De ongelijkheid in besteedbaar inkomen is sinds de eeuwwisseling niet toegenomen, doordat toegenomen ongelijkheid van primaire inkomens is afgevlakt door sociale uitkeringen en directe belastingen. Wel is de bijdrage van de onderliggende verdelingsinstrumenten sterk veranderd.
ESB Sociale zekerheid
Sociale zekerheid
Een kwart eeuw
inkomensongelijkheid
in Nederland
Steeds vaker worden zorgen geuit over een toenemende inkomensongelijkheid. Tussen 1990 en 2000 is de ongelijkheid van
het besteedbare inkomen in Nederland licht toegenomen. Maar
anders dan veelal wordt gedacht is er sinds de eeuwwisseling geen
significante stijging van de inkomensongelijkheid opgetreden. In
deze periode is de ongelijkheid van primaire inkomens toegenomen, maar die stijging is nagenoeg volledig afgevlakt door sociale
uitkeringen en directe belastingen.
Koen
caminada
Hoogleraar aan de
Universiteit Leiden
Kees
Goudswaard
Hoogleraar aan de
Universiteit Leiden
Jim Been
Promovendus aan de
Universiteit Leiden
Marloes
de Graaf-Zijl
Programmaleider
bij het Centraal
Planbureau
276
E
en van de centrale doelstellingen van het
sociaalÂconomische beleid is het tot stand
e
brengen van een evenwichtige inkomensverdeling. Over wat moet worden verstaan onder
een ‘evenwichtige inkomensverdeling’ wordt
verschillend gedacht. Jan Pen (1986) schreef al: “Onder de
Nederlanders worden egalitaristen aangetroffen die de huidige ongelijkheid nog te groot vinden, solidaristen die ongelijkheid accepteren mits de armoede in voldoende mate is
uitgebannen; en anti-egalitaristen, die de huidige inkomensverschillen zouden willen vergroten, met name waar het gaat
om verschillen tussen actieven en niet-actieven en tussen minimum en modaal.â€
Internationaal gezien hoort Nederland, samen met de
Scandinavische landen, tot een groepje landen met de kleinste inkomensverschillen. Daar zijn veel oorzaken voor, maar
de belangrijkste is wel de sterke ontwikkeling van het stelsel
van sociale zekerheid in Nederland in de tweede helft van de
vorige eeuw. Deze ontwikkeling heeft bijgedragen aan een aanzienlijke verkleining van de inkomensverschillen, die zich tot
begin jaren tachtig voortzette. Daarna liepen de inkomensverschillen wel weer wat op (Caminada en Goudswaard, 2003).
Opmerkelijk is dat opeenvolgende kabinetten de bestaande inkomensverhoudingen maar zelden expliciet ter
discussie hebben gesteld. Voor het laatst repte het kabinetDen Uyl in de Interimnota inkomensbeleid uit 1975 nog
van beleidsvoornemens gericht op verdergaande nivellering
van inkomens. Latere kabinetten hebben zich voornamelijk
gericht op de aanvaardbaarheid van de verdelingspolitieke
gevolgen van overheidsbeleid. Koopkrachteffecten van voorgenomen overheidsbeleid zijn zo goed en zo kwaad als het kan
in beeld gebracht, en sterk afwijkende ontwikkelingen werden zo veel mogelijk geredresseerd. De koopkrachtplaatjes
moesten evenwichtig zijn. Maar het kabinet-Rutte II heeft de
discussie over de inkomensverdeling weer op de agenda geplaatst. Verschillende maatregelen van dit kabinet zijn erop
gericht om de inkomensverschillen te verkleinen, zoals het
inkomensafhankelijk maken van de algemene heffingskorting
en de arbeidskorting. Ook op internationaal niveau neemt de
aandacht voor inkomensongelijkheid toe. De Wereldbank, de
OECD, de Europese Commissie en het IMF publiceerden er
uitgebreide studies over. Ook de wetenschap laat zich niet onbetuigd. Zo stelt Nobelprijswinnaar Shiller dat de groeiende
inkomensongelijkheid zorgwekkend is omdat ze tot instabiliteit kan leiden (De Waard et al., 2013; Piketty, 2014).
Het maatschappelijk debat over de gewenste
inkomens(her)verdeling heeft vooral een normatief karakter. Het is van belang dit debat te voeren op basis van feiten
over de mate van inkomensongelijkheid en -herverdeling.
Momenteel is daarover nog veel onduidelijk. Internationaal
vergelijkende data van de OECD of Luxembourg Income
Study (LIS) laten verschillende patronen zien over de toe- of
afname van de inkomensongelijkheid en de herverdeling door
de overheid in Nederland (De Graaf-Zijl en Ooms, 2013). De
kwaliteit van internationaal vergelijkende inkomensdata kan
echter niet tippen aan die van de administratieve bestanden
van de Belastingdienst die het CBS gebruikt.
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 99 (4684) 2 mei 2014
Sociale zekerheid ESB
Daarom wordt de inkomens(her)verdeling in Nederland in kaart gebracht voor de deelperioden 1990–1999 en
2001–2012 op basis van de meest recente microgegevens van
het CBS Inkomenspanelonderzoek (IPO). Anders dan in
bestaande studies wordt ook gedetailleerd gekeken naar de
effecten van verschillende sociale uitkeringen en directe belastingen op de inkomensongelijkheid, waarbij wordt geput
uit Caminada et al., 2014.
Onderzoeksmethode
De overheid kan op drie niveaus proberen de inkomensverdeling te beïnvloeden: op het niveau van het verdiende inkomen
(primaire sfeer), van het besteedbare inkomen (secundaire
sfeer) en van het inkomen na gebruik van overheidsvoorzieningen (tertiaire sfeer). Gebonden inkomensoverdrachten in
de tertiaire sfeer dragen niet sterk bij aan herverdeling van
inkomen (SCP, 2011). Deze inkomensoverdrachten blijven
verder buiten beschouwing.
Bij empirisch onderzoek naar de inkomens(her)verdeling moet een aantal conceptuele keuzes worden gemaakt die
in de praktijk dikwijls verschillend uitvallen (Atkinson, 1996;
Morelli et al., 2014). Het betreft onder meer de keuze van
het inkomensbegrip (primair, secundair, tertiair of belastbare
inkomen), welke bestanddelen tot het inkomen worden gerekend, de keuze van de inkomenseenheid (individu of huishouden) en, in het verlengde daarvan, de vraag of en zo ja,
hoe wordt gecorrigeerd voor de omvang en samenstelling van
huishoudens (standaardisatie door toepassing van equivalentieschalen). Voorts kunnen er diverse inkomensongelijkheidsmaatstaven worden gehanteerd die soms een verschillend
beeld geven.
Meestal wordt de invloed van sociaal beleid op de inkomensongelijkheid berekend in lijn met het werk van Musgrave et al. (1974), met de zogenaamde statutory budget incidence analyse. Deze standaardanalyse van het herverdelende
effect van directe belastingen en sociale uitkeringen vergelijkt
de ongelijkheid van het primaire inkomen met de ongelijkheid van het inkomen na sociale uitkeringen en belasting- en
premieheffing, ofwel het besteedbare of secundaire inkomen
(OECD 2011). In dit artikel wordt deze benadering gevolgd,
waarbij de primaire inkomensongelijkheid en de ongelijkheid
van het besteedbare inkomen worden weergegeven door de
Gini-coëfficiënten van de betreffende huishoudinkomens van
de totale bevolking. De waarde van de Gini ligt tussen nul (bij
een volledig egalitaire inkomensverdeling) en één (het totale
inkomen komt bij één ontvanger terecht). Met behulp van
enkelvoudige regressieanalyses wordt bepaald of de gevonden
mutatie in de Gini-coëfficiënt significant van nul verschilt.
Met schaalvoordelen binnen een huishouden wordt rekening
gehouden door het gebruik van de equivalentieschaal van het
CBS, welke veronderstelt dat een tweepersoonshuishouden
37 procent meer inkomen nodig heeft dan een eenpersoonshuishouden om dezelfde welvaart te bereiken.
Vervolgens wordt een decompositiemethode gehanteerd
die het mogelijk maakt om de partiële herverdelende effecten
van diverse inkomensoverdrachten te bepalen (Wang et al.,
2012; 2013). Op die manier kan de herverdelende werking
van de belangrijkste sociale uitkeringen en van de loon- en inkomstenbelasting worden geanalyseerd.
Jaargang 99 (4684) 2 mei 2014
Trends in de verdeling van inkomen
De resultaten voor de ongelijkheid van primair en besteedbare inkomen, én van de herverdeling die het gevolg is van
sociale uitkeringen en directe belastingen, worden weergegeven voor twee deelperioden: 1990–1999 en 2001–2012. Dit
heeft te maken met een breuk in de datareeks die het gevolg is
van een herziening van de Inkomensstatistiek. Hierdoor zijn
de cijfers over de hoogte en de samenstelling van het inkomen
van vóór en na het jaar 2000 niet vergelijkbaar.
Figuur 1 laat zien dat de ongelijkheid van het besteedbare inkomen – afgemeten aan de Gini-coëfficiënt – sinds
1990 maar weinig is veranderd. De primaire inkomensongelijkheid schommelde tussen 1990 en 1999 en is na 2001
toegenomen. Een enkelvoudige regressieanalyse wijst uit
dat de ongelijkheid van het primaire inkomen in de periode
2001–2012 significant is gestegen (R2 = 0,861; p-waarde <
0,01). De ongelijkheid van het besteedbare inkomen nam in
de periode 1990–1999 significant toe (R2 = 0,561; p-waarde
< 0,01), maar de stijging verschilt vanaf de eeuwwisseling niet
significant van nul. In de laatste periode was de toename van
de ongelijkheid van de besteedbare inkomens beduidend kleiner dan die van de primaire inkomens.
Figuur 1 laat verder de ontwikkeling van de herverdeling
zien die tot stand komt via sociale uitkeringen en belasting- en
premieheffing. In de periode 1990–1999 deed zich een lichte
daling voor in de herverdeling, maar deze daling verschilt niet
significant van nul. In de periode 2001–2012 nam de herverdeling wel significant toe (R2 = 0,743; p-waarde < 0,01). Deze
toegenomen herverdeling is voornamelijk veroorzaakt door
sociale uitkeringen. Vanaf 2001 tot 2012 steeg de gemiddelde
totale herverdeling met 0,044 punt (ofwel van 45 procent
naar 49 procent), waarvan 0,026 punt valt toe te rekenen aan
het grotere herverdelende effect van sociale uitkeringen (=
58 procent). Het restant valt met name toe te rekenen aan de
progressiever geworden inkomensheffing sinds 2001.
Tot zover zijn alle resultaten gepresenteerd aan de hand
van de Gini-coëfficiënt. De berekeningen zijn ook uitgevoerd
Inkomensongelijkheid- en herverdeling
Figuur 1
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
‘90 ‘91 ‘92 ‘93 ‘94 ‘95 ‘96 ‘97 ‘98 ‘99 ‘00 ‘01 ‘02 ‘03 ‘04 ‘05 ‘06 ‘07 ‘08 ‘09 ‘10 ‘11
Herverdeling via sociale uitkeringen
Gini-coëfficiënt besteedbare inkomen
‘12
Herverdeling via inkomensheffingen
Gini-coëfficiënt primaire inkomen
Bron: eigen berekeningen op basis van gegevens CBS IPO
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
277
ESB Sociale zekerheid
Inkomensongelijkheid- en herverdeling
tabel 1
1990
1995
1999
2001
2005
2010
2012
0,514
Ginicoëfficiënt primair inkomen (a)
0,534
0,513
0,494
0,517
0,530
0,540
af: herverdeling door sociale uitkeringen (b1)
0,187
0,194
0,175
0,166
0,176
0,185
0,192
af: herverdeling door inkomensheffingen (b2)
0,022
0,027
0,021
0,055
0,064
0,064
0,074
Ginicoëfficiënt besteedbaar inkomen (a-b)
0,306
0,314
0,317
0,273
0,277
0,281
0,274
Absolute herverdeling (b1 + b2)
0,208
0,220
0,196
0,221
0,241
0,249
0,266
41
41
38
45
47
47
49
Relatieve herverdeling in (b1 + b2) / a × 100 (dus: in procenten)
Onderdelen herverdeling (aandelen in procenten)
AOW
32
33
37
29
29
31
31
Aanvullende pensioenuitkeringen
20
22
24
24
25
26
26
13
Loon- en inkomstenbelasting
11
11
11
14
13
14
Premies werkgevers
-1
-1
-1
4
5
6
7
Arbeidsongeschiktheidsuitkeringen
12
11
10
9
7
6
6
Bijstand
5
13
10
9
7
6
5
Werkloosheidsuitkeringen
3
5
3
2
4
3
3
Huursubsidie/toeslag / rijksbijdrage eigen woning
2
2
3
3
2
3
3
2
Studietoelage en tegemoetkoming studiekosten
3
2
2
2
3
2
Ziektewet
1
1
1
1
1
1
1
Kinderbijslag
2
1
1
2
1
1
1
AWW/ANW
Overig
3
3
2
2
2
1
1
-2
-2
-2
-2
0
-3
-1
1
Premies werknemersverzekeringen
1
1
3
3
4
3
Bron: eigen berekeningen op basis van gegevens CBS IPO
met behulp van diverse andere gangbare globale ongelijkheidsmaatstaven, zoals de Theil-index, Mean log deviation en
de Atkinson-index (α = 0.5 en α=1). De gevoeligheidsanalyse
(Caminada et al., 2014) wijst uit dat de ontwikkeling van de
ongelijkheid en de herverdeling niet gevoelig is voor de keuze
van de ongelijkheidsmaatstaf. De gevonden resultaten zijn
dus robuust.
Decompositie van de inkomensherverdeling
Tabel 1 toont de mutaties van de herverdeling via diverse sociale uitkeringen en directe belastingen (inkomensheffingen)
voor verschillende jaren.
In de periode 1990–1999 trad er geen significante verandering op in de mate van herverdeling, maar binnen dit
algemene beeld zijn sommige regelingen meer en andere juist
minder gaan bijdragen aan de herverdeling. Uitkeringen wegens ziekte en wegens arbeidsongeschiktheid, en de bijstand
zijn significant minder gaan bijdragen aan de herverdeling.
Daar staat tegenover dat onder meer AOW-uitkeringen, de
huursubsidie en aanvullende-pensioenuitkeringen juist significant meer zijn gaan bijdragen aan de herverdeling.
In de periode 2001–2012 steeg de totale herverdeling significant. Dit is met name het gevolg van de toegenomen herverdeling via de AOW- en aanvullende-pensioenuitkeringen
(Bonenkamp en Ter Rele, 2013). Ook de inkomensheffingen
droegen bij. Daarentegen hebben de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen en de bijstand geleid tot minder herverdeling.
Het stelsel van sociale uitkeringen en belastingen vermin278
dert de inkomensongelijkheid met 49 procent in het jaar 2012.
In 2001 en 1990 lag dit percentage lager (respectievelijk 45 en
41). Sociale uitkeringen hebben een sterker herverdelend effect dan belastingen. De AOW- en aanvullende-pensioenuitkeringen zijn in 2012 goed voor 57 procent van de vermindering van de initiële inkomensongelijkheid: de AOW voor
31 procent en de aanvullende pensioenen voor 26 procent.
In mindere, en afnemende, mate spelen de bijstand en andere
sociale voorzieningen een rol bij de herverdeling (zeven procent). De rol van de directe belastingen (loon- en inkomstenbelasting, premies werkgevers en premies werknemersverzekeringen) is met negentien procent ook redelijk substantieel.
Bij deze analyse zijn de aanvullende-pensioenuitkeringen
conform het CBS IPO tot de sociale overdrachten gerekend.
Internationaal is het veeleer gebruikelijk de aanvullende pensioenen als primair inkomen te behandelen, want het is immers uitgesteld loon. Er is daarom een gevoeligheidsanalyse
uitgevoerd waarbij, anders dan bij het CBS, het aanvullend
pensioen als primair inkomen is aangemerkt. De omvang en
mutaties in de herverdeling worden in dit geval kleiner. De
algemene conclusie blijft echter overeind: de ongelijkheid van
het besteedbare inkomen is in Nederland tamelijk stabiel; in
de periode 2001–2012 is de stijging van de primaire inkomensongelijkheid nagenoeg volledig afgevlakt door de toegenomen herverdeling via het belasting- en uitkeringsstelsel.
Als gevolg hiervan bereikt de Nederlandse verzorgingsstaat in
2012 een grotere reductie van de inkomensongelijkheid dan
nog in 1990 en 2001 het geval was.
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 99 (4684) 2 mei 2014
Sociale zekerheid ESB
Vergelijking met ander onderzoek
De bevindingen wijken af van die van Salverda (2013), die
concludeert dat de inkomensongelijkheid het hoogste punt
in 35 jaar heeft bereikt. Tevens constateert hij afnemende
inkomensherverdeling via uitkeringen en belastingheffing.
Deze verschillen vallen deels te verklaren door de poging van
Salverda om de trendbreuk in 2001 te repareren. Verder kijkt
Salverda vooral naar de allerlaagste en de allerhoogste inkomens (de staarten van de verdeling). Zijn uitkomsten worden
daardoor sterk beïnvloed door het onderste deciel van de inkomensverdeling dat vooral bestaat uit studenten, zzp’ers die
even een jaar minder goed boeren, en mensen met een kleine
deeltijdbaan.
Ook de OECD verrichtte onderzoek naar inkomens(her)
verdeling. Volgens OECD-gegevens is de ongelijkheid van
het besteedbare inkomen gestegen en de herverdelende werking van het sociale stelsel sinds begin jaren tachtig van de
vorige eeuw in Nederland, net als in veel andere landen, afgenomen voor huishoudens in de leeftijd 18–64 jaar (OECD,
2011). Overigens toont ander onderzoek met behulp van
LIS-data dat deze conclusie van de OECD afhankelijk is van
de populatiekeuze: toegenomen herverdeling in geval van de
totale bevolking, maar afgenomen herverdeling van de bevolking onder de 65 jaar (Wang et al., 2013). Uit het onderhavige
onderzoek op basis van CBS-data rijst het volgende beeld op.
De toegenomen herverdeling komt met name door de AOWen aanvullende-pensioenuitkeringen, die in combinatie met
het stijgende aandeel senioren in de totale bevolking zorgen
voor steeds meer herverdeling. Wanneer alleen wordt gekeken naar de deelpopulatie 18–64 jaar, nam de herverdeling af
in de periode 1990–1999, maar sinds de eeuwwisseling nam
de herverdeling ook toe onder de bevolking van 18–64 jaar,
zij het dat de toename van de herverdeling dan kleiner is dan
voor de totale bevolking en niet langer significant is.
Maar ook demografische ontwikkelingen kunnen een deel
van de veranderingen in de herverdeling verklaren. Het is
aannemelijk dat de vergrijzing leidt tot een sterkere mate
van herverdeling via AOW en pensioenen. Toekomstig onderzoek zal licht kunnen werpen op de diverse oorzaken van
veranderingen in de inkomens(her)verdeling.
Literatuur
Atkinson, A.B. (1996) Seeking to explain the distribution of income. In: Hills, J. (red.) New
inequalities. Cambridge: Cambridge University Press, 19–48.
Bonenkamp, J. en H. ter Rele (2013) Herverdeling door pensioenregelingen: een integrale
analyse van de AOW en de aanvullende pensioenen. TPEdigitaal, 7(1), 51–65.
Caminada, C.L.J. en K.P. Goudswaard (2003) Verdeelde zekerheid. De verdeling van lasten en
baten van sociale zekerheid en pensioenen. Den Haag: Sdu.
Caminada, K., J. Been, K. Goudswaard en M. de Graaf-Zijl (2014) De ontwikkeling van inkomensongelijkheid en inkomensherverdeling in Nederland 1990–2012. Department of Econo-
Conclusie
mics Research Memorandum, 2014.02 (te verschijnen). Universiteit Leiden.
Het overheersende beeld is dat de ongelijkheid van het besteedbare inkomen in Nederland tamelijk stabiel is. Vanaf
1990 is een bescheiden stijging waargenomen van de ongelijkheid van het primaire inkomen, die zich vooral in de
periode 2001–2012 heeft voorgedaan. Maar ook de inkomensherverdeling steeg vanaf 2001. Het stelsel van sociale
uitkeringen en directe belastingen mitigeerde zo de toename
in de primaire inkomensongelijkheid nagenoeg volledig. Met
name de AOW en de pensioenen hebben een grotere reductie
van de inkomensongelijkheid bewerkstelligd. Analyses met
verschillende ongelijkheidmaatstaven laten zien dat deze resultaten robuust zijn. Als alleen wordt gekeken naar de bevolking tussen 18 en 64 jaar, nam de herverdeling in de periode
1990–1999 weliswaar af, maar sinds de eeuwwisseling valt
ook onder de groep 65-minners enige toename van de herverdeling waar te nemen.
Opgemerkt moet worden dat deze empirische analyse
niet laat zien waarom sociale uitkeringen en/of directe belastingen meer of minder herverdelend zijn geworden. Dat is
niet zonder meer het effect van sociaal of fiscaal beleid. Zo
mag verwacht worden dat wanneer de primaire inkomensongelijkheid stijgt, de stelsels van sociale uitkeringen en belastingen automatisch een meer herverdelend effect sorteren
vanwege de progressiviteit die in deze systemen is ingebouwd.
Graaf-Zijl, M. de en T. Ooms (2013) Sociaal beleid en inkomensongelijkheid. TPEdigitaal, 7(1),
Jaargang 99 (4684) 2 mei 2014
95–118.
Morelli, S., T. Smeeding en J. Thompson (2014) Post-1970 trends in within-country inequality and poverty: rich and middle income countries. Institute for Research on Poverty Discussion
Paper, 1419-14 (hoofdstuk voor Handbook of Income Distribution, edited by A. B. Atkinson and
F. Bourguignon, te verschijnen).
Musgrave, R.A., K.E. Case en H.B. Leonard (1974) The distribution of fiscal burdens and benefits. Public Finance Quarterly, 2 (juli), 259–311.
OECD (2011) Divided we stand: why inequality keeps rising. Parijs: OECD.
Pen, J. (1986) Hoe effectief is het Nederlandse verdelingsbeleid? Openbare Uitgaven, 18(3),
103–111.
Piketty, T. (2014) Capital in the twenty-first century. Cambridge, MA: Belknap Press.
Salverda, W. (2013) Inkomen, herverdeling en huishoudvorming 1977–2011: 35 jaar ongelijkheidsgroei in Nederland. TPEdigitaal, 7(1), 66–94.
SCP (2011) Minder voor het midden. Profijt van de overheid in 2007. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.
Waard, M. de, G. Werner en S. Phlippen (2013) Interview Robert Shiller. ESB, 98(4671), 656–
658.
Wang, C., K. Caminada en K. Goudswaard (2012) The redistributive effect of social transfer
programs and taxes: a decomposition across countries. International Social Security Review,
65(3), 27–48.
Wang, C., K. Caminada en K. Goudswaard (2013) Income redistribution in 20 countries over
time. International Journal of Social Welfare. Artikel op: onlinelibrary.wiley.com.
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
279