Een economisch kader voor de vluchtelingencrisis

Vluchtelingenspecial ESB
203Jaargang 101 (4730) 17 maart 2016
Een economisch kader voor de
vluchtelingencrisis
VLUCHTELINGENSPECIAL
I
n 2015 hebben bijna 57.000 personen in Nederland
asiel aangevraagd, een record (CBS, 2016; Wobma,
2016, ook in deze ESB). Naar verwachting wordt een
ruime meerderheid van die verzoeken ingewilligd.
Daarmee is de vluchtelingenproblematiek vooral een huma –
nitaire kwestie, want het gaat om het opvangen van vreem –
delingen in nood. De totale immigratiestroom bestaat uit
meer dan alleen asielmigranten. Zo zijn er immigranten die
zich in Nederland vestigen vanwege werk (arbeidsmigra –
tie), om zich te voegen bij eerder gemigreerde gezinsleden
(gezinsmigratie) of vanwege het volgen van een opleiding
aan een Nederlandse onderwijsinstelling (studiemigratie). De hoge instroom van asielzoekers gaat gepaard met
zorgen over huisvesting en veiligheid, maar er is ook discus-
sie over de kosten (Tweede Kamer, 2015a). Volgens ande –
ren biedt de vluchtelingenstroom juist kansen: productieve
jonge migranten die arbeidsmarkttekorten oplossen en de
druk van vergrijzing verlichten (The Economist, 2015).
Feiten verdwijnen gemakkelijk naar de achtergrond bij alle
opinies. Via welke kanalen grijpt de vluchtelingencrisis aan
op de Nederlandse economie en wat heeft dat voor gevol –
gen? MOEIZAME INTEGRATIE OP DE ARBEIDSMARKT
De arbeidsmarkt is een eerste kanaal waarlangs de vluchte
–
lingenstroom aangrijpt op de economie. Werkende migran –
ten kunnen op verschillende manieren een positieve bijdra –
ge leveren aan de economie (Røed en Schøne, 2012; OESO,
2014). Als gevolg van migratie neemt het arbeidsaanbod
toe en daarmee ook de productiecapaciteit. Migranten zijn
veelal jonger, mobieler en flexibeler dan de autochtone be –
volking. Dat biedt kansen om arbeidsmarkttekorten op te
lossen en de druk van vergrijzing te verlichten. Maar de werkelijkheid is weerbarstiger. De arbeids-
marktpositie van asielmigranten is zwak, en ook zwakker
dan van bijvoorbeeld arbeids- of gezinsmigranten (Engber –
sen et al. , 2015). Ondanks de relatief jonge leeftijd van asiel –
migranten, is hun arbeidsparticipatie laag. Op lange termijn
heeft iets meer dan de helft van hen een betaalde baan, te –
genover zeventig procent van de autochtone Nederlanders.
In de eerste verblijfsjaren is het aandeel maar een kwart tot
een derde. Verschillen met andere West-Europese landen
zijn gering : de arbeidsparticipatie varieert meestal tussen
de veertig en de zestig procent (Eurostat, 2016). Asielmi-
granten met een baan verdienen gemiddeld ruim onder
modaal, waarbij zij vaker in kleinere banen en onder hun
niveau werken dan autochtonen (Bakker, 2016). De zwakke
arbeidsmarktpositie van vluchtelingen kent verschillende
oorzaken, waaronder taalbarrières, het niet erkennen van
buitenlandse diploma’s, slechte fysieke en mentale gezond –
heid en discriminatie (Dourleijn en Dagevos, 2011). Zorgen over verdringing en oplopende werkloosheid
als gevolg van migratie lijken ongegrond, want arbeids-
markten blijken goed in staat het extra arbeidsaanbod te ab –
sorberen, zonder dat dit leidt tot structureel hogere werk –
loosheid (Rowthorn, 2008; Kerr en Kerr, 2011; Berkhout et
al. , 2014). Migratie kan wel de loonontwikkeling drukken
van Nederlandse werknemers met wie de migranten direct
concurreren, zoals laagopgeleiden, allochtonen en eerdere
migrantengroepen. Onderzoeken naar verdringingseffec-MAIKEL
VOLKERINK
Econoom bij De Ne-
derlandsche Bank
De vluchtelingenproblematiek is bovenal een humanitaire kwes-
tie, maar heeft ook economische effecten. Die lijken vooralsnog
bescheiden te zijn. Aanvankelijk geven de extra uitgaven een im –
puls aan de economische groei. De economische bijdrage van
asielmigranten op langere termijn is onzeker en wordt vooral be –
paald door hun succes op de arbeidsmarkt.
ESB Vluchtelingenspecial

ESB Vluchtelingenspecial
204Jaargang 101 (4730) 17 maart 2016
ten hebben overigens veelal betrekking op migranten in het
algemeen of arbeidsmigranten in het bijzonder. Over ver –
dringingseffecten van asielmigranten bestaat geen aparte
literatuur. Maar gegeven de relatief moeizame integratie op
de arbeidsmarkt lijkt het plausibel dat verdringingseffecten
door asielmigratie kleiner dan gemiddeld zullen zijn.
OVERHEIDSFINANCIËN MEEST GEBAAT BIJ
WERKENDE ASIELMIGRANT
Een tweede kanaal zijn de overheidsbestedingen. Op korte
termijn brengt de instroom van asielzoekers kosten met
zich mee voor de overheid. Tijdens de asielprocedure zijn
er uitgaven aan onder andere huisvesting , medische verzor –
ging en juridische bijstand. Asielzoekers die mogen blijven,
ofwel asielmigranten, hebben recht op dezelfde collectieve
voorzieningen als andere Nederlandse burgers en krijgen
toegang tot de arbeidsmarkt en het onderwijs.
Aanvankelijk zullen de kosten van opvang en huisves-
ting overheersen. Het effect daarvan op de overheidsbe –
groting hangt af van de wijze waarop deze extra uitgaven
gefinancierd worden. Als deze betaald worden uit reeds
gereserveerde middelen, zoals ontwikkelingshulp, dan zijn
de extra uitgaven budgetneutraal. Als de overheid er daar –
entegen voor kiest het begrotingstekort op te laten lopen,
dan geven de extra overheidsbestedingen een tijdelijke be –
stedingsimpuls aan de economie en komt, ceteris paribus,
de bbp-groei hoger uit. Op langere termijn wordt de impact van asielmigratie
op de overheidsfinanciën vooral bepaald door het saldo van belastingen die asielmigranten betalen gedurende hun
verblijf in Nederland en hun gebruik van collectieve voor
–
zieningen, zoals uitkeringen. Het succes van asielmigranten
op de arbeidsmarkt is bepalend voor de inkomstenbelasting
die men betaalt en het beroep op uitkeringen. Daarmee is
de arbeidsparticipatie de belangrijkste determinant van het
uiteindelijke budgettaire effect (OESO, 2013; IMF, 2016).
BOUW EN GRENSCONTROLES
De vluchtelingenproblematiek grijpt ook aan op de bouw –
productie en het internationale wegtransport door grens-
controles. Daarover bestaat minder literatuur dan over de
arbeidsmarkt- of budgettaire effecten. De hoge instroom van asielmigranten vraagt om meer
woonruimte. Eén oplossing is de bouw van nieuwe wonin –
gen. Ervan uitgaande dat alle asielmigranten in de komende
vijf jaar gehuisvest worden in een normale woning , raamt
het EIB (2015) een extra bouwproductie van cumulatief
5,6 miljard euro in de jaren 2016-2020. Dat is ongeveer een
derde van de totale woningbouwproductie in 2015 (EIB,
2016). Of, wanneer en in welke mate de bouwproductie op
gang komt, zal onder andere afhangen van nationaal en lo –
kaal overheidsbeleid. De grenscontroles die steeds meer landen invoeren,
waaronder Nederland, zijn een nieuw kanaal waarlangs de
economie wordt geraakt. Grenscontroles leiden tot ver –
tragingen in het internationale wegtransport en dwingen
sommige bedrijven meer voorraden aan te houden. Vol –
gens Prognos (2016) leiden de kosten die hiermee gepaard
gaan tot hogere importprijzen. Onder de veronderstelling
dat alle EU-landen in de periode 2015-2025 permanente
grenscontroles invoeren, drukken de grenscontroles de
bbp-groei in de EU jaarlijks met 0,04 tot 0,12 procentpunt.
Voorlopig zijn de grenscontroles tijdelijk en nog niet tussen
alle EU-lidstaten ingevoerd. De toekomst zal uitwijzen of
het scenario van Prognos plausibel is en wat de werkelijke
kosten zijn.
KWANTIFICERING ECONOMISCHE EFFECTEN
VLUCHTELINGENSTROOM
DNB heeft in haar meest recente Economische Ontwikke-
lingen en Vooruitzichten (DNB, 2015) een eerste poging
gedaan om de economische effecten van de vluchtelingen –
stroom voor de periode 2015-2017 te kwantificeren (ta –
bel 1). Er is gekeken naar de effecten van het extra aantal
asielzoekers en -migranten ten opzichte van de centrale
verwachtingen van het CBS (Van Duin et al. , 2015) en de
overheid (Tweede Kamer, 2015b). De effecten zijn moeilijk
precies te berekenen, veel informatie is onbekend en onze –
ker. Daarom zijn er in de berekeningen noodzakelijkerwijs
veel veronderstellingen gemaakt, gebaseerd op informatie
die in oktober 2015 voorhanden was. Er is uitgegaan van 60.000 asielzoekers in 2015 en
2016 en 50.000 in 2017. Verondersteld is dat tachtig pro –
cent van de aanvragen wordt gehonoreerd. Dat betekent
dat er in de periode 2015-2017 ongeveer 80.000 meer
asielmigranten arriveren dan in de toenmalige projectie van
het CBS. Tabel 1 geeft voor verschillende kanalen het ef-
fect op de bbp-groei, de werkloosheid en het EMU-saldo
weer. Het totale effect beschrijft de situatie waarin al deze
Bron: DNB, 2015
Effecten extra instroom asielzoekers
en -migranten in 2016 en 2017¹ TABEL 1
Bbp
(procentuele mutatie) Werkloosheid
(in procenten) EMU-saldo (in
procenten bbp)
2016 20172016 20172016 2017
Overheidsbestedingen 0,050,04-0,03 -0,04-0,08-0,13
Arbeidsmarkt 0,000,020,040,070,00-0,01
Bouwinvesteringen 0,010,11-0,09 -0,17 0,030,10
Consumentenvertrouwen -0,06-0,02 0,000,03-0,01 -0,04
Totaal 0,000,14-0,07 -0,11-0,06-0,08
¹ Verschillen in procentenpunten ten opzichte van het basispad voor het bet
reffende jaar
In 2016 heffen de positieve effecten
van de overheidsbestedingen en de
arbeidsmarkt het negatieve effect van
het consumenten vertrouwen op

Vluchtelingenspecial ESB
205Jaargang 101 (4730) 17 maart 2016
LITERATUUR
Bakker, L. (2016) Seeking sanctuary in the Netherlands: opportunities and obstacles to refugee in-
tegration. Proefschrift. Rotterdam: Erasmus Universiteit Rotterdam.
Berkhout, E., P. Bisschop en M. Volkerink (2014) Grensoverschrijdend aanbod van personeel.
Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek.
CBS (2016) In 2015 twee keer zo veel asielzoekers en nareizigers als in 2014. Artikel op www.cbs.nl.
DNB (2015) Economische ontwikkelingen en vooruitzichten. December 2015. Amsterdam: De Ne-
derlandsche Bank.
Fratzscher, M. en S. Junker (2015) Integration von Flüchtlingen – eine langfristig lohnende
Investition. DIW Wochenbericht, 45, 1083-1088.
Dourleijn, E. en J. Dagevos (2011) Vluchtelingengroepen in Nederland . Den Haag: Sociaal en
Cultureel Planbureau.
Duin, C. van, L. Stoeldraijer en J. Ooijevaar (2015) Bevolkingsprognos
e 2014–2060: veron-
derstellingen migratie. CBS Bevolkingstrends, april.
EC (2015) European Economic Forecast. Autumn 2015. Brussel: Europese Commissie.
EIB (2015). Effecten van toestroom asielzoekers op productie en werkgelegenheid in de bouwsector.
Amsterdam: Economisch Instituut voor de Bouw.
EIB (2016) Verwachtingen bouwproductie en werkgelegenheid. Amsterdam: Economisch Insti-
tuut voor de Bouw.
Eurostat (2016) Employment rate of first generation of immigrants by sex, age, years of residence
and reason for migration [lfso_14l1empr]. LFS Adhoc Module 2014. Statistieken op ec.europa.eu/
eurostat.
Engbersen, G., J. Dagevos, R. Jennissen, L. Bakker en A. Leerkes (2015) Geen tijd te verliezen:
van opvang naar integratie . WRR-Policy Brief, 4.
IMF (2016) The Refugee Surge in Europe: Economic Challenges. IMF Discussion Note, 16(02).
Kerr, S. en W. Kerr (2011) Economic Impacts of Immigration: a survey. NBER Working Paper,
16736.
OESO (2013) The fiscal impact of immigration in OECD countries. In: OESO. International
Migration Outlook 2013. Parijs: OESO.
OESO (2014) Is migration good for the economy? OECD Migration Policy Debates , mei.
OESO. (2016) Making integration work. Parijs: OESO.
Prognos (2016) Abkehr vom Schengen- Abkommen. München: Prognos.
Røed, M. en P. Schøne (2012) Does immigration increase labour market flexibility? Labour
Economics, 19, 527–540.
Rowthorn, R. (2008) The fiscal impact of immigration on the advanced economies. Oxford
Review of Economic Policy , 24(3), 560-580.
The Economist (2015) Let them in and let them earn . Artikel in The Economist op 9 augustus.
Tweede Kamer (2015a) Aanhangsel van de Handelingen. Vergaderjaar 2014-2015, nr. 2437.
Tweede Kamer (2015b) Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Veiligheid en
Justitie (VI) voor het jaar 2015. 34 000-VI(2).
Wobma, E. (2016) De basisstatistieken over Syrische asielzoekers en immigranten. ESB,
101(4730), 206-207.
effecten zich gelijktijdig voordoen. De tabel beschrijft ook
een eventueel effect van het consumentenvertrouwen. Een
plotselinge grote instroom van asielzoekers kan daarop een
negatief effect hebben, onder andere door toenemende zor –
gen over de baanzekerheid en de eigen financiële situatie. Doordat de asielprocedure enkele maanden duurt en
de instroom vooral na de zomer versnelde, is aangenomen
dat er in 2015 geen extra asielmigranten de arbeidsmarkt
betreden of bijvoorbeeld uitkeringen ontvangen. Wel zijn
er meer asielzoekers dan verwacht. Voor 2015 gaat DNB
ervan uit dat de extra kosten daarvoor in 2015 nog be –
taald worden vanuit de reeds gereserveerde middelen voor
ontwikkelingssamen-werking. Ook is aangenomen dat de
bouw van nieuwe woningen in 2015 nog niet op gang komt
en dat het effect op het consumentenvertrouwen vertraagd
doorwerkt op het bbp. Al met al is er in 2015 geen additio –
neel effect op de bbp-groei. Vanaf 2016 doen zich verschillende effecten op bbp-
groei voor, langs de eerder beschreven kanalen. In 2016 is
het totale effect nihil doordat positieve effecten van de over –
heidsbestedingen en arbeidsmarkt het negatieve effect van
het consumentenvertrouwen compenseren. In 2017 leidt
de vluchtelingenstroom per saldo tot een 0,14 procentpunt
hogere bbp-groei. Dat is grotendeels te danken aan de ad –
ditionele woningbouwproductie. De werkloosheid neemt
in 2016 en 2017 iets meer af doordat de personeelsbehoefte
bij bijvoorbeeld bouwbedrijven toeneemt. DNB gaat ervan
uit dat de extra overheidsbestedingen vanaf 2016 gefinan –
cierd worden door het laten oplopen van het begrotingste –
kort. Als gevolg daarvan verslechtert het EMU-saldo met
bijna 0,1 procentpunt bbp. De resultaten zijn in lijn met
uitkomsten van soortgelijke exercities door bijvoorbeeld de
Europese Commissie (2015), Fratzscher en Junker (2015)
en het IMF (2016). Alleen in bestemmingslanden waar
relatief veel asielzoekers arriveren, zoals Duitsland, is het
totale effect op de bbp-groei twee tot drie keer zo groot.
AANDACHTSPUNTEN
Vanuit economisch perspectief is het van groot belang dat
asielmigranten in de toekomst vaker en sneller hun weg
vinden naar de arbeidsmarkt dan voorheen. Er is steeds
meer bekend over de belemmeringen die de integratie van
asielmigranten op de arbeidsmarkt in de weg staan. Ook
verschijnen er steeds meer publicaties met good practices
en beleidsaanbevelingen om de kansen van asielmigranten
op de arbeidsmarkt te verbeteren (Engbersen et al. , 2015;
Bakker, 2016; IMF, 2016; OESO, 2016). Er zijn vooral veel
aanbevelingen om al gedurende de asielprocedure te starten
met taalonderwijs, het inventariseren van kwalificaties en
basale op de arbeidsmarkt georiënteerde trainingen. Bak –
ker (2016) pleit voor (aanvullend) onderwijs in Nederland:
asielmigranten met Nederlandse diploma’s hebben vaker
een baan. Het IMF (2016) signaleert dat een deel van de
asielmigranten wellicht onvoldoende productief is, of dat
daarover bij werkgevers zorgen bestaan. In andere Europese
landen zijn gerichte loonkostensubsidies of een verlaging
van het minimumloon voor asielmigranten in het verleden
succesvol geweest om hun arbeidsmarktkansen te vergroten. Al deze oplossingsrichtingen zijn nog niet uitgekris-
talliseerd. Het ontbreekt aan gedegen onderzoek naar de effectiviteit en efficiëntie van verschillende beleidsopties.
Welk beleid is het meest kansrijk? Wat zijn voor- en na
–
delen? En in hoeverre zijn ervaringen in het buitenland
toepasbaar op de Nederlandse situatie? Het beantwoorden
van die vragen is een belangrijke volgende stap om de in –
tegratie van asielmigranten te verbeteren en hun economi-
sche bijdrage te vergroten.