ECONOMIE
ensioenen
Een slechte
pensioennota
De eind juni door de regering uitgebrachte pensioennota heeft van diverse zijden negatieve reacties uitgelokt, vooral de voorgestelde vervanging van het eindloonstelsel door
het middelloonstelsel moest het daarbij ontgelden. Inderdaad ontbreekt
in de pensioennota een goede analyse van het pensioenprobleem. Het
lijkt er zelfs op dat de regering geen
enkel zicht heeft op de functie van
het pensioen in de inkomensverwerving van individuen. Daarnaast
wordt in de nota al evenmin een goede motivatie gegeven voor mogelijke ingrepen door de overheid in de
aanvullende pensioenen. Daardoor
zijn de goede aanbevelingen (en die
zijn er) uit verkeerde analyses afgeleid en zijn de aanbevelingen op verschillende onderdelen strijdig met elkaar. In deze bijdrage willen wij dit
oordeel toelichten aan de hand van
drie voorstellen uit de pensioennota , namelijk het voorstel over te
gaan tot het middelloonstelsel, de
opinie van het kabinet ten aanzien
van de pensioenplicht en, ten slotte,
de voorgestelde flexibilisering van
de pensioenleeftijd. Alvorens op
deze onderwerpen in te gaan willen
wij eerst kort de motieven voor overheidsingrijpen in de aanvullende
pensioenen bespreken.
Overheidsingrijpen?
Op zichzelf is het niet zo verwonderlijk dat de pensioenfondsen zeer afhoudend en negatief op de pensioennota reageren. De regering heeft
in de afgelopen periode voornamelijk gesuggereerd dat de pensioenfondsen te ruim in nun middelen
zouden zitten die wel op een of andere manier zouden kunnen worden
afgeroomd. Hiermee brengt de regering impliciet tot uitdrukking dat zij
beter dan de pensioenfondsen in
staat is te bepalen hoeveel vermogen voor de pensioenaanspraken
van de diverse generaties opgebouwd zou moeten worden. Als -we
mogen aannemen dat nationalisatie
van de pensioenfondsen niet een
(verborgen) beleidsdoelstelling van
het kabinet is, kan het in beginsel
780
niet de taak van de overheid zijn
zich met de vermogenspositie van
de fondsen te bemoeien.
Hetzelfde geldt voor de omvang van
het pensioen. Het vormen van een
pensioenvermogen brengt tot uitdrukking dat individuen de wens
hebben hun inkomen over de tijd te
spreiden. Hoe hoger het pensioeninkomen dat men later wenst te bereiken, des te meer men de consumptie van het inkomen nu wenst
uit te stellen. Omgekeerd als men
een lager pensioeninkomen wenst,
betekent dat niets anders dan dat
men nu meer wil consumeren en later minder. Het (levens)inkomen verandert niet, maar de besteding ervan
wel. Het betalen van premies, ook
als ze door werkgevers worden betaald, is dus in feite niets anders dan
een vorm van besteding van het huidige inkomen, namelijk aan toekomstige consumptie. De regering, daarentegen, meent dat een daling van
de pensioenhoogte tot een daling
van de arbeidskosten kan leiden.
Maar als de pensioenhoogtes dalen,
moet het bruto inkomen minus pensioenpremie wel stijgen om de inkomenspositie van individuen onaangetast te laten. Met andere woorden,
de loonkosten veranderen niet. Kostenbeheersing kan dus geen argument voor de overheid zijn om in de
aanvullende pensioenen in te grijpen. Bovendien leidt het al gauw tot
de verdenking dat de interventie
door de overheid hier voornamelijk
tot doel heeft de arbeidsvoorwaarden van haar eigen werknemers op
een verkapte wijze te verslechteren.
Aanvullende pensioenen zoals wij die
in Nederland kennen zijn in feite afspraken tussen werknemers onderling (met werkgevers deels in de rol
van verzekeraars). Afhankelijk van
het gekozen pensioenstelsel is de stilzwijgende afspraak dat er herverdeling tussen de verzekerden kan plaatsvinden. Deze herverdeling kan het
gevolg zijn van het ‘normale’ verschijnsel in verzekeringen dat sommige deelnemers oud en anderen minder oud •worden, maar kan ook het
gevolg zijn van het feit dat het gekozen stelsel leidt tot herverdeling van
bij voorbeeld carrieremakers naar
niet-carrieremakers. Geeft dit laatste
verschijnsel een reden tot interventie
door de overheid? Het antwoord is uiteraard nee. De herverdelingskenmerken zijn op vrijwillige basis door de
deelnemers overeengekomen en niemand wordt verplicht aan de regeling
deel te nemen. Er is pas reden voor
de overheid te intervenieren in het
pensioenstelsel als individuen die niet
vertegenwoordigd zijn bij de afspraken over de pensioenregelingen toch
tot meebetalen gedwongen kunnen
worden. Dit is met name bij het eindloonstelsel het geval.
Eind- of middelloonstelsel?
Een van de belangrijkste aspecten
van het pensioenprobleem is dat het
deel van het pensioeninkomen dat
door middel van het omslagstelsel
gefinancierd wordt door de toenemende vergrijzing steeds inefficienter wordt. Toekomstige generaties
zullen onder de huidige omstandigheden veel meer aan de pensioenvoorziening moeten afdragen dan in
de situatie waarin de pensioenen volledig door kapitaaldekking zouden
worden gefinancierd. De regering
doet er ter bescherming van toekomstige generaties dan ook goed aan
de invloed van het omslagstelsel in
ieder geval niet te laten toenemen.
Dat is onder andere mogelijk door te
bevorderen dat het eindloonstelsel
wordt vervangen door een stelsel
waarbij er meer dan nu zekerheid is
dat de uit te keren pensioenen gebaseerd zijn op de ingebrachte premies.
Het probleem van het eindloonstelsel is niet dat het tot herverdeling
binnen een generatie kan leiden, zoals de regering suggereert, maar juist
dat het tot herverdeling tussen generaties kan leiden. Doordat immers
het pensioeninkomen onder dit stelsel gebaseerd is op het laatstverdiende inkomen (en niet op de ingebrachte premies) zal voor de
deelnemers die tegen het einde van
hun leven onverwacht carriere maken gelden dat de pensioenaanspraken een hogere waarde vertegenwoordigen dan de totale waarde van
de ingebrachte premies. Voor anderen, met name voor diegenen die
over hun hele leven een verwacht
carrierepatroon volgen, geldt dat het
pensioenrecht ongeveer gelijk zal
zijn aan de ingebrachte premies. Het
niet gedekte pensioen van de (onverwachte) carrieremakers kan dan mettertijd alleen maar aangevuld worden door een beroep te doen op de
premiebijdragen van de dan werkenden. Het blijkt dus dat bij toepassing
van het eindloonstelsel de invloed
van het omslagstelsel in het pensioeninkomen groter kan worden.
De kern van het probleem is dat er
1. Voor een samenvatting van de pensioennota verwijzen wij naar A.J. Temming
Tuinstra, Middelmatig beter dan goed.
ESB. 17 juli 1991, biz. 732-733.
DEZE WEEK
bij aanvang van de opbouw van het
pensioenvermogen voor een genera-
deze wijze beschermt de overheid
van de regering werkelijk het alterna-
toekomstige generaties van premie-
tief is voor ongewijzigd beleid. Dit
laatste nu is zeer onwaarschijnlijk.
De door toekomstige premiebetalers
tie onzekerheid bestaat over de uiteindelijke pensioenaanspraken, die
betalers. Wat de overheid momen-
herverdeling tussen generaties on-
werknemer aan een pensioenrege-
op te brengen vut-premie zal door
vermijdelijk maakt”. Bij een stelsel
ling deelneemt. Het zou uiteraard ef-
de vergrijzing flink stijgen. Uiteraard
weten we niet beter dan de regering
wat er zal gebeuren als er gepoogd
waarbij de pensioenen gebaseerd
zijn op het gemiddelde loon of op
het loon op middelbare leeftijd komt
er tijdens de opbouw van het pensioenvermogen meer zekerheid over
de vereiste omvang van het pensioenvermogen. Bijgevolg zullen generaties in meerdere mate in staat zijn
teel doet is bevorderen dat iedere
fectiever zijn als de overheid dit een-
voudigweg verplicht. Dat nu wil de
overheid niet, omdat het in strijd
zou zijn met de contractvrijheid in
het arbeidsovereenkomstrecht. Opnieuw is dit geen overtuigend argument. Er zijn immers impliciet partij-
hun pensioenvoorziening zelf te
en (namelijk toekomstige
generaties) bij deze contracten be-
financieren.
trokken die niet gehoord kunnen
Ter bescherming van toekomstige generaties van verzekerden is het dus
zeer wel te rechtvaardigen dat de
worden, maar wel in hun welvaart
be’invloed worden door de inhoud
van die contracten. Het is juist de
overheid in het eindloonstelsel ingrijpt. Daartoe dient een pensioenstelsel ingevoerd te worden waarbij
het te ontvangen pensioen meer dan
nu afhankelijk is van de feitelijk ingebrachte premies. Het middelloonstel-
taak van de overheid de belangen
van deze niet vertegenwoordigde
partij te behartigen en in te grijpen
wanneer de huidige contractanten
zou worden de vut onverkort te
handhaven. Maar het lijkt ons niet
erg voor de hand te liggen dat de
toekomstige premiebetalers bereid
zijn die stijgende last te blijven dragen. De vut wordt bij ongewijzigd
beleid onbetaalbaar. In dat geval
doet de regering er niet verstandig
aan de levensduur van de vut te rekken door deze te incorporeren in
een systeem van flexibele pensionering. Op deze wijze wordt de invloed van het omslagstelsel in het
pensioenstelsel bestendigd.
onvoldoende rekening met deze par-
Conclusies
tij houden. De overheid als bescher-
De pensioennota bevat te weinig
sel dat de regering voorstelt. lijkt
mer van toekomstige generaties
aan dit criterium te voldoen. Het is
heeft het recht een pensioenplicht in
jammer te moeten constateren dat
te voeren onder het voorbijgaan van
analyse van de pensioenproblematiek. Bovendien lijkt het er op dat de
regering zich niet realiseert wat de
de regering niet in staat is gebleken
een goed voorstel van de juiste argumenten te voorzien.
de belangen en opinies van de socia-
le partners.
Flexibele pensionering
Wel of geen pensioenplicht?
Als de pensioenaanspraken te hoog
worden in vergelijking met de ingebrachte premies zou de overheid
dus mogen ingrijpen in de aanvullende pensioenen. Dit geldt ook als de
pensioenaanspraken ‘te laag’ zijn en
wel om een analoge reden.
Brengen we opnieuw in herinnering
dat het omslagstelsel voor toekomstige generaties van werkenden zeer onvoordelig zal zijn. Daarom zal door
hen in de toekomst ongetwijfeld druk
op de door het omslagstelsel gefinan-
Het feit dat in de aanvullende pensioenen de AOW als bodemvoorzie-
ning is ingebouwd, betekent dat als
wordr. Nu worden momenteel de
welvaart van toekomstige generaties
betreft. Helaas moet gezegd worden
dat de reacties uit de pensioenwereld ons ook niet erg vrolijk hebben
gestemd. We houden het er maar op
dat de recente ongefundeerde aanslagen door de overheid op de ver-
vut-uitkeringen in zijn geheel op een
of andere manier door de werken-
mogens van de pensioenfondsen het
analytische vermogen van de pensi-
den opgebracht, hetzij door een ho-
oendeskundigen aldaar tijdelijk hebben aangetast. Als de rookwolken
iemand voor zijn 65ste met pensioen
gaat. er een AOW-gat ontstaat. Dit
gat kan alleen opgevuld worden
door een uitkering in te voeren die
via het omslagstelsel gefinancierd
gere pensioenpremie hetzij door een
den. Die druk zal des te meer succes
hebben naarmate de dan gepensioneerde generatie over een betere aan-
lager brutoloon. Er wordt dus geen
geld achtergehouden voor toekomstige uitkeringen; de vut wordt in zijn
geheel via het omslagstelsel gefinancierd. Daarmee vergeleken is het
vullende pensioenvoorziening be-
voorstel van de regering een verbete-
schikt. Omgekeerd zal als het systeem
ring. In dit voorstel wordt de premielast van de vut-regeling zoals die
zou zijn bij ongewijzigd beleid gehandhaafd, maar slechts een deel er-
cierde AOW uitgeoefend gaan wor-
van de aanvullende pensioenen grote
lacunes vertoont, de AOW in de
toekomst onverkort gehandhaafd
moeten blijven om te voorkomen dat
gepensioneerden onder het bestaansminimum terechtkomen.
De conclusie hieruit is dat als de huidige overheid kan voorkomen dat
toekomstige gepensioneerden niet
over een afdoende aanvullende pensioenvoorziening beschikken, het
voor toekomstige generaties van
werkenden eenvoudiger zal zijn de
invloed van het voor hen inefficiente
omslagstelsel terug te dringen. Op
FSB 31-7-1991
functie van een pensioenvoorziening is. Evenmin draagt ze goede
argumenten aan voor overheidsinterventie. Bovendien zijn de voorstellen die de regering doet deels met elkaar strijdig wat het effect op de
van wordt aangewend voor de bekostiging van de vut-uitkering. Het
overblijvende deel kan dan gebruikt
worden om een flexibele pensioenregeling mogelijk te maken. Men
kan het ook anders zeggen. De vutuitkeringen worden verlaagd en met
de besparingen op de uitkeringen
wordt een kapitaalfonds gevormd.
Dit lijkt op een vermindering van de
invloed van het omslagstelsel. Dat is
het ook, maar alleen als het voorstel
van deze aanslagen weer wat zijn
opgetrokken, kan het pensioendebat
misschien echt beginnen.
Harrie Verbon
Marijn Verhoeven
De auteurs zijn respectievelijk hoogleraar
en assistent in opleiding in de Openbare
Financier! aan de Katholieke Universiteit
Brabant.
2. Als iedere generatie een zelfde carrierepatroon doorloopt, bestaat deze onzekerheid uiteraard niet en kan er in de premiestelling rekening mee worden gehouden.
Onze intui’tie zegt dat dit niet het geval is.
Het lijkt ons een mooie taak voor de pen-
sioenkamer eens uit te zoeken welke generaties tot op heden hun pensioenaanspraken zelf hebben gefinancierd.
3. Zie ook H.A.A. Verbon, Flexibele pensionering: een waanidee, ESB, 17 april
1991, biz. 408-409.
781