het is een gegeven dat de kosten van
een minimaal pakket van deze voorzieningen afhangen van de samenleving waarin men leeft.
Een absolute armoedelijn?
In ESB van 24 maartjl. verwerptJ.L. de Kruijk bet relatieve armoedebegrip als basis voor beleid. Maar bij de operationalisering van bet
door hem voorgestane absolute armoedebegrip komen evenzeer relatieve elementen om de hoek kijken.
Relatieve armoede
In het overigens zeer lezenswaardige
artikel “Armoede in rijke landen” van
J.L. de Kruijk doet de auteur een aantal uitspraken die om een reactie vragen1. Het meest provocerend is zijn
stelling dat het leeuwedeel van het
onderzoek naar armoede in rijke landen gebaseerd is op een relatief armoede-concept omdat er volgens het
absolute armoedebegrip nagenoeg
geen armoede in rijke landen zou bestaan. Vervolgens citeert hij correct
de bij het relatieve armoedeconcept
behorende definitie: iemand is arm
als hij te weinig middelen heeft om
op een minimaal acceptabele manier
te kunnen participeren in het land
waarin hij leeft.
Operationalisatie
Hoewel de auteur niet aangeeft wat
er mis is met deze definitie, wordt in
de desbetreffende alinea de meest gebruikte Operationalisatie van deze definitie – de halve mediaanlijn – afgekeurd omdat het niets anders is dan
een maatstaf voor inkomensongelijkheid, zodat er in alle landen armoede
bestaat.
Inderdaad is op deze manier geoperationaliseerde armoede gerelateerd aan de inkomensongelijkheid
in een land. Het is mijns inziens echter onjuist om, zoals de auteur doet,
te concluderen dat er, gegeven deze
definitie, in alle landen armoede bestaat, dat armoede nooit kan worden
uitgeroeid, of zelfs dat armoede wenselijk is als een verdere afname van
inkomensverschillen niet wenselijk
zou worden geacht.
Ook de conclusie dat ientand die
crepeert volgens de relatieve definitie niet arm zou zijn omdat zijn buren ook creperen, is in mijn optiek
het gevolg van een tamelijk eenzijdi-
ESB 14-4-1993
ge visie op het begrip relatieve armoede, namelijk dat relatieve armoede altijd zou moeten worden geoperationaliseerd door een (constant
blijvend) percentage van het mediane (of gemiddelde) inkomen, of door
een constant blijvende percentielgrens. Uiteraard zou in het laatste geval het percentage armen altijd hetzelfde blijven. Bij de grens in termen
van een — vast — percentage van het
gemiddelde is dit overigens niet het
geval, ook als verdere inkomensnivellering niet wenselijk is. Tegenover
een afname van de inkomensongelijkheid beneden het gemiddelde zou
immers een toename van de ongelijkheid boven het gemiddelde kunnen
staan.
Hiermee is echter niet de kern van
mijn bezwaren tegen de diskwalificatie van het relatieve armoedebegrip
weergegeven. Die betreft de impliciete veronderstelling dat de meest gebruikte Operationalisatie van dit begrip – de halve mediaanlijn of
varianten daarvan – ook de enig mogelijke zou zijn. Inderdaad is de halve mediaanlijn een tamelijk willekeurige keuze, waarvan het zeer de
vraag is of die op elk moment en op
elke plaats de grens weergeeft waaronder iemand te weinig middelen
heeft om op een minimaal acceptabele manier te kunnen participeren
in het land waarin hij leeft.
Een eerste vereiste lijkt mij dat zo
iemand voldoende middelen zou
moeten hebben om niet te creperen dit zou bij 50% van de mediaan het
geval kunnen zijn, bij 25%, of bij
250%. Belangrijk is echter ook dat armoede niet overwonnen is als maar
voldoende calorieen beschikbaar
zouden zijn om niet te creperen. Om
armoede op te heffen zijn ook kleding, huisvesting, veiligheid, ontplooiingskansen enzovoort nodig en
Een Europese armoedelijn?
In de bespreking van het Eurostat-onderzoek naar armoede in de EG vermeldt De Kruijk de daarin gebruikte
armoedelijnen: 50% van de gemiddelde (equivalente) uitgaven in het betreffende land. Volgens deze lijnen
zou armoede in een rijk land groter
kunnen zijn dan in een arm land,
maar in werkelijkheid treden dergelijke ‘curieuze’ uitkomsten niet op.
In feite kan zo’n uitkomst ook optreden als we een voor alle landen
gelijke armoedelijn zouden hanteren.
Dit laatste is alleen ‘methodologisch
correcter’ als kan (of moet) worden
aangenomen dat de minimale levensstandaard in elk land dezelfde is, met
andere woorden als huishoudens
met dezelfde koopkracht in verschillende landen even arm (of rijk) zouden zijn. Dit laatste is echter niet aannemelijk als we bij voorbeeld
Portugal en Nederland vergelijken.
De gemeenschappelijke Europese armoedelijn corrigeert weliswaar voor
prijsverschillen tussen verschillende
landen (door te werken met koopkrachtpariteiten), maar zij houdt
geen rekening met verschillen in klimaat (waardoor bij voorbeeld de minimale kosten voor kleding, voeding
en huisvesting in Nederland waarschijnlijk hoger uit zullen vallen).
Belangrijker is dat niet wordt gecorrigeerd voor het feit dat met de gemiddelde levensstandaard ook de
kosten van participate in de samenleving (transport, communicatie, uitgaan, verenigingsleven) hoger zullen
zijn. In een land waarin de meeste familieleden en vrienden op loopafstand wonen (namelijk in het eigen
dorp) is een telefoon of een auto nu
eenmaal minder belangrijk dan in
een land waarin de mobiliteit veel hoger is. In een cultuur waarin men elkaar vooral thuis ontvangt is participatie goedkoper dan wanneer je
alleen meetelt als je af en toe ook
eens een rondje geeft in je favoriete
stamkroeg.
In dit verband is het theoretische
onderscheid dat Sen maakt tussen ab-
1. J.L. de Kruijk, Armoede in rijke landen,
ESB, 24 maart 1993, biz. 264-267.
solute armoede in termen van moge-
plus per land verschillende bedragen
differentierende factoren moet (mag).
rekening worden gehouden (bij voorbeeld: leeftijd, geslacht, klimaat, ver-
die de kosten om in de samenleving
brandingssnelheid, mate waarin licha-
te participeren weergeven. Ook de
melijke arbeid wordt verricht)? Hoe
moeten schaalvoordelen worden
ook de kosten van andere basisbehoeften zouden moeten dekken,
lijkheden (‘capabilities’) en relatieve
armoede in termen van produkten
(‘commodities’) verhelderend . Zijn
betoog komt crop neer dat, ook indien de minimale behoeften absoluut
Wereldbank, die armoede definieert
zouden zijn (dat wil zeggen gelijk
als het niet kunnen bereiken van een
voor iedereen), de middelen (goede-
minimale levensstandaard, erkent dat
die minimale levensstandaard van
land tot land kan verschillen.
Daarmee komt De Kruijks oproep
om het begrip armoede in het ver-
ren en diensten) om die behoeften te
bevredigen sterk kunnen verschillen
van individu tot individu, van periode tot periode en van plaats tot
plaats.
Een absolute armoedelijn?
Een tweede punt is dat van de door
De Kruijk voorgestane absolute armoedelijn met recht ook gezegd kan
worden dat zij relatief is. Hoewel De
Kruijk zich niet waagt aan een defini-
volg te reserveren voor absolute armoede ietwat in het luchtledige te
hangen. Welke armoedelijn moeten
we daarvoor dan hanteren? De $ 275lijn, de $ 370-lijn of de per land verschillende lijnen? Hoe absoluut is die
lijn dan wel? En hoe zit het bij voorbeeld in een vergelijking tussen nu
en 1900?
tie van de term absoluut, is het duide-
De Kruijks betoog lijkt te zijn inge-
lijk dat de meest voor de hand liggen-
geven door een oprechte bezorgdheid dat het lot van crepeergevallen
uit het oog verloren wordt als te veel
de interpretatie – een armoedelijn
die constant is over tijd en plaats, in
het bijzonder een constant aantal
aandacht wordt besteed aan armoe-
minimaal benodigde calorieen – in
de praktijk geen bruikbare, laat staan
een eenduidige armoedelijn oplevert3.
In de eerste plaats kan niet worden aangenomen dat voor iedereen
een gelijk aantal calorieen minimaal
noodzakelijk is; klimaat, leeftijd, ge-
de in rijke landen. En het moet worden toegegeven, in de operationalisa-
wicht en efficientie met betrekking
tot de verwerking van voedingsstof-
fen in het lichaam zouden bij de bepaling van die hoeveelheid een be-
langrijke rol kunnen spelen.
In de tweede plaats leidt zo’n minimaal noodzakelijke hoeveelheid calorieen niet noodzakelijkerwijs tot hetzelfde voedselpakket voor iedereen.
Lokale gewoonten, bij voorbeeld met
betrekking tot de verbouwde gewassen, zullen daarbij ook in beschouwing moeten worden genomen.
De Kruijk’s uitleg van de door de
Wereldbank gehanteerde armoedelijn – een armoedelijn bepaald door
de lokale kosten van een minimaal
benodigde hoeveelheid calorieeen
ziens echter te ver de notie van relatieve armoede daarom maar weer te
laten varen en opniew op zoek te
gaan naar de absolute armoedegrens. Daar aangekomen zal die
grens toch weer relatief blijken te
zijn.
dan dat verschillende modellen geschat kunnen worden, dat equivalentieschalen slechts ge’identificeerd zijn
indien een aantal additionele aannamen wordt gemaakt5, en dat alle op
gedrag gebaseerde berekeningen
van equivalentieschalen uitgaan van
de discutabele premisse dat gelijk
gedrag gelijke welvaart (nut) impliceert .
kan worden dat men zijn aantal kinderen vrij kan kiezen, uberhaupt
voor toenemende gezinsgrootte
moet worden gecompenseerd7. Of
moet de equivalentieschaal gekozen
worden die impliciet wordt gehan-
teerd in het vigerende stelsel van sociale zekerheid (kinderbijslag enz.)?
2. A.K. Sen, Commodities and capabilities, North-Holland, Amsterdam, 1985. Zie
ook K. de Vos, Micro-economic defini-
Ten slotte nog enkele opmerkingen
tions of poverty, dissertatie, Erasmus Universiteit, Rotterdam, 1991.
over equivalentieschalen, dat wil zeggen de correctiefactoren die gebruikt
moeten worden om de inkomens
van huishoudens met verschillende
grootte, samenstelling en andere relevante kenmerken, vergelijkbaar te
maken.
eenvoudig empirisch kan worden onderzocht”. Hier onderschat hij in mijn
ogen de theoretische en empirische
problemen die er aan de bepaling
van equivalentieschalen kleven.
Allereerst is het de vraag wie de
uitgaven benodigd voor een minimaal benodigde hoeveelheid voedsel
equivalentieschalen moeten worden
bepaald op basis van waargenomen
consumptief gedrag? Het probleem is
Equivalentieschalen
hanteert de Wereldbank voor de ver-
moedelijnen per land, die naast de
dit dat door budgetonderzoekers
Sommige auteurs stellen zelfs de
De Kruijk meldt dat “het bepalen
per jaar, in constante koopkrachtpari-
andere componenten van consump-
tie worden meegenomen? Betekent
vraag of in landen waar aangenomen
van equivalentieschalen betrekkelijk
teitprijzen van 1985) . Bovendien
gebruikt de Wereldbank voor de analyse van armoede binnen landen ar-
naast hoeveelheden calorieen ook
termen van percentages van het gemiddelde inkomen is de relatie met
een minimaal acceptabele manier om
te participeren in de samenleving
niet erg duidelijk. Het gaat mijns in-
onvolledig: in het geciteerde rapport
delijnen ($ 275 en $ 370 per persoon
lentieschaal afhankelijk moet zijn
van het inkomen, houdt dit in dat
tie van relatieve armoededefinities in
per dag – is overigens ook enigszins
gelijking tussen landen twee armoe-
gemeten (een maaltijd voor zes personen is goedkoper dan zes eenpersoonsmaaltijden)? En als de equiva-
equivalentieschalen moet vaststellen.
Moet de minimaal benodigde hoeveelheid calorieen worden vastgesteld door deskundigen? Met welke
3. Zie ook M. Rein, Problems in the definition and measurement of poverty, in:
P.Townsend (red.), The concept of poverty, Heinemann, Londen, 1970; AJ.M. Hagenaars, The perception of poverty, NorthHolland, Amsterdam, 1986.
4. Wereldbank, World Development Report, 1990.
5. Zie bij voorbeeld: A. Deaton en J. Muellbauer, Economics and consumer behavior, Cambridge University Press, 1980, en
voor resultaten van empirisch onderzoek
ook K. de Vos, op cit., 1991.
6. Zie bij voorbeeld R.A. Pollak en TJ. Wales, Welfare comparisons and equivalence
scales, American Economic Review, jg. 69,
biz. 216-221.
7. Zie bij voorbeeld P.Whiteford, A family’s needs: equivalence scales, poverty and
social security, Research Paper, nr. 27, Department of Social Security, Australia,
1985.
w~-
In dat geval kan men aannemen (in
het geval van een parlementaire democratic) dat de politieke voorkeur
van de meerderheid van de bevol-
Absoluut versus relatief
king wordt gevolgd.
Anderzijds kan men betogen dat
Armoede is niet hetzelfde als ongelijk-
de bestaande situatie in dat geval tevens als norm wordt beschouwd, en
dat andere motieven, zoals bevorde-
heid. Als iedereen hetzelfde inkomen
ring (of remmen) van de bevolkings-
is arm) maar ook nul (niemand is
heeft is de ongelijkheid nul, terwijl de
armoede maximaal kan zijn (iedereen
groei, de equivalentieschaal mede
arm). Omgekeerd kan in twee landen
bepalen.
Samenvattend kan worden gesteld
dat de bepaling van equivalentiescha-
met dezelfde ongelijkheid een verschillende mate van armoede bestaan; terwijl in het ene land maar
een paar procent van de bevolking
arm is, kan 80% van de bevolking
van het andere land arm zijn. Het relatieve armoedeconcept, zoals dit thans
wordt geoperationaliseerd, is een
maatstaf van inkomensongelijkheid
en is als zodanig ongeschikt voor het
len onderzoekers nog voor jaren
werk zal bezorgen, zonder dat verwacht mag worden dat er ooit een
voor iedereen acceptabele schaal zal
worden vastgesteld.
Besluit
de optelsom van de armste 20 procent van iedere afzonderlijke lidstaat,
en ook tegen onderzoek waarbij de
armsten van de EG worden gedefinieerd als de optelsom van iedereen
die minder verdient dan een constant percentage van het mediane of
gemiddelde inkomen van iedere afzonderlijke lidstaat. Deze laatste indicator wordt thans gebruikt bij het
leeuwedeel van onderzoek naar armoede in rijke landen, en vloeit
voort uit de definitie van armoede zoals geformuleerd door de EG.
Bezwaar EG-definitie
In december 1984 is voor het Tweede Armoede Programma van de Europese Commissie de volgende definitie van armoede geformuleerd:
meten van (absolute) armoede.
Hoewel de Kruijk in zijn artikel een
aantal behartenswaardige opmerkingen maakt – bij voorbeeld over het
ontbreken van relevante groepen
(daklozen, illegalen) in de gebruikte
gegevensbestanden, en over de te-
rechte aandacht voor de mobiliteit
en de duur van armoede, slaat hij
mijns inziens met name met zijn oproep een armoedelijn te trekken voor
de wereld als geheel de plank mis.
Alleen als rekening gehouden wordt
met verschillen tussen individuen en
tussen samenlevingen — met andere
woorden als armoede als relatief
wordt beschouwd – wordt recht gedaan aan de problemen die individuen of huishoudens met verschillende
“lemand is arm als hij te weinig mid-
Meting binnen landen
delen heeft om op een minimaal acceptabele manier te kunnen participeren in de lidstaat waarin hij leeft”1.
Het relatieve armoedeconcept kan
echter weinig schade aanrichten voor
de armsten zolang de toepassing zich
beperkt tot analyses van de laagste inkomensgroepen binnen landen. Het
kan geen kwaad om ter voorbereiding van sociaal beleid binnen een
land het profiel van de laagste inkomensgroepen van dat land, bij voorbeeld de armste 20%, te bestuderen.
We kunnen echter ook een stap verder gaan door te proberen een absolute armoedelijn vast te stellen.
Meting tussen landen
geen zinvolle bijdrage leveren.
Voorts is het relatieve armoedeconcept niet bij voorbaat ongeschikt als
indicator voor het vergelijken van armoede tussen landen. In dat geval is
echter wel een universele armoedelijn nodig. Als het universum, in de
statistische betekenis, de wereld is,
dan is er een lijn nodig voor de wereld als geheel om de armoede tussen landen te kunnen vergelijken.
Als het universum de EG is, dan is er
een lijn nodig voor de EG als geheel
Klaasde Vos
kunnen vergelijken. Als het univer-
kenmerken in verschillende omstandigheden kunnen hebben om hun
minimale behoeften te bevredigen.
Dit houdt overigens niet in dat bij de
bestrijding van armoede geen prioriteit gegeven zou moeten worden aan
de allerarmsten, voor wie armoede
een levensbedreigende situatie is.
Ook daaraan zou het wegdefinieren
van onderlinge verschillen echter
om de armoede tussen lidstaten te
sum een land is, dan is er een lijn noDe auteur is werkzaam bij de vakgroep
Economische Sociologie en Psychologic,
Faculteit der Economische Wetenschappen, Erasmus Universiteit, Rotterdam.
dig voor het land als geheel om de
armoede tussen provincies of tussen
urbane en rurale gebieden te kunnen
vergelijken, enzovoort.
Er is derhalve geen enkel bezwaar
tegen onderzoek naar het profiel van
Geconstateerd moet worden dat
deze door politici vastgestelde defini-
tie uitgaat van een relatief armoedeconcept op lidstaatniveau. Het lidstaatniveau maakt het mogelijk om
met land-specifieke armoedelijnen te
werken. De combinatie van het relatieve armoedeconcept en land-specifieke armoedelijnen levert echter wel
gevaren op. Het gaat mis als voor
elke lidstaat een aparte relatieve armoedelijn wordt vastgesteld, die gerelateerd is aan de dominante levensstijl in die lidstaat, en als vervolgens
de armen in de EG worden bepaald
door de optelsom van de aldus gedefinieerde armen van elke lidstaat.
Zelfs voor voorstanders van het relatieve armoedeconcept lijkt het mij
moeilijk verdedigbaar dat er voor Nederland, Belgie, en Luxemburg afzonderlijke relatieve armoedelijnen worden vastgesteld, terwijl Zuid-Italie
dezelfde lijn heeft als Noord-Italie,
en Oost-Duitsland dezelfde lijn als
West-Duitsland. Zeker in het huidige
Europa met zijn vervagende grenzen
tussen de lidstaten zou de definitie
beter vervangen kunnen worden
door: “lemand is arm in Europa als
hij te weinig middelen heeft om op
een minimaal acceptabele manier in
Europa te kunnen participeren.”
1. EEC, On specific Community action to
de armste 20 procent van de bevolking van de EG, maar wel tegen onderzoek dat bij voorbaat de armste
20 procent van de EG definieert als
ESB 14-4-1993
combat poverty, 85/8/EEC, Official Journal
of the EC, No. 2/24, 1985. Referentie uit Eu-
in the early 1980s, Luxemburg, 1990.
rostat-rapport, Poverty in figures, Europe
Besluit
Ik ben blij met de waardevolle reactie van De Vos. We zijn het eens over
de omissies in de gebruikte gegevensbestanden. We zijn het er over
eens dat de bestrijding van absolute
armoede voorrang verdient. We zijn
het er over eens dat de huidige ope-
rationaliseringen van het relatieve armoedeconcept in termen van percentielgrenzen of van percentages van
het gemiddelde inkomen (of varianten daarvan) niet veel zeggen over
de minimaal acceptabele manier om
te participeren in de samenleving. En
we zijn het er over eens dat de mobi-
liteit en de duur van armoede bij de
analyse moet worden betrokken.
Onze inschatting over de mogelijkheid van het vaststellen van werkbare operationaliseringen van diverse
concepten verschilt. Ik ben optimisti-
scher over de mogelijkheid van het
vaststellen van werkbare equivalentieschalen. De Vos is optimistischer
over de mogelijkheid van het vaststellen van een werkbare operationalisering van het relatieve armoedeconcept.
Als test voor een nieuwe operationalisering van het relatieve armoede-
concept zal ik in eerste instantie het
criterium hanteren of een Nederland-
se student die even niet genoeg geld
heeft om een rondje te kunnen geven in zijn favoriete stamkroeg, in dezelfde categoric zit als een arme Portugese boer. Als dat het geval is, dan
deugt de indicator niet.
Hans de Kruijk
De auteur is werkzaam bij het Centrum
voor Ontwikkelingsprogrammering, Erasmus Universiteit Rotterdam.