen via collectieve kapitaaldekking voor een
aanvulling hierop. Daarnaast heeft men de gelegenheid om op basis van individuele kapitaaldekking
een additionele uitkering op te bouwen1.
Sinds de recente WAO-herziening en het daardoor
ontstane ‘WAO-gat’ doet zich op het terrein van de
arbeidsongeschiktheidsregelingen een vergelijkbare
situatie voor. Ter reparatie van het WAO-gat zijn op
grote schaal aanvullende regelingen getroffen met
pensioenfondsen en verzekeraars. Dit betekent dat
ook bij de financiering van arbeidsongeschiktheidsuitkeringen er sprake is van een verschuiving van het
omslag- naar het kapitaaldekkingsstelsel. Daarnaast is
in een aantal cao’s geregeld dat de werkgever de
WAO langdurig aanvult. Door deze toezegging treedt
de werkgever eveneens als een verzekeraar op.
Tegen de achtergrond van de discussie over de
rol van de overheid versus die van de private sector
bij het bieden van een inkomensgarantie in het geval
het looninkomen wegvalt, zal in dit artikel de ontwikkeling van het relatieve belang van de verschillende
flnancieringsmethoden worden onderzocht. De aandacht zal worden toegespitst op de risico’s die bij de
uiteenlopende financieringswijzen voor arbeidsongeschiktheids- en ouderdomsuitkeringen worden gelopen. Daartoe zullen allereerst kort enkele belangrijke
kenmerken, waaronder de mate van solidariteit, van
de verschillende financieringsmodaliteiten worden
behandeld. Daarna wordt ingegaan op de risico’s die
inherent zijn aan de beschouwde financieringsmethoden. Het relatieve belang van de financieringswijzen
voor het totaal van de arbeidsongeschiktheids- en
ouderdomsuitkeringen staat daarna centraal. Combinatie van de laatste twee paragrafen geeft een beeld
van de ontwikkeling van de financieringsrisico’s en
daarmee inzicht in de risico’s waaraan de uitkeringen
bloot staan.
Flnancieringsmethoden
De belangrijkste methoden ter financiering danwel
bekostiging van arbeidsongeschiktheids- en ouderdomsuitkeringen zijn:
• het omslagstelsel;
• het kapitaaldekkingsstelsel, collectief en individueel;
• de werkgeversaanvulling .
Het omslagstelsel
Bij financiering via het omslagstelsel worden de uitkeringen die in een bepaalde periode gedaan worden
in diezelfde periode omgeslagen over de premieplichtigen. Actieve personen betalen de uitkeringen van
niet-actieven. De uitkeringen in de toekomst hangen
af van de te zijner tijd bestaande maatschappelijke
bereidheid om premie te betalen. Het omslagstelsel
doet dus een groot beroep op de solidariteit tussen
generaties. Het omslagstelsel wordt toegepast bij de
financiering van bij voorbeeld de AOW, AWW, AAW
en de WAO.
* De auteurs zijn directeur Onderzoek en Advies bij de
Verzekeringskamer en verbonden aan de faculteit Bestuurs-
kunde van de Universiteit Twente, resp. medewerker bij
Onderzoek en Advies van de Verzekeringskamer. De auteurs zijn G. Ariaans van de Verzekeringskamer erkentelijk
voor zijn onderzoeksassistentie en R. van Dam en T. Kool
van de Verzekeringskamer voor hun commentaar.
1. De term uitkering is hier en in het volgende synoniem
voor pensioen en lijfrente.
2. Deze uitdrukking is gehanteerd terwille van de duidelijkheid. Strikt genomen geeft deze uitdrukking echter eerder
de primaire financieringsbron dan de methode weer.
Kapitaaldekking
Bij het kapitaaldekkingsstelsel wordt een fonds opgebouwd waaruit de toekomstige uitkeringen worden
betaald. Hierbij worden aannames gemaakt over toekomstige beleggingsrendementen en sterftekansen .
Op basis van deze aannames wordt bepaald hoeveel
premie er op dit moment gestort moet worden om
op latere tijdstippen bepaalde uitkeringen te doen.
Deze premie heet de actuarieel benodigde premie.
We maken in dit artikel onderscheid tussen collectie-
ve en individuele kapitaaldekking. Bij collectieve
kapitaaldekking wordt de actuariele premie voor
de collectieve groep van verzekerden bepaald. Ook
wordt er voor het collectief een voorziening gevormd. Zo wordt er nog wel een beroep gedaan op
de solidariteit. ‘Goedkope’, jongere verzekerden
betalen dezelfde premie als ‘dure’, oudere verzekerden. Het beroep op solidariteit gaat echter minder
ver dan bij het omslagstelsel. De uitkeringsgerechtigden zijn in principe niet afhankelijk van de premiebetalers.
Bij individuele kapitaaldekking wordt per per-
Uitkeringen uit ornslag
De verhouding tussen het aantal uitkeringsgerechtigden en premiebetalers is direct van invloed op de premiehoogte. Het grootste risico bij het omslagstelsel is
dan ook een stijging van de zgn. volumeratio: een relatief steeds kleinere groep premiebetalenden moet
een stijgend aantal uitkeringen opbrengen. Bij een te
grote premiedruk kan de hoogte van de uitkeringen
niet langer worden gegarandeerd. In het verlengde
hiervan is het risico van overheidsingrijpen in de uitkeringen uit omslagverzekeringen reeel. Voor de
WAO wordt dit treffend geillustreerd door de verla-
ging van het uitkeringspercentage van 80 naar 70%
en beperking van de uitkeringsduur. Zoals is gebleken, ontbreekt bij omslagfinanciering elke financiele
of overheidsgarantie op toekomstige uitkeringen. Andere risico’s zijn bij het omslagstelsel in principe min-
der groot. Zo is, omdat geen voorziening wordt gevormd, het beleggingsrisico niet aanwezig. Evenzo
kan gegeven de wettelijke basis moeilijk sprake zijn
van faillissement. Inflatie en loonstijging hebben qua
richting een zelfde invloed op de inkomsten en uitga-
soon een fonds gevormd. leder individu betaalt al-
ven. Het risico dat de uitkeringen niet aangepast kun-
leen voor zijn of haar eigen toekomstige uitkeringen.
nen worden aan de prijs- of loonontwikkeling is,
Er wordt dus geen beroep gedaan op subsidierende
althans bij een aanvaardbaar geachte volumeratio,
solidariteit . Een hoger beleggingsrendement dan
derhalve klein.
vooraf was aangenomen resulteert via winstdeling
doorgaans in een hogere uitkering.
Uitkering uit kapitaaldekking
Een verandering in de verhouding uitkeringsgerech-
De werkgeversaanvulling
Een andere vorm van financiering van uitkeringen
loopt via de werkgever. In veel cao’s is namelijk geregeld dat de werkgever bij arbeidsongeschiktheid de
wettelijke uitkering gedurende enkele jaren aanvult
tot bij voorbeeld 90% van het loon. In het kader van
de reparatie van het WAO-gat hebben voorts enkele
grote werkgevers een langdurige WAO-aanvulling tot
het bereiken van de 65-jarige leeftijd toegezegd. Aan-
gezien het maximale loon waarover de WAO-uitkering wordt berekend circa/ 75.000 bedraagt, kan de
werkgeversaanvulling vooral bij hogere inkomens
aanzienlijk zijn. Hoewel indirect de groep van actieve
tigden tegenover de premiebetalenden heeft in principe geen invloed op de financiering bij kapitaaldekking. Is er sprake van collectieve kapitaaldekking,
dan stijgt door de wijziging in genoemde verhouding
het inflatierisico wel. Wanneer reeds ingegane uitkeringen aan inflatie worden aangepast, zal de bijbehorende aanpassing van de voorziening door een relatief kleinere groep betaald moeten worden.
Bij financiering volgens het individuele kapitaaldekkingsstelsel is het risico van een wijziging in bovengenoemde verhouding niet aanwezig. Per verzekering
is er maar een persoon. Deze is of premiebetaler of
uitkeringsgerechtigde.
werknemers de gevolgen van werkgeversaanvulling
Aangezien kapitaaldekking berust op de vorming
wel ondervindt (stijging van loonsom), wordt niet
een direct beroep gedaan op de solidariteit van de
werknemers. Dit ligt uiteraard anders als de aanvul-
van een voorziening, ontstaat er een beleggingsrisico.
Bij een lager dan verwacht beleggingsrendement, kan
ling ten laste van de werknemers komt.
de voorziening voor de uitbetaling van de uitkeringen te kort gaan schieten. Dit geldt des te sterker indien men ernaar streeft de uitkeringen te indexeren.
Risico’s en financieringsmethoden
Bij collectieve kapitaaldekking is aanpassing van de
Er kunnen, afhankelijk van de financieringsmethode,
verschillende factoren van invloed zijn op het risico
uitkeringen aan loon- of prijsstijging behoudens een
enkele uitzondering dan ook voorwaardelijk.
Bij individuele kapitaaldekking gaat het om louter
nominale uitkeringen waarvan de waardeontwikke-
in de financiering van arbeidsongeschiktheids- en
ouderdomsuitkeringen. In het kader van deze bij-
ling in de tijd afhankelijk is van het prijsverloop. Het
drage zijn de belangrijkste:
• de verhouding tussen het aantal uitkerings•
•
•
•
gerechtigden en premiebetalers (volumeratio);
het beleggingsrendement;
loon- en prijsstijging;
faillissement;
en overheidsmaatregelen.
Hier wordt per financieringsmethode ingegaan
op de invloed van de onderscheiden risico’s.
ESB 16-6-1993
3. Er zijn verschillende kapitaaldekkingsstelsels. Deze verschillen in het moment van premiebetaling. In dit artikel
wordt eenvoudigheidshalve uitgegaan van volledige affinanciering; er is voldoende vermogen om de huidige toezeggin-
gen in de toekomst te voldoen.
4. Wel is er uiteraard sprake van kanssolidariteit. Zie ook
C. Petersen en P.B. Boorsma, Financiering gezondheidszorg
en demograflsche ontwikkeling, in Demografiscbe veranderingen en economische ontwikkeling, Preadviezen Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde, 1987.
risico van faillissement is bij kapitaaldekking klein
omdat de pensioenvoorziening buiten de werkgever
onlwikkeling in de tijd van het relatieve belang van
wordt opgebouwd .
en 2 lalen zien dal er een voortdurende en subslanii-
De overheid heeft, anders dan via de fiscale be-
handeling van premies, voorzieningen en uitkeringen
geen directe bemoeienis met de via kapitaaldekking
gefinancierde regelingen. Het risico van overheidsingrijpen voor toekomstige uitkeringen is dan ook veel
kleiner dan bij de wettelijke omslagregelingen .
de diverse financieringsmogelijkheden. De tabellen 1
ele relalieve daling plaalsvindt van de via wellelijke
omslagsyslemen gefinancierde AAW/WAO en AOWuilkeringen. Daar slaal een forse groei legenover van
de colleclief en individueel via kapilaaldekking gefinancierde uilkeringen, alsmedeyan werkgeversaanvullingen in hel geval van arbeidsongeschiklheid.
De belangrijksle verklarende facloren voor de
De werkgeversaanvulling
Bij een relatief stijgend aantal uitkeringsgerechtigden
gaan ook aanvullende uitkeringen een steeds substantieler deel van de loonkosten uitmaken. De uitkeringen kunnen hierdoor in gevaar komen. Indien voor
de uitkeringen een voorziening is gevormd, kan tevens een beleggingsrisico worden gelopen. Voorts zal
de mogelijkheid om bij prijs- en loonstijgingen de
verschuivende flnancieringsaandelen zijn:
• indexering van de WAO- en AOW-uitkeringen zijn
in de jaren lachlig veelvuldig achlerwege gelalen;
• de verlaging van hel maximum WAO-uilkeringsperceniage;
• aanvullende uilkeringen zijn daardoor lamelijk
auiomatisch in belang toegenomen .
• er is sprake van een autonome groei van het aan-
uitkeringen te kunnen (blijven) indexeren, in sterke
mate afhangen van de ontwikkeling van het bedrijfsresultaat. Aangezien dit op langere termijn onzeker
is, is ook de waarde- resp. welvaartsvastheid van de
aanvullende uitkeringen onzeker. Bij teruglopende
winsten en bij een eventueel dreigend faillissement
nanl slijgend aanvullend deel zal, zoals uit label 1 en
bestaat het gevaar dat de voorzieningen uitgekleed
worden. Bij het ontbreken van een voorziening is het
toekomstige uitkeringen opgebouwde vermogen van
faillissementsrisico nog groter. Het risico van overheidsmaatregelen is indirect en behelst vooral de
mogelijkheid dat de overheid ingrijpt in cao-regelingen waarin aanvullende uitkeringen zijn afgesproken.
In overzicht 1 zijn, onvermijdelijk op enigszins
arbitraire wijze, door rniddel van plussen en minnen
de verschillende risico’s samengevat .
Het belong van de financieringsmethoden
deel uilkeringen via kapitaaldekking. Dit houdt
verband mei de eigenschap dal de lange opbouwperiode pas geleidelijk lol meer uilkeringen leidl.
De lendens van een dalend omslagdeel en nave2 blijkt, voortzelten. Het is illusiralief dat het voor
pensioenfondsen en verzekeringsmaalschappijen gestegen is van/ 200 mrd in 1980 lol/ 600 mrd in 1991.
Naar schatting zal dit vermogen nog voor hel jaar
2000 de/ 1000 mrd overschrijden9. Wal belrefl de
arbeidsongeschiklheidsuitkeringen speeli hierbij tevens hel opvullen van hel ‘WAO-gal’ door pensioenfondsen en verzekeringsmaalschappijen een rol. Hel
opvullen van dil WAO-gal door middel van werkgeversaanvullingen verklaart uileraard de forse groei
van hel aandeel van deze financieringsmelhode1 .
In het volgende zal het relatieve belang van de verschillende financieringsmethoden worden onder-
Het resukaal van een en ander zal zijn dat hel op
basis van omslag gefinancierde deel van de arbeids-
zocht. Hiertoe is op basis van de diverse uitkeringsgegevens een schatting gemaakt van het totale
bedrag dat met de arbeidsongeschiktheids- resp.
ongeschiklheids- en ouderdomsuilkeringen tegen hel
jaar 2000 nog maar iels meer dan de helft zal bedragen, tegen nog rond de 80% in 1980.
ouderdomsuitkeringen is gemoeid. In 1991 bedroeg
volgens deze schatting het totaal aan arbeidsongeschiktheidsuitkeringen/ 33 mid, en aan ouderdomsuitkeringen/ 53 mid. Samen is dit ca. 18% van het
nationaal inkomen. Van de arbeidsongeschiktheids-
metboden
waar te kunnen maken. In dit geval kan faillissement van
uitkeringen was in 1991 ruim een kwart aanvullend
Overzicbt 1.
Risico’s en
ftnancierings-
gen te laag zijn om de gewekte uitkeringsverwachtingen
de premiebetalende toekomstige uitkeringen voor een deel
in gevaar brengen.
gefinancierd (zie label 1). Bij de ouderdomspensioenen is dit hoger, namelijk een derde (zie label 2). Belangrijker dan deze momentopname is evenwel de
5. Sommige systemen schuiven center een deel van de bij-
dragen naar de toekomst, zodat de aanwezige voorzienin-
6. Zie overigens voor een meer gedetailleerde analyse
J. Frijns en C. Petersen, De zekerheid van de pensioen-
toezeggingen, ESB, 17 februari 1993.
7. Zie voor een vergelijkbare analyse ook B.M.S. van Praag
en H.P. van Dalen, Hoe bedwingen we Leviathan? Over de
Omslagstelsel
Collectieve
kapitaaldekking
Indiv.
kapitaaldekking
Werkgeversaanvulling
+
+/-
+/+/+/-
volumeratio
beleggingsrendement
prijs- en
inkomensstijging
+
+/+/-
+
+/-
–
faillissement
+
+
+
overheidsmaatregelen
–
+/-
•*•/-
Verklaring: + geen risico; – wel risico; +/- mogelijk risico.
+/-
(on)beheersbaarheid van de sociale zekerheid, in De toekomst van de tuelvaartsstaat, Predadviezen van de Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde, 1992.
8. Zo is het percentage werknemers waarvoor de werkgever bij arbeidsongeschiktheid een WAO-aanvulling heeft
toegezegd, gestegen van 68% in 1984 tot 88% in 1989.
Zie Boventvettelijke uitkeringen in cao ‘s, Ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 1991.
9. Zie Jaarverslag Verzekeringskamer 1992. Dit is overigens
inclusief kapitaalverzekeringen.
10. Eenzelfde tendens is overigens waar te nemen bij de bovenwettelijke ziektewet-uitkeringen die in de periode 19801990 vervijfvoudigd zijn (van/ 0,4 mid in 1980 tot/ 2,1 mid
in 1990). Zie Financiele nota sociale zekerheid, 1990.
Ontwikkeling van financieringsrisico’s
De verschuiving van het belang van de verschillende
financieringsmethoden impliceert een verschuivend
gewicht van de respectieve financieringsrisico’s.
Bij omslagfinanciering is het risico van een ver-
slechterende verhouding uitkeringsgerechtigden/
premiebetalers en (daardoor) het risico van een
overheidsingrijpen in de hoogte van de bruto uitkering versterkt aanwezig. In het recente verleden is dit
Tabel 1. Arbeidsongescbiktbeidsuitkeringen naar Jlnancierings-
metbode, in procenten”
Jaaf
AAW/V7AO
Indiv.
verz.
verz.
1980
1985
1990
1991
2000
87
82
74
‘
14
14
20
73
55
Werkg.
aanv.
Totaal
2-,:Y ; l- ‘•-‘ 3, . ;,.::i^;MQ’
8
11
gebleken uit de wijzigingen van de WAO waarmee,
door verlaging van de uitkering, een poging is gedaan het evenwicht tussen de hoogte van de uitkeringen en de bijdragen te herstellen.
Analoog zijn door de relatieve toename van het
aantal pensioengerechtigden in de toekomst maatregelen die de hoogte van de AOW-uitkering zullen
Collect,
.
“‘ f ‘ V
3^ :’ 2v / / y v : J;i Silw’KaillC’. : • ^
7″ ^-‘^^iSfs:’, i!c;^”iiij«i|;;- ‘/.: ‘
ft; ^Siillij-S-;’- ” . ‘ ‘tofr”*;’;ll;
. ^..IJli^’: Vv’
•
^.^l^js.^.
•» •” –
ia>r:
-?i§:;
^ ‘ ‘ -‘-i^SSp
basis van gegevens van de Verzekeringskamer,
Zaken en
tentatieve raiiiungen.
piKrtinisiJitf^
van voldoende ^sjseiifieeerde data. tevsSns
opgenomen. ‘
“
‘
“
‘ ‘ ‘
‘
aantasten niet uit te sluiten. Bij financiering via een
werkgeversaanvulling een bedrijf of bedrijfstak, blijft
het risico van een wijzigende verhouding aanwezig.
Omdat in de komende jaren de uitkeringen rela-
tief meer door kapitaaldekking gefinancierd worden,
Tabel 2. Ouderdomsuitkeringen naar flnancieringsmetbode, in procenten
Jaar
AOW
neemt het risico bij verslechtering van de verhouding
tussen premiebetalers en uitkeringsgerechtigden af.
Met name het risico dat door vergrijzing toekomstige
ouderdomsuitkeringen in gevaar komen, wordt in totaliteit door de verschuiving van omslag naar kapitaaldekking verkleind11.
Met de verschuiving van fmancieringswijze van
omslag naar werkgeversaanvulling en kapitaaldekking, nemen de risico’s verbonden met het beleggingsrendement en de prijs- en looninflatie toe. De
laatste decennia is het nominale rendement op beleggingen ver boven de bij kapitaaldekking gehanteerde
rekenrente gebleven. In het verleden zijn de aanpassingen van de uitkeringen aan deze inflatie gefinancierd uit de gemaakte overrente. Als ook voor de
toekomst het inflatierisico door te maken overrente
afgedekt moet worden, zal een prudente aanname
van de rekenrente gemaakt moeten worden12. Bij
individueel gefinancierde uitkeringen, waarvan in de
komende jaren een sterke groei is te verwachten, is
die mogelijkheid tot compensatie niet aanwezig.
Zoals recentelijk is gebleken treedt niet alleen bij
kleinere bedrijven faillissement of positieverslechtering op, maar ook bij grote bedrijven en binnen hele
bedrijfstakken. Het toezicht van de Verzekeringskamer is er op gericht dat pensioenfondsen en verzekeringsmaatschappijen in staat zijn de uitkeringen te garanderen, die door kapitaaldekking gefinancierd zijn.
Bij de keuze voor een werkgeversaanvulling dient
met zich te realiseren dat een dergelijke garantie niet
aanwezig is. Door de relatieve toename van werkgeversaanvulling als financieringssysteem neemt het faillissementsrisico dus toe.
In hoofdlijnen volgt uit het voorgaande dat door
de verschuiving van omslag- naar collectieve en indi-
1980
1985
1990
1991
2000
75
69
68
67
60
Collect,
verz.
Indiv.
24
30
0,7
1,1
1,4
1,8
4
31
32
36
• het risico dat bij collectieve kapitaaldekking de
uitkeringen niet gei’ndexeerd kunnen worden
steeds belangrijker wordt;
• het inflatierisico toeneemt door het groeiende belang van individuele kapitaaldekking;
• het faillissementsrisico toeneemt door de groei
van werkgeversaanvullingen.
Er vindt op macro-niveau een zekere uitruil van risico’s plaats. De mate waarin dit ook op micro-niveau
gebeurt, hangt vanzelfsprekend af van de individuele
omstandigheden, in casu in welke mate de persoonlijke uitkeringsverwachtingen gedekt zijn door omslagfinanciering, collectieve dan wel individuele kapitaaldekking of een werkgeverstoezegging.
Een minder eenzijdig vertrouwen in omslagfinanciering lijkt uit het oogpunt van risicodiversificatie
een goede zaak. De samenstelling van de financie-
ringsmix voor uitkeringen wordt daardoor althans op
macro-niveau evenwichtiger. Wel is het zaak om de
in belang toenemende risico’s waar mogelijk zo klein
mogelijk te maken.
Los van de financieringsrisico’s is het overigens
interessant om te constateren dat zonder dat daartoe
als zodanig besloten is, de privatisering van de socia-
le zekerheid al een heel eind op weg is.
viduele kapitaaldekkingsfinanciering en werkgever-
C. Petersen
saanvullingen voor het totaal van de uitkeringen op
macro-niveau geldt dat:
W. Eikelboom
• het effect van een slechtere volumeratio geringer
wordt, waardoor het risico van lagere uitkeringen
afneemt;
kelingen en beleid, WRR, 1993
ESB 16-6-1993
Totaal
verz.
11. Zie ook Ouderen voorouderen, demografische ontwik12. Zie voor de relatie tussen rekenrente en inflatie: A.J. Ver-
maat, Over de rekenrente, Het Verzekerings-Archief, 1989-2.
100
100
100
100
100