Europees melktekort: feit
of f ictie?
In ESB van 7 September 1988 schrijft
A.S. Friedeberg over het Europese zuivelbeleid. De wijze waarop hij ontkent
dat de marktverhoudingen in de zuivelsector zijn gewijzigd, is enigszins eenzijdig en suggestief. JDoor bij voorbeeld
alleen in te gaan op de vraag- en aanbodverhoudingen van botervet wordt
het overgrote deel van de markt voor
zuivelprodukten genegeerd. Verder is
de suggestie dat het door de EG gevoerde zuivelbeleid geen kosten met
zich zou mogen brengen irreeel. Hierbij
wordt voorbijgegaan aan de doelstellingen van het verdrag van Rome en de
rol van de overheid in het economische
bestel. Ten aanzien van de situatie op
de zuivelmarkt kan gesteld dat alle indicatoren wijzen op een tekortsituatie.
Voorkomen is dat deze boter in de normale afzetkanalen terechtkwam, zodat
geen prijsbederf voor verse boter optrad. Het betreft verder boter waarvoor
in het verleden geen directe commerciele bestemming te vinden was.
Een belangrijk gegeven is echter dat
door de sterk teruggelopen melkaanvoer sinds begin 1987 het interventieaanbod sterk is gedaald. In juni 1987 is
het interventiemechanisme voor boter
vervolgens afgeschaft. Een van de oorzaken van het verdwijnen van de zuivelvoorraden en het melktekort is de structurele groei van de afzet van kaas en
voile melkpoeder.
Voorraden verdwenen
Als belangrijkste oorzaak van het
melktekort moet echter gezien worden
de instelling van de quotering in 1984.
Die resulteerde in een sterke daling van
de melkaflevering aan de zuivelondernemingen.
Er is weinig verbeelding voor nodig
zich voor te stellen dat de uitgangspositie van de Nederlandse zuivelondernemingen relatief is verslechterd. Met
name gezien vanuit de sterke exportafhankelijkheid en het niet beschikbaar
zijn van grondstof heeft deze ontwikkeling sterk negatieve gevolgen voor
werkgelegenheid en betalingsbalans.
De zuivelindustrie heeft in 1983/1984
sterk geageerd tegen de totstandkoming van de Europese quoteringsregeling en sindsdien is men kritische kanttekeningen blijven plaatsen bij dit beleidsinstrument ter beperking van de
produktie.
Als belangrijk bezwaar1 van de quotering kan worden genoemd dat de zuivelsector steeds verder van marktconform handelen komt af te staan. Dit impliceert te hoge consumentenprijzen
voor zuivelprodukten en afzetverlies.
De verbetering van de produktiviteit op
melkveehouderijniveau wordt aldus
niet vertaald in de melkprijs, maar in
voortdurend oplopende prijzen voor het
recht om melk te produceren. De uitgaven voor quotumaankopen verhogen
daarmee de produktiekosten2. Een ander bezwaar is natuurlijkde enorme bureaucratisering die de uitvoering van de
quotering met zich mee brengt.
Zowel de interventievoorraden boter
als die van mager melkpoeder zijn sinds
augustus 1986 sterk gedaald en bevinden zich thans op een historisch dieptepunt. Medio September bedroeg de
beschikbare interventievoorraad boter
nog 153.000 ton, voor mager melkpoeder was dat 13.000 ton. Een belangrijk
gedeelte van de opgeslagen interventieboter heeft via speciale afzetmaatregelen een bestemming gevonden.
label 1. Ontwikkeling van de melkaanvoerin de EG, in tonnen x 1.000
Melkaanvoer
Quotum Mutate
1988/ to.v.
1987 1989 1983
1983
3.191
4.660
Belgie
3.264
Denemarken 5.227
BRD
25.176
Frankrijk
26.107
Griekenland
434
lerfand
5.341
Italic
8.223
Luxemburg
281
Nedertand 12.881
VK
16.801
Spanje
3.820
Portugal
Totaal
998
108.553
2.944
-9,8
4.467
21.465
23.555
491
5.135
8.050
267
10.961
14.092
4.355
-14,5
-14,7
-9,7
13,3
-3,8
-2,1
-4,9
-14,9
-16,1
14,0
22.181
24.930
486
5.388
8.655
280
11.342
14.950
4.570
1.159
n.v.t.
101.792 95.782
Bron: ZMP Bilanz Milch, Bonn.
ESB 12-10-1988
-10,9
Quotering te hgoreus
Voorts blijken uit label 1 de krachtverhoudingen binnen de Landbouwraad:
het recht melk te mogen produceren is
onderwerp geworden van politieke onderhandelingen. Met name de Zuideuropese landen, maar ook lerland blijken
de melkproduktie nauwelijks te hebben
verminderd of zelfs te hebben opgevoerd.
In december 1986 is tussen de landbouwministers afgesproken de melkaanvoer met 9,5% terug te brengen. Bij
handhaving van de export naar de wereldmarkt op het gebruikelijke niveau
zou in 1988 reeds een groot tekort zijn
ontstaan. Dat tekort is echter nog gedeeltelijk opgevangen door gebruik van
in het verleden opgebouwde voorraden. In 1989 zal hier geen sprake meer
van zijn.
Het is daarom dat de zuivelindustrie
een versoepeling van de quotering
voorstaat. Een middel hiertoe kan de introductie zijn van een lagere dan de huidige 100%-heffing bij overschrijding
van het quotum, waarbij de netting
wordt gerelateerd aan het wereldmarktprijsniveau. De verwachting is dat onder andere de tegen lage kosten producerende Nederlandse melkveehouderij
hiervan kan profiteren door middel van
uitbreiding van de produktie. Zo komt
het economische specialisatiebeginsel
tot zijn recht en wordt verstarring van
een economisch levensvatbare sector
voorkomen.
Een ander belangrijk aspect is de wijze waarop de EG gestalte geefl aan de
marktordening voor melkvet en -eiwit
ten opzichte van plantaardige olien en
vetten en plantaardig eiwit. Door keuze
voor een kunstmatige beperking van
het aanbod gekoppeld aan een politiek
van hoge prijzen in de zuivelsector ontstaat er een f undamentele onevenwichtigheid in relatie tot de andere genoemde produkten. De concurrentiepositie
van melkvet en -eiwit is hierdoor in nadelige zin beinvloed en de produktie
van zuivelvervangingsprodukten wordt
aangemoedigd. De invloed van de margarine-industrie op de nationale EG-lidstaten alsmede de Europese Commissie blijkt dusdanig groot dat deze onevenwichtigheid blijft gehandhaafd.
Voorstellen van de Europese Commissie tot stabilisatie van de prijzen van
plantaardige vetten zijn met name door
de tegenstand van de lidstaten Nederland, Verenigd Koninkrijk en de Bondsrepubliek tot nu toe niet aanvaard.
1. Koninklijke Nederlandse Zuivelbond FNZ,
De FNZ-visie op het zuivelbeleid, Rijswijk,
September 1987.
2. Landbouw-Economisch Bericht 1988,
Landbouw-Economisch Instituut, ‘s-Gravenhage, 1988.
961
Tabel 2. Nederlandse noteringen zuivelprodukten
Sept. Sept. Sept.
1986
1987 I988
Tabel 3. Daling exportrestituties
Februari 1987/september 1988
in procenten
Stijging
1988/1987
Boter
Boterolie
Boter
Mager melkpoeder
Voile melkpoeder
-7,4
-6,8
-35,9
8,08
7,86
7,94
+1,0
melkpoeder 4,59
Voile
melkpoeder 6,00
Weipoeder 0,96
4,85
6,00
+23,7
Voile condens
Goudse kaas v.v.
6,10
0,86
6,92
1,52
+13,4
+76,7
Bron: Produktschap voor Zuivel.
6,75
7,25
+7,4
Magere
-23,5
-9,7
-5,2
Goudse
kaasv.v.
6,35
Sterke prijsstijgingen
__
Een andere indicator voor het bestaan van een melktekort is het sterk
gestegen prijspeil van melk en zuivelprodukten. Deze stijging doet zich zowel op de interne EG- als de wereldmarkt voor. Sinds September 1986 zijn
de prijzen voor bij voorbeeld mager
melkpoeder op de wereldmarkt gestegen van $ 750 naar $ 1.750 per ton
f .o.b. voor voile melkpoeder zijn de prijzen gestegen van $ 950 naar $ 1.800.
De boterprijs ging in diezelfde periode
van $ 1.000 naar $ 1.300.
Voor de situatie in de EG is tabel 2
met de ontwikkeling van de prijzen illustratief. Uit de noteringen volgt dat er
voor alle produkten sprake is van een
hoger prijsniveau dan in dezelfde periode van 1987. De verwachting is dat het
einde van de prijsstijgingen nog niet in
zicht is.
Hierbij dient wel te worden opgemerkt dat de vraag- en aanbodverhoudingen op de markt voor botervet pas in
een later stadium aanleiding geven tot
prijsstijgingen. Gezien echter de forse
teruggang van de melkafleveringen en
de stabiele vraag naar botervet in de komende jaren is ook hier de situatie drastisch gewijzigd.
Derde-landenbeleid
Het EG-zuivelbeleid is er altijd op gericht geweest de relatie naar de wereldzuivelmarkt te behouden en export en
import van melk en zuivelprodukten
mogelijk te maken. De laatste jaren lag
het prijspeil op de wereldmarkt aanzienlijk beneden het EG-niveau. Ter overbrugging van dit prijsverschil fungeren
de zogenaamde exportrestituties. Ook
hier zien we, ondanks de daling van de
dollarkoers, een sterke vermindering
van de restituties sinds februari 1987
(zie tabel 3).
Van verschillende zijden, onder andere door de heer Friedeberg, wordt kri-
962
tiek uitgeoefend op het exportrestitutiebeleid van de EG. Niet vergeten mag
echter worden dat de omvang van de
wereldmarkt voor zuivelprodukten
slechts 6% uitmaakt van de wereldmelkproduktie en dat deze markt voor
een belangrijk deel een restmarkt is. De
prijsvorming op deze wereldmarkt is in
belangrijke mate afhankelijk van het nationaal gevoerde zuivelbeleid in de belangrijkste zuivelproducerende landen.
Op basis van cijfers voor 1987 kan
worden afgeleid dat 14% van de EGmelkproduktie en 30% van de Nederlandse in de vorm van zuivelprodukten
zijn bestemming vindt op de wereldmarkt. Deze markten vormen daarmee
een wezenlijk bestanddeel van de afzet. Ook door de Europese Commissie
wordt dit belang onderschreven. Daar
waar de heer Friedeberg spreekt over
de noodzaak van afbraak van exportrestituties dient deze afzet in beschouwing te worden genomen.
Vormen van landbouwbeleid
In de EG is hoofdzakelijk gekozen
voor een vorm van landbouwbeleid
waarbij de prijzen van landbouwprodukten op een dusdanig niveau worden
gebracht dat de boeren een redelijk en
stabiel inkomen kunnen behalen. Een
andere vorm is die van inkomenstoeslagen zoals die in het Verenigd Koninkrijk
voor de toetreding tot EG en in de VS
thans voorkomen. De consequentie
van dergelijk beleid is dat de prijzen van
landbouwprodukten in zijn algemeenheid op een lager niveau liggen dan in
de EG. De actuele beschermingsgraad
van de zuivelsector bedraagt echter
volgens de Amerikaanse overheid4 ongeveer 45% in de VS en 36% in de EG
(uitgedrukt in ‘producer subsidy equivalents’). Voor Japan is geen cijfer bekend. Wel kan dit land bijkans onbeperkt exporteren naar de EG terwijl haar
grenzen praktisch gesloten blijven voor
bij voorbeeld kaas uit de EG.
Vermindering van subsidies dient in
overleg met de andere belangrijke zuivelproducerende/exporterende landen
tot stand te komen en langs de weg der
geleidelijkheid te geschieden. Deze discussie dient te worden gevoerd in het
kader van de GATT waarbij de belangen van de melkveehouderij en zuivelsector in de EG niet eenzijdig opgeofferd dienen te worden aan zogenaamde ‘hogere’ politieke belangen. Eenzijdige afbraak van steunmaatregelen
veroorzaakt inkrimping van de totale
wereldhandel en welvaartsverlies. Dit
laatste wordt ook door de Wereldbank
erkend.
Nogmaals kan erop gewezen worden dat rationalisatie van de produktie,
regionale specialisatie, een redelijk inkomen voor de veehouders en stabiele
zuivelprijzen, sinds de totstandkoming
van de EG in niet onbelangrijke mate
zijn gerealiseerd. De tekortsituatie van
heden brengt deze verworven positie in
de EG in gevaar.
Besluit
Tot slot valt nog te wijzen op de consequenties van de door de heer Friedeberg voorgestelde maatregelen ten
aanzien van de ontwikkeling van de Internationale handel. De thans bestaande export van melk- en zuivelprodukten
naar derde landen is voor de EG en met
name Nederland van groot belang voor
het voortbestaan van een economisch
sterke zuivelsector. De gedachten van
de heer Friedeberg zullen ertoe leiden
dat een beleidsmatige orientatie op het
EG-zelfvoorzieningsniveau gaat ontstaan. Dat zal tot gevolg hebben dat export-, maar ook importstromen zullen
inkrimpen en het handelsverkeer zal afnemen.
Dit laatste kan toch nietde bedoeling
van een vertegenwoordiger van een
multinationale onderneming, zoals Unilever, zijn. Een andere mogelijkheid zou
kunnen zijn dat het pleidooi is gebaseerd op het tot stand brengen van een
heffing op plantaardige olien en vetten
alsmede plantaardige eiwitten. Een
door de zuivelindustrie ongewenste op
zelfvoorziening gerichte EG-landbouwen zuivelsector zal het voor de EG-beleidsmakers zeker eenvoudiger maken
zo’n heffing in te stellen. In dat laatste
opzicht kunnen we de heer Friedeberg
ondersteunen.
E.E. Bolhuis
De auteur is directeur Zuivelbeleidszaken
van de Koninklijke Nederlandse Zuivelbond
FNZ.
3. Commissie van de Europese Gemeen-
schappen, Toepassing van de stabilisatiemechanismen in de landbouw, Brussel,
COM(87) 452 def, 1987.
4. USDA, ERS, Government intervention in
agriculture: measurement, evaluation and
implication for trade negotiations, FAER229.
Naschrift
Allereerst tot goed begrip in het kort
nogmaals de conclusies van mijn artikel: er is op Europees niveau geen
sprake van een melktekort. Er is dan
ook geen enkele aanleiding tot verruiming van de melkquota. Evenwicht op
de Europese melkmarkt is nog lang niet
bereikt want een groot deel van de afzet van zuivelprodukten binnen en buiten de EG vindt slechts plaats op basis
van forse subsidies. Zelfs nadat de EGRaadsbesluiten van 1986 tot verlaging
van de quota met 8,5% volgend jaar volledig zijn uitgevoerd is er alle aanleiding
voor een fikse verdere verlaging van de
quota. Op korte termijn lijkt dit echter
politiek ondenkbaar. Daarom vormt afschaffing van subsidies thans de eerst
aangewezen stap op weg naar evenwicht op de Europese melkmarkt. Daarmee komt tevens meer melk beschikbaar voor produkten die in de EG zonder subsidie worden afgezet, zoals
kaas. Regionale en seizoenmatige
kraptes kunnen worden opgevangen
door verbeteringen in het quotasysteem.
Het betoog van de heer Bolhuis last
bovengenoemde conclusies in geen
enkel opzicht aan. De huidige stijging
van de wereldmarktprijzen voor zuivelprodukten vormt geen indicatie van een
tekort, maar betreft een gezonde reactie van de markt op het geforceerd wegwerken van tot voor kort nog gigantische overschotvoorraden en het dientengevolge wegvallen van de van deze
overschotvoorraden uitgaande sterk
neerwaartse druk op de prijzen.
De opmerkingen van de heer Bolhuis
met betrekking tot de EG-marktordening voor olien en vetten en de veronderstelde invloed van de margarine-industrie op EG-lidstaten en Europese
Commissie acht ik weinig relevant voor
het onderwerp van onze discussie.
Zeer gaarne schaar ik mij echter aan
de zijde van de heer Bolhuis indien hij
voorstander is van een niet aan produktiehoeveelheden gebonden inkomenssteun ten einde de boeren een redelijk
en stabiel inkomen te verzekeren.
De opvatting van de heer Bolhuis dat
ook aan het quotasysteem bezwaren
verbonden zijn is ongetwijfeld juist. Een
op vraag en aanbod gebaseerde vrije
prijsvorming – gecombineerd met niet
aan produktiehoeveelheid gebonden
inkomenssteunvoordemelkveehouder
– verdient mijns inziens sterk de voorkeur. Binnen het kader van een EGlandbouwbeleid met prijsgaranties die
tot overschotproduktie leiden, is echter
quotering, dat wil zeggen beperking van
de prijsgarantie tot een bepaalde hoeveelheid, als ‘second best’-oplossing
onvermijdelijk gebleken. Evenzeer is
dan onvermijdelijk dat de omvang van
ESB 12-10-1988
de quota geleidelijk gebaseerd wordt op
de hoeveelheden die zonder subsidie
kunnen worden afgezet. Dit laat uiteraard onverlet de mogelijkheid om op
grand van het door de heer Bolhuis aangehangen specialisatiebeginsel bij
voorbeeld een verhoging van het Nederlandse aandeel in de EG-quota te
bepleiten.
De mededeling van de heer Bolhuis
dat het EG-zuivelbeleid er altijd op gericht is geweest export en import (cursivering van mij) mogelijk te maken zal naar het mij voorkomt – met name in
Nieuw-Zeeland met gemengde gevoelens worden ontvangen: de aan dit land
oorspronkelijk toegekende invoerquota
voor kaas zijn reeds lang geheel opgeheven, terwijl de invoerqliota voor boter
uit Nieuw-Zeeland sinds 1973 meerdan
gehalveerd zijn en verdere verlaging,
zoniet algehele afschaffing, doorde EG
wordt nagestreefd.
Gaarne steun ik de heer Bolhuis in
zijn opvatting dat de prijsvorming op de
wereldzuivelmarkt in belangrijke mate
afhankelijk is van het zuivelbeleid in de
belangrijkste produktielanden. Dit betekent overigens dat met een zeer hoog
marktaandeel de EG zelf in sterke mate
bepalend is voor het niveau van de exportsubsidies.
Anders dan de heer Bolhuis ben ik
van mening dat economisch levensvatbare internationale handel slechts gebaseerd kan zijn op comparatieve kostenvoordelen en niet op subsidies. Dit
neemt niet weg dat ik het vanzelfsprekend geheel met de heer Bolhuis eens
ben dat vermindering van de subsidies
geleidelijk en bij voorkeur op basis van
overleg met andere landen in het kader
van de GATT dient te geschieden.
Uit de slotopmerking van de heer
Bolhuis blijkt enige twijfel met betrekking tot mijn opvattingen ten aanzien
van een EG-heffing op olien en vetten.
Gaarne verwijs ik de heer Bolhuis wat
dit betreft naar een publikatie van mijn
hand getiteld Robbing Peter to pay Paul
(Rotterdam, 1987).
A.S. Friedeberg
Senior Economist bij Unilever NV te Rotter-
dam en adviseur van de International Federation of Margarine Associations (IFMA) te
Brussel.