Een meetinstrument voor de kwaliteit van stedelijke plannen

Ruimtelijk ESB

ruimtelijk

Een meetinstrument
voor de kwaliteit van
stedelijke plannen
Een MKBA is een relevante toets voor overheidsinvesteringen, maar doet niet altijd recht aan de aard van stedelijke projecten. Als aanvulling op de MKBA is er een
nieuw toetsinstrument ontwikkeld: de planobjectivering.
Dit instrument kan helpen de kwaliteit van stedelijke projecten te analyseren, beoordelen en verbeteren. Het kan de
betrouwbaarheid van MKBA’s verhogen en deze nuttiger
maken voor besluitvorming.

like bijlsma
Onderzoeker bij
het Planbureau
voor de Leefomgeving (PBL)
david hamers
Senior onderzoeker
bij het PBL
anton
van hoorn
Senior onderzoeker
bij het PBL

G

rote stedelijke projecten, zoals het opknappen van verouderde bedrijventerreinen en stationsgebieden, zijn vaak
alleen mogelijk met een financiële bijdrage van de overheid. Om te bepalen of een bijdrage
nuttig is, worden de plannen ervan beoordeeld in de
politieke arena. Een van de instrumenten om de politieke besluitvorming te ondersteunen is de MKBA.
Een belangrijk voordeel van een MKBA bij het
besluitvormingsproces over overheidsbijdragen aan
een stedelijk plan is het overzicht van de verschillende soorten relevante maatschappelijke kosten en
baten (Romijn en Renes, 2013a; 2013b). De beargumenteerde waardering wat betreft de verschillende

Jaargang 99 (4696S) 23 oktober 2014

aspecten van een plan komt de transparantie van besluitvorming ten goede. Een bijkomend voordeel is de
disciplinerende werking die uitgaat van de argumentatie. Dat plannenmakers enthousiast zijn voor hun plan
is begrijpelijk, maar wat telt is de argumentatie van de
effecten ervan. Indien plannenmakers met de toetsers
over de belangrijkste onderdelen van het plan in gesprek gaan, kunnen zij verbeteringen aanbrengen die
het eindoordeel ten goede komen.
MKBA’s slecht in kennisverwerking

De afgelopen jaren is echter duidelijk geworden dat er
bij de MKBA-toepassing op het gebied van verstedelijking (ruimtelijke plannen in en rond de stad) diverse
kwaliteiten van plannen niet (automatisch) aan de orde
komen. Het probleem dat specifieke (vak)kennis niet
goed in een MKBA wordt verwerkt, zie je ook terug bij
de MKBA-toepassing op andere beleidsterreinen. Op
het gebied van verstedelijking hebben uiteenlopende
betrokkenen geconstateerd dat MKBA’s verscheidene
ruimtelijke aspecten van projecten onvoldoende op
waarde weten te schatten, onvoldoende rekening houden met beleidsdoelen op verschillende schaalniveaus,
moeilijk overweg kunnen met de snel veranderende
planpraktijk (bijvoorbeeld met projecten waarin niet
het klassieke eindbeeld, maar juist de tussentijdse aanpassingen centraal staan) en bovendien soms weinig
communicatief zijn (Beukers et al., 2011; Gemeente Almere en Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2011;

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

47

ESB Dossier MKBA: maatwerk in gebruik

Mouter, 2014; Mouter et al., 2012; Renes et al., 2011).
Dit is aanleiding geweest om op zoek te gaan naar
verbeteringen (Romijn en Renes, 2013a), niet alleen
binnen de economische wetenschap, maar vooral ook
in ruimtelijke disciplines en de ontwerppraktijk. Deze
zoektocht is nuttig geweest. Door de grenzen tussen
verschillende disciplines te verkennen, bleken economen enerzijds en ruimtelijk onderzoekers en ontwerpers anderzijds van elkaar te kunnen leren. Deze lessen
(over spraakverwarring, onbegrijpelijk jargon, blinde

Men kan zich afvragen wat het
antwoord op de economische vraag
wat een project kost en oplevert waard
is wanneer bij de plananalyse ruimtelijke
aspecten een ondergeschikte rol spelen

vlekken en raakvlakken) vonden hun weg naar twee
nieuwe instrumenten die de informatievoorziening in
het besluitvormingsproces over stedelijke projecten
kunnen helpen verbeteren: de agglomeratie-exploitatie en de planobjectivering (Hamers et al., 2013a).
De agglomeratie-exploitatie is gericht op het
vastleggen van de effecten die verstedelijkingsprojecten hebben op de stad (de schaal van de stedelijke agglomeratie). Daarmee vult dit instrument de MKBA
aan: waar de MKBA (door de nadruk op de nationale
welvaart) weinig ruimte laat voor effecten die geen invloed hebben op nationaal niveau, brengt de agglomeratie-exploitatie lokale en regionale effecten in beeld
die (vanwege dubbeltellingen) in een MKBA niet
meetellen, maar die voor de initiatiefnemers van een
project wel van belang zijn.
De planobjectivering sluit hierbij aan. De beleidsdoelstellingen op diverse bestuurlijke niveaus kunnen in
elkaars verlengde liggen, maar vaak zijn er ook verschillen. Ter illustratie, de ‘MIRT-verkenning Brainport Avenue’ verwijst naar zeventien regionale en nationale be48

leidsdocumenten waarin uiteenlopende doelen worden
genoemd die gediend kunnen zijn met de uitvoering
van projecten in de regio Eindhoven (Ministerie IenM,
2013). Voor een goede besluitvorming is niet alleen inzicht nodig in de beoogde nationale effecten van deze
projecten, maar ook in de gewenste lokale en regionale
uitwerking ervan. Door deze vroegtijdig te bespreken,
kan duidelijk worden waar effecten elkaar kunnen versterken en waar er spanningen kunnen ontstaan.
Maar er is ook een belangrijk verschil tussen de
agglomeratie-exploitatie en de planobjectivering. De
eerste is gericht op effecten, de tweede doet een stapje
terug: de planobjectivering brengt de omstandigheden
in kaart waaronder een stedelijk project de beoogde
effecten kan hebben. Alle door ons geïnterviewde deskundigen benadrukten het belang van inzicht in de
specifieke ruimtelijke context van een stedelijk plan.
Toetsen zonder kennis van de lokale situatie is ‘een
lege huls’, was een van de uitspraken. Door hierop de
aandacht te vestigen kunnen plannenmakers en beoordelaars een vraag aan de orde stellen die in de huidige
MKBA-praktijk onvoldoende aan bod komt, namelijk: onder welke ruimtelijke voorwaarden heeft een
stedelijk plan kans van slagen? Aan de hand van deze
vraag kan de werking van het instrument planobjectivering worden toegelicht en kan er worden besproken
hoe het instrument de MKBA aanvult in het besluitvormingsproces.
De slagingskans van een plan

De economische vraag wat een stedelijk project kost
en oplevert, is uiteraard legitiem. Men kan zich echter
afvragen wat het antwoord erop waard is wanneer bij
de plananalyse de concrete ruimte, de functionele verbanden tussen plekken en de beleving van plaatsen een
ondergeschikte rol spelen. Immers, deze factoren zijn
van invloed op het slagen van een plan. Het beoordelen van de effectiviteit van een plan vereist inzicht in de
lokale context waarin het zijn beoogde uitwerking kan
hebben. Zo kan een winkelcentrum dichtbij woningen
liggen, maar maakt het nogal wat uit of het via een logische route bereikbaar is en of er geschikte parkeerplaatsen en prettige terrassen aanwezig zijn. In een MKBA
telt men veelal in zo’n geval enkel het aantal vierkante
meters winkeloppervlak en de (hemelsbrede) afstand
tot de voorzieningen, maar wordt er niet beoordeeld
of obstakels zoals spoorwegonderdoorgangen op de
route misschien mentale barrières opwerpen en of de
aanwezige terrassen wel in de zon liggen. Dit soort

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4696S) 23 oktober 2014

Ruimtelijk ESB

ruimtelijke kwaliteiten en risico’s komen in de huidige
planbeoordelingspraktijk dus onvoldoende aan bod.
Er zijn evenwel methoden om juist deze kansen
en risico’s in beeld te krijgen. Benaderingen in de stedenbouwkunde, architectuur, planologie, geografie,
stadssociologie en ruimtelijke economie lopen uiteen,
maar samen bieden deze wetenschappelijke en ontwerpende disciplines een stevige basis voor een analyse
van de fysieke factoren die de uitwerking van een plan
beïnvloeden. De planobjectivering zet deze benaderingen in voor een goed onderbouwde, multidisciplinaire
en gestructureerde plananalyse. Daarmee kan een plan
ten behoeve van besluitvorming worden beoordeeld
(planbeoordeling). Daarnaast kunnen planbeoordelaars en -indieners al in een vroeg stadium (ruim vóór
het moment van besluitvorming) ook een dialoog voeren over punten waarop een plan kan worden verbeterd (planoptimalisering).
Een matrix met condities

Omdat de planobjectivering zich niet richt op kostenefficiëntie maar op ruimtelijke effectiviteit, is de vormgeving van dit instrument gericht op de structurering
van een kritische dialoog over de ruimtelijke condities
waaronder een stedelijk plan kans van slagen heeft.
Het instrument biedt een ordeningsstructuur. Concreet heeft de planobjectivering de gedaante van een

matrix die een aantal ruimtelijke condities overzichtelijk structureert (figuur 1). De condities zijn geordend
langs twee assen: de soorten van beschikbare/gewenste
kennis op verschillende momenten in het plan- en besluitvormingsproces (de kolommen van de matrix)
en de verschillende schaalniveaus waarop projecten
betrekking hebben (de rijen). In de praktijk blijken
namelijk heel verschillende soorten plannen beoordeeld te moeten worden, van groot- tot kleinschalige
(stedelijke regio tot lokaal) en van generieke (vroeg in
het plan- en besluitvormingsproces) tot heel specifiek
uitgewerkte projecten (latere fasen).
In deze matrix zijn zestien condities geplaatst.
Deze zijn geselecteerd uit een longlist van thema’s en
sluiten zo veel mogelijk aan bij de huidige stand van
zaken in beleid en wetenschap. Ze zijn geformuleerd
op basis van literatuuronderzoek, plan- en kaartanalyses, veldwerk en interviews met deskundigen uit de
wetenschap en de planpraktijk (Hamers et al., 2013a;
2013b). Dit laatste is belangrijk: de planobjectivering
verenigt waar mogelijk een algemene academische,
theoretische onderbouwing met de lokale ervaringskennis van vaklui, opdat theoretische en praktijkinzichten elkaar aanvullen.
Met de zestien condities wordt niet alle bestaande
kennis samengevat. Bij veranderingen in de beleidscontext, de planpraktijk en de stand van de wetenschap kun-

Ruimtelijke condities in planobjectiveringsmatrix
Generiek/Space
Stedelijke
regio
Daily urban
systeem

figuur 1

Specifiek/Place
– Regionale
doorstroming
– Consumptie- en
productielandschap

– Cultuurlandschap

– Voorzieningentypen
en sociale interactie

Project
Plangebied

– Knoopwaarde
– Palet van stedelijke
milieus

– Stedelijke ontsluiting
– Stedelijke
groenstructuur

РBarri̬rewerking
– Stedelijke iconen
– Stadsgezicht

2

– Plaatswaarde
– Stedelijk milieu

– Place maker

– Verblijfskwaliteit
– Historische
gebouwen

3

A

Jaargang 99 (4696S) 23 oktober 2014

B

1

C

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

49

ESB Dossier MKBA: maatwerk in gebruik

nen condities worden toegevoegd en losgelaten. Wel verankeren deze zestien condities, die in de interviews het
meest nadrukkelijk naar voren kwamen, de momenteel
belangrijkste randvoorwaarden voor het slagen van stedelijke plannen. Voorbeelden zijn de verhouding tussen
de knoop- en plaatswaarde van infrastructuurknooppunten, dat wil zeggen: hun functie in het vervoersnetwerk respectievelijk als stedelijke plek (Bertolini, 1999),
stedelijke ontsluiting (ofwel over welke wegen stedelingen zich verplaatsen; Hillier, 2007), de in een project
voorgestelde stedelijke milieus (ofwel de soorten stedelijke omgeving; Ritsema van Eck et al., 2009; 2010), de

bij het project passende verblijfskwaliteit (Gehl, 2001)
en de barrièrewerking van bijvoorbeeld grootschalige
infrastructuur (Lynch, 1960).
Analyse en dialoog

De reeks condities fungeert als een lijst gespreks­
thema’s die kan helpen om de plananalyse te objectiveren en de dialoog tussen betrokkenen te structureren.
Omdat projecten en de beleidsdoelen waaraan deze
moeten bijdragen nogal verschillen, hoeven niet altijd
alle condities te worden besproken. De betrokken partijen richten zich op de relevante onderdelen en stellen

Schaalsprong Almere – een voorbeeld
De zogeheten ‘Schaalsprong Almere’ is
een project gericht op de doorgroei van
Almere naar een stad van 350.000 inwoners in 2030. Het dient diverse achterliggende doelen, die op verschillende bestuurlijke niveaus (van Rijk tot gemeente)
zijn geformuleerd en die door middel van
projecten op verschillende ruimtelijke
schaalniveaus (van het regionale tot het
lokale) moeten worden gerealiseerd.
Twee van de doelen zijn het voorzien in
de kwantitatieve en kwalitatieve woningbehoefte in de noordelijke Randstad
en de verbetering van het centrum van
Almere (voorzieningenniveau, aantrekkelijk stadshart).
Tijdens een planobjectivering kunnen
verscheidene cellen in de matrix een rol
spelen bij het analyseren van de ruimtelijke condities om deze doelen te bereiken. Dat geldt bijvoorbeeld voor het palet aan milieus (cel 1A). In het algemeen
moet een stedelijke regio, om te voorzien
in de behoeften van de diverse gebruikers (bewoners, bedrijven, recreanten),
kunnen beschikken over verschillende
soorten plekken en functies. Deze zijn
samengevat onder de term ‘stedelijke
milieus’. Door na te denken over het regionaal-stedelijke palet van milieus kan

50

men beargumenteren wat daaraan in het
licht van de gestelde doelen moet worden
toegevoegd. In dit geval luidt de vraag
wat de geplande woningbouw in Almere
toevoegt aan het bestaande palet aan milieus in de noordvleugel van de Randstad
(regio Amsterdam).
In en direct rondom Amsterdam zijn
woonmilieus met lage bebouwingsdichtheid en met veel eengezinswoningen relatief schaars. De mogelijkheden om daar
op grote schaal suburbane woonwijken
te ontwikkelen zijn echter beperkt. Almere heeft die ruimte wel, dus eventueel
kan aldaar worden voorzien in de regionale behoefte aan suburbaan wonen.
Beschouwt men het bestaande milieupalet echter op lokale schaal, dan kan er
worden geconstateerd dat Almere al erg
veel woonwijken met relatief lage dichtheid heeft en dat de bouw van nog meer
suburbane woningen in de stad weinig
toevoegt. Kortom, de analyse van het
palet van milieus levert op verschillende
schaalniveaus een ander resultaat op.
Een alternatief voor suburbane woningen is de ontwikkeling van een hoogstedelijk woonmilieu (cel 3A) in Pampus, ten
westen van het centrum van Almere. Wonen in luxe appartementen en de men-

kader 1

ging met stedelijke voorzieningen zoals
winkels, horeca en cultuur zou een aanvulling kunnen zijn in Almere. Bovendien
zou door de hoge dichtheid zo’n plan eerder dan een suburbane wijk veel reizigers
opleveren voor de geplande verbeterde
ov-verbinding met Amsterdam (‘stedelijke ontsluiting’ (cel 2B)). Echter, als dit
hoogstedelijke milieu niet in isolement
wordt beschouwd, maar in relatie tot
andere en verwante milieus in Almere,
dan wordt duidelijk dat door de toevoeging van de voorzieningen in Pampus
het risico ontstaat van een overmatige
concurrentie met het bestaande centrum
van Almere. Ervan uitgaande dat het
hoogstedelijke milieu een passende verblijfskwaliteit krijgt – onder meer door
de inrichting van de openbare ruimte (cel
3C) – en daarmee een aantrekkelijke bestemming wordt, moet er rekening worden gehouden met het gevaar dat het
nieuwe subcentrum in Pampus levendigheid en voorzieningen aan het bestaande
stadshart van Almere onttrekt. Het dienen van het ene doel (woningbehoefte)
kan zo het verwezenlijken van het andere
doel (centrum van Almere aantrekkelijker maken) frustreren.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4696S) 23 oktober 2014

Ruimtelijk ESB

vast hoe diepgaand de analyse moet zijn. Ook kan de
matrix worden ingezet voor het evalueren en ontwikkelen van planalternatieven. Daarbij is het van belang
de voorwaardelijke relatie tussen bepaalde onderdelen
van de matrix in kaart te brengen en deze te vertalen
naar kansen en risico’s voor de ontwikkeling van een
gebied. Kader 1 geeft hier een voorbeeld van.

vorm gekregen. In de komende periode zal het in de
praktijk worden getest. Daarbij nodigen we deskundigen van alle relevante theoretische en praktische
disciplines uit om samen met het PBL dit instrument
verder te ontwikkelen.

Conclusies

Planobjectivering is een nieuw instrument dat ruimtelijke omstandigheden in beeld brengt waaronder
projecten hun beoogde effecten kunnen hebben. Dit
instrument beschikt over drie waardevolle eigenschappen. Ten eerste is het met zijn analysesystematiek breed
en herhaalbaar toepasbaar. Ten tweede maken de verschillende condities een kritisch gesprek mogelijk over
de elementen die in de specifieke omgeving van een te
beoordelen plan relevant zijn (contextgevoelig). En
ten derde zet het planindieners en -toetsers aan tot gebruik van overwegingen die voor de diverse betrokkenen begrijpelijk zijn (transparantie). Dit laatste vergt
van betrokkenen de bereidheid om te communiceren
over de disciplinegrenzen heen. Voor de toepassing
van het instrument is in elk geval een multidisciplinair
team nodig, waarin onafhankelijke kennis uit en ervaring met het ruimtelijk onderzoek en ontwerp vertegenwoordigd moeten zijn.
Het instrument is van waarde in verschillende
fasen van een plan- en besluitvormingsproces. In een
vroege fase kan de planobjectivering stedelijke plannen
helpen verbeteren, bijvoorbeeld op basis van lessen uit
eerder uitgevoerde, vergelijkbare projecten. In een latere fase kan toepassing van het instrument bijdragen
aan de ruimtelijke beoordeling van een plan, bijvoorbeeld in termen van knelpunten, risico’s en kansrijke
alternatieven. Hiermee vormt de planobjectivering
in het besluitvormingsproces een aanvulling op de
MKBA. Als zodanig wordt het ook gepresenteerd in
de nieuwe Algemene leidraad MKBA. Beide instrumenten helpen beleidskeuzes te onderbouwen, maar
doen dat op verschillende wijzen. Hierbij ligt het voor
de hand dat de planobjectivering plaatsvindt voorafgaande aan de MKBA. Immers, wil een plan effect
hebben, en wil een analyse van de efficiëntie van een
plan zinvol zijn, dan moet er eerst worden beoordeeld
of het plan de ruimtelijke condities schept waarin men
de beoogde effecten zou kunnen verwachten.
Met zijn introductie heeft het instrument planobjectivering waarschijnlijk nog niet zijn definitieve
Jaargang 99 (4696S) 23 oktober 2014

Literatuur
Bertolini, L. (1999) Spatial development patterns and public transport: the application of an analytical model in the Netherlands. Planning, Practice and Research,
14(2), 199–210.
Beukers, E., L. Bertolini en M. te Brömmelstroet (2011) Knelpunten in het MKBAproces. Den Haag: Nicis Institute.
Gehl, J. (2001) Life between buildings: using public space. Kopenhagen: Danish Architectural Press.
Gemeente Almere en Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2011) Verslag MKBA-symposium. Tussen methodiek en politiek. Den Haag/Almere: Ministerie van Infrastructuur en Milieu / Gemeente Almere.
Hamers, D, L. Bijlsma en A. van Hoorn (2013a) Planobjectivering. Een nieuw instrument voor de ruimtelijke analyse van stedelijke projecten in aanvulling op de maatschappelijke kosten-batenanalyse. Den Haag: PBL.
Hamers, D., L. Bijlsma en A. van Hoorn (2013b) Planobjectivering: toetsbare
ruimtelijke kennis in stedelijke ontwikkeling. Stedenbouw en Ruimtelijke Ordening,
94(4), 50–53.
Hillier, B. (2007) Space is the machine. Londen: Space Syntax en UCL.
Lynch, K. (1960) The image of the city. Cambridge, MA: MIT Press.
Ministerie IenM (2013) Mirt onderzoek gebiedsontwikkeling Brainport Avenue 2020
-2040. Projectgroep Mirt-onderzoek. Den Haag: Ministerie Infrastructuur en Milieu.
Mouter, N. (2014) Cost-benefit analysis in practice. A study of the way cost-benefit
analysis is perceived by key individuals in the Dutch CBA practice for spatial-infrastructure projects. Delft: TU Delft.
Mouter, N., J.A. Annema en B. van Wee (2012), Maatschappelijke kosten- en batenanalyse inhoudelijk geëvalueerd. Den Haag: Nicis Institute.
Renes, G., A. van Hoorn en D. Hamers (2011), Verbetering van de communicatie
en presentatie rondom de MKBA bij verstedelijkingsprojecten. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.
Ritsema van Eck, J., H. van Amsterdam en J. van der Schuit (2009) Ruimtelijke ontwikkelingen in het stedelijk gebied. Dynamiek stedelijke milieus 2000–2006. Den Haag: PBL.
Ritsema van Eck, J., D. Hamers en A. van Hoorn (2010) De staat van de ruimte 2010.
De herschikking van stedelijk Nederland. Den Haag: PBL.
Romijn, G. en G. Renes (2013a) Plannen voor de stad, een multidisciplinaire verkenning van de effecten van verstedelijkingsprojecten op het functioneren van de stad. Den
Haag: CPB en PBL.
Romijn, G. en G. Renes (2013b) Algemene leidraad voor maatschappelijke kostenbatenanalyse. Den Haag: CPB en PBL.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

51