Doelmatigheid, rechtvaardigheid, rechtsgelijkheid en privacy

Doelmatigheid, rechtvaardigheid, rechtsgelijkheid en privacy
Auteur(s):
Bovenberg, A.L. (auteur)
Teulings, C.N. (auteur)
Bovenberg is verbonden aan het Centraal Planbureau, CentER, en OCf.EB. Teulings is verbonden aan de
Universiteit van Amsterdam en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het artikel is geschreven
op persoonlijke titel. De auteurs danken Eric van Damme, Henk Don, Romke van der Veen en Dik Wolfson
voor hun commentaar. De gedachten die hier worden ontwikkeld bouwen voort op eerder werk. Zie bijv. C.N.
Teulings, Lokale distributieve instituties als remedie voor informatiegebreken, in: P. van den Berg en M.
Trappenburg (red.), Lokale rechtvaardigheid: de politieke theorie van Michael Walzer, Tjeenk Willink, Zwolle,
1994, blz. 213-230; A.L. Bovenberg en F. van der Ploeg, Het basisinkomen is een utopie, ESB, 1 februari 1995,
blz. 100-104; C.N. Teulings, R.J. van Veen en W. Trommel, Dilemma’s in sociale zekerheid. Een analyse van
tien jaar herziening van het stelsel van sociale zekerheid (te verschijnen).
Verschenen in:
ESB, 81e jaargang, nr. 4085, pagina 1008, 11 december 1996 (datum)
Rubriek:
Trefwoord(en):
marktwerking, regulering
Inkomensherverdeling gaat veelal gepaard met verlies aan doelmatigheid vanwege de verstoring van marktprijzen. Dit dilemma
tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid is het gevolg van de gebrekkige informatie van de overheid over de behoeftigheid van
individuele burgers. De geschiedenis van herverdelingsinstituties is een permanente zoektocht naar de meest doelmatige oplossing
van dit informatieprobleem. Dit artikel laat zien hoe decentrale instituties het informatieprobleem verzachten, doordat zij over meer
informatie beschikken. Aangezien deze informatie voor de centrale overheid moeilijk verifieerbaar is stuit zij onvermijdelijk op een
tweede dilemma, dat tussen doelmatigheid en rechtsgelijkheid.
De afgelopen jaren is er veelvuldig gesleuteld aan de belastingwetgeving en de sociale zekerheid. Deze stroom van
herzieningsvoorstellen valt vermoedelijk het best te begrijpen met behulp van het bekende dilemma tussen doelmatigheid en
rechtvaardigheid. Sinds de publicatie van Okun’s Equality and efficiency: the big trade-off is dit gemeengoed onder economen.
Inkomensherverdeling gaat nagenoeg altijd gepaard met een verlies aan doelmatigheid.
Dit dilemma is niet definitief oplosbaar. De geschiedenis van de herverdelingsinstituties, zoals de belastingswetgeving en de sociale
zekerheid, kan worden opgevat als een permanente zoektocht naar de meest doelmatige oplossing. In dit artikel staat centraal hoe,
gegeven dit dilemma, inkomensherverdeling zo doelmatig mogelijk kan worden georganiseerd. De opbouw van dit artikel is als volgt. Wij
bespreken eerst de twee hoofdstellingen van de welvaartstheorie in relatie tot Okun’s klassieke dilemma. Wij laten zien dat dit dilemma
het gevolg is van een informatieprobleem, namelijk dat een centraal herverdelingsinstituut onvoldoende inzicht heeft in wie sterke en wie
zwakke schouders heeft. Vervolgens komt aan de orde hoe enerzijds pluriformering van instituties dit dilemma kan verzachten maar
anderzijds meerdere trends werkzaam zijn die het dilemma verder versterken. Dit brengt ons bij de rol van delegatie van bevoegdheden
aan decentrale instituties. Tot slot stellen wij ons de vraag waarom er behoefte bestaat aan rechtsgelijkheid. Rechtsgelijkheid maakt
herverdeling immers kostbaarder. Waarom wordt rechtsgelijkheid dan zo sterk gewaardeerd?
Onze analyse mondt uit in de conclusie, dat iedere samenleving bij de vormgeving van herverdeling een afweging moet maken tussen
doelmatigheid, rechtsgelijkheid, privacy en rechtvaardigheid. Geen van de drie doelstellingen kan worden verabsoluteerd zonder de
laatste, rechtvaardigheid, te schaden. Het stelsel van inkomensherverdeling is dan ook een compromis waarin geen plaats is voor
moraalfilosofen met heldere, eenduidige principes.
Okun’s dilemma als informatieprobleem
De eerste twee hoofdstellingen uit de welvaartstheorie zijn een natuurlijk vertrekpunt voor een beschouwing over de afwegingen tussen
doelmatigheid en rechtvaardigheid. De eerste hoofdstelling heeft louter betrekking op efficiëntie. Onder bepaalde voorwaarden is de
allocatie die voortvloeit uit de vrije werking van het marktmechanisme Pareto-efficiënt: het is onmogelijk de positie van één agent te
verbeteren zonder de positie van een ander te verslechteren. Die voorwaarden, volledige deelbaarheid, geen externe effecten, perfecte
informatie over verhandelde goederen, zijn veelvuldig besproken. In dit artikel willen wij deze discussie laten rusten. Wij veronderstellen
dat deze voorwaarden vervuld zijn en gedecentraliseerde beslissingen dus efficiënt zijn. De reden hiervoor is dat deze beslissingen
gestuurd worden door prijzen die de goede informatie bevatten over de maatschappelijke kosten van goederen en diensten.
De eerste hoofdstelling zegt niets over rechtvaardigheid. De verdeling van de welvaart wordt bepaald door de uitgangspositie van de

burgers voordat de vrije handel van goederen en diensten begon. Verschillende uitgangsposities leiden tot een andere verdeling in de
eindsituatie. Hier komt de tweede hoofdstelling om de hoek kijken. Iedere denkbare Pareto-efficiënte allocatie kan binnen een
markteconomie tot stand worden gebracht door een geschikte herverdeling van het inkomen. Dergelijke overdrachten, die onafhankelijk
zijn van het marktgedrag van de agenten, staan bekend als lump-sum transfers. Na herverdeling door een centrale institutie doet de markt
haar werk: doelmatigheid en rechtvaardigheid kunnen worden gescheiden.
Dit beeld verschaft een heldere scheidslijn tussen de rol van de markt en die van de overheid. Gary Becker heeft in één van zijn vele
publicaties de efficiënte-herverdelingshypothese geformuleerd: waargenomen herverdelingsinstituties zullen over het algemeen Paretoefficiënt zijn, in die zin dat het onmogelijk is om een groep burgers beter af te laten zijn zonder een andere groep te benadelen 1. Gegeven
het dilemma van doelmatigheid versus rechtvaardigheid zijn herverdelingsinstituties efficiënt, in de zin dat ze het doelmatigheidsverlies
minimaliseren. Wie vanuit dit perspectief kijkt naar bestaande herverdelingsarrangementen blijft in verwarring achter. Die arrangementen
lijken in geen enkel opzicht op de simpele wereld die door de eerste twee hoofdstellingen wordt geschetst. Belasting wordt niet lump sum
geheven, maar hangt veelal af van het arbeidsinkomen. Men ontvangt slechts een uitkering als men voldoet aan allerlei merkwaardige
voorwaarden, zoals “beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt”. Verder wordt inkomen herverdeeld op grond van de consumptie van
specifieke goederen, zoals individuele huursubsidie voor woningen. Ten slotte is er niet één centraal herverdelingsinstituut, maar vindt
herverdeling plaats via tal van decentrale instituties. Dit is de kern van Elster’s boek Local justice: er zijn tal van instituties die langs zeer
diverse wegen bijdragen aan inkomensherverdeling 2. Ofwel Becker’s hypothese is weerlegd, ofwel de hoofdstellingen uit de
welvaartstheorie zijn niet zonder meer toepasbaar.
Het laatste is het geval. De tweede hoofdstelling veronderstelt dat de herverdelende institutie ‘stakkers’ van ‘bofkonten’ kan
onderscheiden op basis van exogene informatie, d.w.z. informatie die onafhankelijk is van het gedrag van de burger. In de praktijk
ontbeert de overheid zulke informatie. Bofkonten kunnen slechts worden opgespoord op basis van het geobserveerde marktgedrag. Dit
is endogene informatie die het individu kan beïnvloeden door zijn economische beslissingen aan te passen. Door deze endogene
informatie te gebruiken als basis voor herverdeling ‘verstoort’ de overheid de marktsignalen. Deze signalen geven geen goede informatie
meer over de maatschappelijke waarde van transacties.
Zo kan de overheid bijvoorbeeld het verdiende arbeidsinkomen (de waarde van de verhandelde arbeid) van een individu gebruiken om te
bepalen of het een stakker of een bofkont betreft. Dit impliceert een belasting op het verkopen van arbeid: van iedere gulden extra
arbeidsinkomen moet een deel worden afgedragen aan het ‘herverdelingsinstituut’. Dit drijft een wig tussen de maatschappelijke en de
private opbrengst van arbeid. De burger onderschat daardoor de maatschappelijke waarde van zijn arbeid (omdat hij de positieve externe
effecten van de belastingopbrengst niet internaliseert), waardoor hij de neiging heeft minder arbeid aan te bieden dan maatschappelijk
optimaal is. In feite manipuleren de ‘bofkonten’ de endogene informatie (hun arbeidsinkomen) zodat ze voor een ‘stakker’ kunnen
doorgaan. Deze manipulatie vindt plaats door gedragsaanpassing. Dit is pure verspilling: schaarse middelen worden aangewend om een
groter deel van het inkomen te bemachtigen zonder dat deze middelen bijdragen aan een grotere productie. Deze verspilling is de
achtergrond van het dilemma van doelmatigheid versus rechtvaardigheid.
Het informatieprobleem in de praktijk
In de praktijk zijn er tal van manieren waarop de overheid haar informatie kan verbeteren. Zo doet zij er verstandig aan niet al haar eieren
in één mandje te leggen. Door zoveel mogelijk bronnen van informatie aan te spreken wordt het risico van manipulatie en fraude zoveel
mogelijk gespreid. Naast het inkomen gaat het daarbij om de leefvorm, leeftijd, gezondheidstoestand, enz. Dit is het ‘smoothing principle’.
Op dit punt is de negatieve inkomstenbelasting (ook wel: basisinkomen) kwetsbaar. Het basisinkomen vertrouwt op slechts één soort
informatie, namelijk het arbeidsinkomen, en gebruikt geen informatie over andere variabelen. Door minder informatie te benutten dan het
huidige stelsel van herverdeling verzwaart de negatieve inkomstenbelasting het dilemma tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid.
Een voorbeeld van extra informatie is het consumptiepatroon. Als een individu veel goederen consumeert die complementair zijn met
vrije tijd is dat individu waarschijnlijk een bofkont (met een hoge verdiencapaciteit) die door weinig te werken zich voordoet als een
stakker (middels een laag arbeidsinkomen). Vandaar dat het verlies aan doelmatigheid wordt geminimaliseerd door goederen en diensten
die complementair zijn met vrije tijd (en andere onbelastbare activiteiten) relatief zwaar te belasten. Andere goederen en diensten, zoals
voeding en primaire huisvesting, worden bij een gelijk inkomen juist minder gewaardeerd door bofkonten en meer door stakkers. Door
deze goederen beneden de kostprijs (zoals bijv. door de Individuele Huursubsidie gebeurt) of zelfs gratis te verstrekken kan de overheid
de afweging tussen rechtvaardigheid en doelmatigheid verbeteren.
Actief arbeidsmarktbeleid dat burgers verplicht om iets te doen in ruil voor hun uitkering (‘workfare’) is ook een manier om meer
informatie boven tafel te krijgen. Stakkers zullen immers eerder bereid zijn een inspanningsverplichting te doen als tegenprestatie voor de
aanspraak op een uitkering. Bofkonten kunnen op de markt meer verdienen. Zij zullen weinig behoefte hebben aan de ‘workfare’-banen
die hen worden aangeboden. Op die manier selecteren bofkonten en stakkers zich als het ware vanzelf uit en kan ruilrechtvaardigheid
bijdragen aan het verzachten van de informatie-asymmetrie.
De herverdelingsinstitutie kan ook op zoek gaan naar informatie die niet manipuleerbaar is. Het is immers de manipuleerbaarheid (lees:
elasticiteit) die leidt tot verlies aan doelmatigheid: burgers gaan activiteiten ondernemen louter om meer geld van de
herverdelingsinstitutie los te peuteren, niet omdat daar reële behoefte aan is. Als de informatie niet manipuleerbaar is, verliezen dergelijke
activiteiten hun nut en is er bijgevolg ook weinig verlies aan doelmatigheid. Een typisch voorbeeld van niet manipuleerbare informatie is
het leeftijdcriterium in de AOW. Dit criterium werkt beter dan inkomen wanneer armoede sterk gecorreleerd is met ouderdom. Inkomen is
immers wel manipuleerbaar. Dit kan de introductie van de AOW na de tweede wereldoorlog verklaren: de oudere generaties waren
verarmd door de depressie en de oorlog terwijl de jongere generaties profiteerden van snelle economische groei.
Waar de maatschappij sinds de oorlog geleidelijk heterogener is geworden, wordt het moeilijker om niet-manipuleerbare proxies te vinden
voor armoede. Zo is leeftijd een minder goede proxy voor behoeftigheid geworden. Naarmate er steeds meer rijkere ouderen en armere,
jonge (laaggeschoolde) werkenden komen ligt het voor de hand om de herverdeling minder afhankelijk te maken van leeftijd en meer van
inkomen. Hiermee keert het dilemma van doelmatigheid versus rechtvaardigheid echter in volle omvang terug. Dit is het prijskaartje dat
hangt aan de erosie van leeftijd als niet-manipuleerbare proxy voor behoeftigheid.

Op dezelfde manier heeft de grotere verscheidenheid van leefvormen en de opkomst van tweeverdieners de informatieve waarde van het
arbeidsinkomen ondermijnd. Vroeger gaf het arbeidsinkomen van de man een goed beeld van de welstand van het gezin. Echter,
naarmate steeds meer vrouwen een tweede inkomen inbrengen verliest de hoogte van het arbeidsinkomen meer en meer zijn betekenis als
maatstaf voor welstand. Sommige lage lonen zijn secundaire inkomens bij hoge primair inkomens, andere zijn primaire inkomens, op zijn
best aangevuld met een nog lager secundair inkomen. Dit pleit voor belastingheffing op basis van gezinsinkomen. Echter, nu ook de
variëteit en keuzevrijheid in samenlevingsvormen gegroeid is wordt ook deze informatie manipuleerbaar.
Afhankelijk van het gewicht dat men aan deze trends in de richting van heterogeniteit toekent, kan de toenemende ongelijkheid in de
verdeling van beschikbare inkomens deels worden verklaard uit een geleidelijke uitholling van instrumenten voor herverdeling door
verminderde beschikbaarheid van niet- manipuleerbare informatie.
Welke combinatie van instituties in een bepaalde situatie optimaal is, hangt mede af van preferenties en prijselasticiteiten, en van
correlaties tussen verschillende variabelen. Het empirische onderzoek over deze zaken geeft vaak aanleiding tot schier eindeloze
discussies over ad-hoc regels en casuïstiek. Het politieke debat over optimale herverdeling wordt dan ook slechts in beperkte mate
bepaald door ethische principes en des te meer door interpretaties van empirisch onderzoek en methoden om optimaal gebruik te maken
van de beschikbare informatie. Het gebrek aan principes is dus niet een teken van opportunisme van politici, maar spruit voort uit het
dilemma van doelmatigheid versus rechtvaardigheid.
Decentrale instituties als uitweg
Er is een alternatieve manier om het informatie-probleem te verzachten: delegatie van bevoegdheden aan decentrale instituties. Deze
instituties staan dichter bij de burger. Zij kunnen daarom beschikken over informatie waarover de centrale herverdelingsinstitutie niet
beschikt: het oordeel van de keuringsarts over de mate van arbeidsongeschiktheid, van de medewerker van de bedrijfsvereniging over de
sollicitatie-inspanning, van de medewerker van de sociale dienst over samenwoning, of van de maatschappelijk werker over opname in
een verpleegtehuis. In al deze gevallen is de herverdeling afhankelijk van het oordeel van (medewerkers van) decentrale instituties. Door
gebruik te maken van dit soort informatie wordt de informatie-achterstand van de herverdelende overheid ten opzichte van de burger
verminderd. Dit verzacht het dilemma van doelmatigheid versus rechtvaardigheid. Een praktisch voorbeeld helpt om dit concreet te
maken.
De afhandeling van een belastingaangifte door de centrale herverdelingsinstitutie gebeurt gestandaardiseerd, schriftelijk en
geautomatiseerd. De informatie over de burger blijft beperkt tot wat in de computer beschikbaar is. Een aanvraag van een
bijstandsuitkering wordt geheel anders behandeld: persoonlijk, mondeling en van geval tot geval. Ook nadat de bijstandsuitkering is
ingegaan blijft er een persoonlijke relatie tussen medewerkers van de decentrale institutie en de betreffende uitkeringsgerechtigden. Een
aantal beleidsinitiatieven is er op gericht dit element in de bijstandsverlening te versterken (bijv. de heroriënteringsgesprekken). De
recente discussie over de herinrichting van de bijstandswet illustreert de voordelen van decentralisatie. De uitvoering van deze wet is
gedelegeerd aan decentrale instituties, omdat zij beter in staat zijn de behoeftigheid van een ‘cliënt’ te beoordelen. Tot nog toe waren
deze instituties gebonden aan een keurslijf van regels, dat hen precies voorschreef hoe hoog de uitkering in nauwkeurig gespecificeerde
omstandigheden diende te zijn. De centrale herverdelingsinstitutie had echter onvoldoende informatie om al deze omstandigheden te
kunnen specificeren en beoordelen.
Indien onze verklaring juist is, dan moeten de medewerkers van de decentrale instituties beschikken over een informatievoorsprong ten
opzichte van de centrale institutie. Die medewerkers weten ongetwijfeld niet precies wie wel en wie geen uitkering nodig heeft, wie een
sanctie verdient en wie samenwoont. Zij kunnen dat echter wel beter beoordelen door de centrale instantie
Decentrale instituties en het dilemma van rechtsgelijkheid
De informatievoorsprong van decentrale instituties kan echter niet kosteloos worden benut. Deze informatie heeft namelijk een
belangrijke eigenschap: zij is niet-verifieerbaar. In de economische theorie wordt gesproken over niet-verifieerbare informatie als twee
partijen van elkaar precies weten hoe de vork in de steel zit, maar geen van beiden in staat of bereid is om die informatie aan derden te
verstrekken. Een voorbeeld is een werknemer die de kantjes er vanaf loopt 3. Hij weet dat zelf en zijn werkgever weet dat. Zijn werkgever
zou daarom graag van hem af willen. Echter, de rechter is alleen bereid om een ontslagvergunning af te geven als de lijntrekkerij kan
worden aangetoond. Daar zit het probleem: de lijntrekkerij is niet-verifieerbare informatie. Werkgever en werknemer weten hoe het zit,
geen van beiden maakt dat overtuigend aan de rechter duidelijk. Tal van instituties in het dagelijks economisch leven zijn ontstaan om
juist met dit probleem om te gaan.
Iets soortgelijks speelt bij de informatievoorsprong van decentrale herverdelingsinstituties. Die informatie is vaak niet-verifieerbaar. Zij is
gebaseerd op gesprekken van functionarissen met (potentiële) uitkeringsgerechtigden. Wat zich tijdens die gesprekken heeft
voorgedaan is voor derden oncontroleerbaar. Toch zijn die gesprekken de voornaamste basis voor het oordeel van de functionaris.
Mogelijk kan de rechter controleren of de functionaris de voorgeschreven procedure heeft gevolgd, de feitelijke gronden voor de
beslissing zijn echter oncontroleerbaar omdat de informatie niet-verifieerbaar is. Des te sterker men van decentrale instituties eist dat al
hun beslissingen, zowel positief als negatief, zijn gebaseerd op verifieerbare informatie, des te minder kan de informatieve voorsprong
van decentrale instituties worden benut.
Hier tekent zich een tweede dilemma af: dat van doelmatigheid versus rechtsgelijkheid. Een doelmatige implementatie van
rechtvaardigheid vereist dat we gebruik maken van de niet-verifieerbare informatie van decentrale instituties. Deze instituties ontlenen
hun positie aan hun informatievoorsprong op anderen. Juist deze voorsprong maakt het moeilijk om hun beslissing aan het oordeel van
derden te onderwerpen. Het principe van rechtsgelijkheid staat aldus op gespannen voet met doelmatigheid van decentrale distributieve
instituties.
Hoe de decentrale instituties te sturen?
Het gebruik van niet-verifieerbare informatie door decentrale instituties levert niet alleen voor de burgers het gevaar op van willekeur. In

zekere zin worstelt ook de centrale herverdelingsinstitutie met dit probleem. Zij heeft taken overgedragen aan het decentrale niveau, maar
zij kan moeilijk nagaan of die taken naar de geest van de wet worden uitgevoerd. Er zijn tal van risico’s: de functionarissen van de
decentrale instituties kunnen geld in eigen zak steken, zij kunnen hun leven vergemakkelijken door coulant te zijn in het verstrekken van
uitkeringen of, juist omgekeerd, zij kunnen te streng zijn, zodat geld overblijft dat vervolgens onder de burgers van de decentrale
gemeenschap kan worden verdeeld in de vorm van lagere decentrale belastingen of meer lantaarnpalen.
Waar controle van individuele gevallen vanwege het niet-verifieerbare karakter van de gebruikte informatie een onbegaanbare weg is,
kan op een wat hoger aggregatieniveau vaak toch het een en ander worden bereikt. Juist omdat de reacties van decentrale instituties zo
divers zijn, ligt een combinatie van instrumenten het meest voor de hand. Waar het ene instrument een adequaat middel is tegen het ene
type reactie helpt het andere meer om andere reactiepatronen onschadelijk te maken. Vier instrumenten dienen zich aan: regelgeving,
financiële aansturing, toezicht en beroepstrots.
Regelgeving is het vanzelfsprekende vertrekpunt voor iedere relatie tussen centrale en decentrale instituties. Waar de taken van
decentrale instituties niet in regels zijn vastgelegd vervalt iedere basis voor controle op een correcte uitvoering. De regelgeving kan zich
beperken tot algemene normen voor uitkeringen aan stakkers, zij kan ook in detail toekenningsprocedures en uitkeringsvoorwaarden
trachten te reguleren. Echter, naarmate men meer reguleert en aldus de rechtsgelijkheid tracht te waarborgen, kan men minder gebruik
maken van de informatievoorsprong van decentrale instituties.
Een tweede instrument is vervat in de principaal-agent-literatuur 4. In die literatuur tracht de centrale herverdelingsinstitutie (principaal)
het vergoedings-systeem van de decentrale instituties (agenten) zo in te richten dat zij zo veel mogelijk doen wat de centrale institutie
voor ogen staat. Aangezien het contract alleen gebaseerd kan zijn op verifieerbare informatie kan de centrale institutie zijn meest
geprefereerde uitkomst niet bereiken. De centrale institutie moet genoegen nemen met een naast-beste uitkomst. De decentrale institutie
behoudt enige ruimte voor eigen beleid 5.
Meestal hebben dergelijk beloningssystemen een gemengd karakter: deels draagt de decentrale institutie zelf het risico van haar
beslissingen, deels mag zij dit risico afwentelen op de centrale institutie. Er is echter een grens aan de mate waarin decentrale instituties
zelf het risico kunnen dragen: als burgers mobiel zijn tussen decentrale gemeenschappen, dan dreigt het gevaar van zelfselectie.
Bofkonten zullen zich verenigen in bepaalde gemeenschappen en stakkers als medeburgers weren. Op deze manier ondergraaft mobiliteit
de verticale gelijkheid (rechtvaardigheid), maar waarborgt ze de horizontale gelijkheid (rechtsgelijkheid). Gedeeltelijk kan de centrale
herverdelingsinstitutie hier rekening mee houden. Stel dat zij stakkers en bofkonten op individueel niveau niet van elkaar kan
onderscheiden, maar wel op gemeenschapsniveau, dan kan zij het vergoedingssysteem baseren op de informatie op
gemeenschapsniveau 6.
Een derde weg is onafhankelijk toezicht. Sommige informatie is wel verifieerbaar. Een onafhankelijk toezichthouder kan op zijn minst deze
informatie checken. Bovendien geldt ook hier dat wat niet kan worden gecontroleerd op individueel niveau, zich mogelijk wel laat
controleren op gemeenschapsniveau. Dat de decentrale institutie een bepaalde burger wel of niet een sanctie geeft is voor de
toezichthouder moeilijk te verifiëren. Het wordt een andere zaak als daarin een lijn zit die voor meerdere gevallen lijkt op te gaan en sterk
verschilt van de gang van zaken in andere decentrale instituties 7.
De eerste drie opties, regels, contracten en toezicht, zijn gestold wantrouwen. Een vierde optie is het delegeren van
beslissingsbevoegdheid aan instituties met ‘maatschappelijke’ preferenties. Dit impliceert een optimistischer visie op de rol van
decentrale instituties. Bestuurders van decentrale instituties zijn veelal door hun opvoeding en/of opleiding gecommitteerd aan algemene
maatschappelijke doelstellingen, hoe vaag ook geformuleerd 8. Beroepstrots speelt een grote rol. Het functioneren van veel
bureaucratieen is zonder dat element niet te begrijpen. Juist het feit dat zij gecommitteerd zijn, maakt hen geschikt als bestuurder.
Bestuurders van de centrale institutie kunnen daarom tot op zekere hoogte vertrouwen op de inzet van hun decentrale bestuurders.
Privacy als vierde zijde van het dilemma
Herverdeling en solidariteit vereisen de verzameling van informatie over medeburgers. We zullen elkaar moeten kennen en zullen ons met
elkaar moeten bemoeien. Het klassieke economische dilemma van doelmatigheid versus rechtvaardigheid kent dus niet twee, maar vier
doelstellingen die met elkaar op gespannen voet staan: doelmatigheid, rechtvaardigheid, rechtsgelijkheid, en privacy.
Het belang van privacy blijkt sterk nu de informatietechnologie nieuwe mogelijkheden biedt aan de overheid om informatie te verwerven
over het individu. Orwell’s beeld van een Big Brother komt dichterbij. De ervaring heeft echter geleerd dat de burger zich effectief tegen
Big Brother teweer stelt. Het beroep op privacy en ook rechtsgelijkheid relativeert de hooggespannen verwachtingen ten aanzien van de
vruchten van de informatietechnologie.
Waarom rechtsgelijkheid?
In de nota van de secretarissen-generaal over de reorganisatie van de rijksdienst wordt geconstateerd dat de samenleving in toenemende
mate ‘juridificeert’ 9. Dit proces beïnvloedt vooral de positie van de overheid. De ‘wetsvrije ruimte’ van de rijksoverheid neemt af. Meer en
meer worden de relaties tussen een overheidsorgaan enerzijds en een burger, bedrijf of lager overheidsorgaan anderzijds onderworpen
aan wet- en regelgeving. De rechten van burgers zijn bij wet vastgelegd en onttrekken zich daarmee aan de discretionaire bevoegdheden
van ambtenaar of bestuurder. De beslissingsmacht verplaatst zich daarmee van ambtenarij en politiek naar de rechtszaal. Ook andere
overheidsorganen en decentrale herverdelingsinstituties worden met een vergelijkbaar proces geconfronteerd. Ondanks het dilemma van
doelmatigheid versus rechtsgelijkheid hechten wij klaarblijkelijk zeer aan rechtsgelijkheid. Wat verklaart onze grote preferentie voor
rechtsgelijkheid?
De belangrijkste verklaring is dat de overheid en de aan haar gelieerde distributieve instituties een steeds belangrijkere rol zijn gaan
spelen in de voorziening van tal van diensten. Daardoor ontstond de behoefte om zich te verzekeren tegen verkeerde beslissingen,
willekeur en in het uiterste geval zelfs corruptie. De rechterlijke macht biedt veruit de voordeligste verzekeringspolis.

Indien onze interpretatie van de rol van decentrale distributieve instituties juist is, dan roept deze ontwikkelingen onoplosbare
spanningen op. Decentrale instituties ontlenen hun positie aan hun informatievoorsprong op anderen. Juist deze voorsprong maakt het
moeilijk om hun beslissing aan het oordeel van derden te onderwerpen. Iedere rechterlijke uitspraak die een beslissing van een decentrale
institutie ongedaan maakt werpt zijn schaduw bovendien ver vooruit: de decentrale institutie kijkt wel uit om zich nogmaals aan het
oordeel van de rechterlijke macht te onderwerpen.
Becker’s herverdelingstheorie dwingt ons tot terughoudendheid in het doen van aanbevelingen: de waargenomen instituties zijn volgens
hem immers redelijk efficiënt. Toch is onze indruk dat in het vierzijdige dilemma van doelmatigheid, rechtvaardigheid, rechtsgelijkheid en
privacy, de laatste twee zijden soms wel erg ver boven iedere twijfel zijn verheven

1 G.S. Becker, A theory of competition among pressure groups for political influence, Quarterly Journal of Economics, 1983, blz. 371400.
2 J. Elster, Local justice; how institutions allocate scarce goods and necessary burdens, New York, 1992.
3 Zie J. Malcomson, Work incentives, hiërarchie and internal labor markets, Journal of Political Economy, 1984, blz. 486-507.
4 Zie B. Holmstrom en P.R. Milgrom, Multi-task principal-agent analyses: incentive contracts, asset ownership, and job design, Journal
of Law, Economics and Organizations, 1991, blz. 24-52.
5 Voor toepassing van deze benadering op de sociale zekerheid, zie WRR, Belang en Beleid; naar een verantwoorde uitvoering van
werknemersverzekeringen, Rapporten aan de Regering nr. 45, Sdu Uitgeverij, Den Haag, 1994.
6 Zie H. Vossers en D. Zwerk, Budgetfinanciering van de Algemene Bijstandswet, Onderzoeks Memorandum nr. 119, CPB, Den Haag,
april 1995.
7 Hier ligt een band met ‘yardstick competition’, waarbij de prestaties van ene institutie worden afgemeten aan die van andere instituties.
8 Deze gedachte wordt uitgewerkt in G.A. Akerlof, Loyalty fillers, American Economic Review, 1983, blz. 1003-1016, en R.H. Frank,
Passions within reason, New York, 1988.
9 Rapportage van de secretarissen-generaal, De organisatie en werkwijze van de rijksdienst, 1993, Den Haag.

Copyright © 1996 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)