De wig moet kleiner,
maar hoe?
De belangrijkste aanbeveling van de commissie-Andriessen is dat de
wig voor werknemers verkleind moet worden. Dat maakt enerzijds werken financieel aantrekkelijker, en anderzijds laaggekwalificeerde arbeid goedkoper voor ondernemers. De commissie doet diverse voorstellen om deze maatregel te financieren, die bij elkaar een redelijke basis
lijken te vormen voor een paarse coalitie.
In dit artikel besteed ik achtereenvolgens aandacht aan de probleemanalyse van de commissie-Andriessen, aan
de door de commissie aanbevolen beleidslijn, en aan het politieke draagvlak voor die oplossing. De analyse
is beperkt tot de problematiek van de
wig; de verstrekkende voorstellen
van de commissie voor de reorganisatie van de Arbeidsvoorziening en de
uitvoeringsorganisaties blijven buiten
beschouwing. Deze voorstellen zijn
op zich interessant en ze geven aanleiding tot veel commentaar. Aangezien dit onderwerp niet de kern van
het advies is, laat ik het hier onbesproken.
De oorzaak van het probleem
Over de oorzaken van de hoge werkloosheid en de concentratie daarvan
onder lager opgeleiden is inmiddels
zoveel gezegd dat geen commissie
op dat terrein nog wat nieuws kan
verzinnen. De kunst is dus vooral om
alleen die dingen te zeggen die het
meest belangrijk zijn en om die dingen niet te zeggen die wel veel geroepen worden, maar feitelijk niet relevant zijn. De commissie is daar naar
mijn mening uitstekend in geslaagd.
Er wordt een vergelijking gemaakt
tussen de Verenigde Staten en Europa. In deVerenigde Staten zijn de Ionen van lager opgeleiden de laatste
10 tot 20 jaar aanzienlijk gedaald.
Daardoor is de arbeidsmarkt voor lager opgeleiden redelijk in evenwicht
gebleven. In Europa zijn de lonen in
het onderste segment niet of veel
minder gedaald. Daar is dus omvangrijke werkloosheid ontstaan.
Over dit deel van de analyse bestaat onder economen brede over-
eenstemming. De cruciale vraag is
vervolgens hoe het komt dat de Ionen in het onderste segment zich niet
naar hun evenwichtsniveau hebben
bewogen. Ruwweg zijn hiervoor
twee verklaringen beschikbaar. Ofwel de werking van het marktmechanisme is gefrustreerd door institutionele factoren, zoals minimumlonen,
het algemeen verbindend verklaren
van cao’s en dergelijke. Ofwel werklozen hebben onvoldoende prikkels
om een baan te aanvaarden, omdat
zij kunnen terugvallen op een uitkering.
In de ogen van de commissie is dit
laatste in ieder geval voor Nederland
de kern van het probleem. Het minimumloon is sinds 198022% minder
gestegen dan de cao-Ionen. Het gevolg is niet een relatieve daling van
de laagste cao-Ionen, maar een
steeds groter verschil tussen dat minimum en die laagste loonschalen.
Thans verdient onder volwassenen
nagenoeg niemand meer het minimumloon. Het valt dus moeilijk vol te
houden dat het minimumloon onder
de huidige omstandigheden een beperking op de loonvorming is1.
De commissie zoekt de oorzaak
voor het uitblijven van (reële) loondaling aan de onderkant van de markt
daarom niet in restricties op de loonvorming, maar in de sociale zekerheid. Uitgebreid wordt bewijsmateriaal geciteerd waaruit blijkt dat het reserveringslaan van werklozen (het
minimale loon dat hij of zij wil verdienen voordat zij een baan accepteren)
gemiddeld 40% hoger ligt dan het niveau van de uitkering. Bovendien is
dit reserveringsloon de laatste jaren
sterk opgelopen2• Dit verklaart waar-
om werkgevers geen minimumlonen
meer betalen: ze kunnen er niemand
voor krijgen.
Op deze analyse valt in mijn ogen
weinig af te dingen. De consequentie
is dat het weinig zin heeft om te sleutelen aan minimumloonwetgeving
of
aan de instituties voor loonvorming.
Hoezeer ik het ook met de analyse
van de commissie eens ben, op twee
punten had ik toch meer nadruk gelegd, al was het maar om de wijd en
zijd bestaande scepsis ten opzichte
van deze analyse te overwinnen. Ten
eerste is Nederland het enige van de
hoog ontwikkelde landen waar de beloningsverschillen de afgelopen tien
jaar per saldo verder zijn genivelleerd: in 1979 leverde ieder jaar extra
onderwijs gemiddeld nog een 9% hoger salaris op, in 1985 is dat gezakt
tot 7% en sindsdien is het stabiel gebleven3. Deze ontwikkeling heeft ongetwijfeld bijgedragen aan de hoge
werkloosheid in het onderste segment. Dit gegeven is des te opmerkelijker, daar in brede kring de overtuiging bestaat dat de beloningsverschillen de afgelopen tien jaar aanzienlijk
zijn toegenomen.
Ten tweede is de forse groei van
de werkgelegenheid in de jaren tachtig nagenoeg volledig terechtgekomen bij vrouwen. Het ligt voor de
hand om hier een relatie te leggen
met de sociale zekerheid: vrouwen
hadden over het algemeen geen
recht op een uitkering en waren daardoor eerder geneigd een baan te aanvaarden.
1. Men kan beweren dat niet het minimumloon, maar de cao’s de belangrijkste
restrictie op vrije loonvorming zijn. Een
vergelijking van de lonen van werknemers onder een cao, onder een avv of
zonder een van deze alternatieven leert
echter dat werknemers met een cao
slechts een zeer bescheiden surplus ten
opzichte van beide andere categorieën
ontvangen. Cao’s zijn dus niet de oorzaak
van de relatief hoge lonen aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Zie: J. Hartog
en C.N. Teulings, Wageformation and la-.
bor market flexibility in the Netherlands,
intern paper, Universiteit van Amsterdam,
1994.
2. Helaas ontbreekt voor deze cruciale
constatering een literatuurverwijzing
in
het verslag van de commissie.
3. eN. Teulings, Arbeidsmarktbeleid
in
de komende kabinetsperiode,
Tijdschrift
voor Politieke Ekonomie, 16 april 1994,
blz. 83-98.
De voorgestelde maatregelen
Op grond van de hierboven besproken analyse komt de commissie als
vanzelf op haar centrale aanbeveling
van een lastenverlaging op arbeid,
met name aan de onderkant van de
markt. Enerzijds wordt het daardoor
voor werkgevers goedkoper mensen
in dienst te nemen en anderzijds houden werknemers netto meer over, zodat het voor werklozen aantrekkelijker wordt een baan te accepteren.
Gezien de omvang van de werkloosheid zet de commissie hoog in: een
belastingverlaging van 2.400 netto
per werkende. De kosten van dit
voorstel voor de overheid zijn navenant:! 15 miljard per jaar. De ambitie
om een dergelijke operatie op gang
te brengen verdient veel lof, maar de
vraag is hoe dat moet worden betaald. De commissie doet twee voorstellen.
In het eerste voorstel wordt de lastenverlaging gegeven in de vorm van
een belastingkorting van f 2.400 per
jaar (een vast bedrag dat iedere werkende van zijn belastingaanslag mag
aftrekken), in het tweede voorstel
krijgt iedere werkende een aftrekpost
vanf 6.000 per jaar. Voor diegenen
die vallen onder het tarief van de eerste schijf (38,25%) levert dit evenveel
op als de voorgestelde belastingkorting. Voor diegene die vallen onder
het tarief van de tweede en derde
schijf levert de aftrekpost meer op
dan de korting. Vanwege dit verschil
is het tweede voorstel duurder voor
de overheid, terwijl wat betreft het eigenlijke doel (lastenverlaging aan de
onderkant) precies hetzelfde wordt
bereikt. Een belastingkorting voldoet
daarom beter aan de behoefte aan lastenverlichting dan het tweede. Om
vergelijkbare redenen wijst de commissie het voorstel af dat Van Dijkhuizen recent in dit blad heeft gedaan4.
In dat voorstel wordt de lastenverlichting nog meer uitgesmeerd over alle
inkomens, waardoor de effecten minder sterk ten goede komen aan de
laagste inkomens. Aan de andere
kant leidt het voorstel van de commissie niet tot de extreem hoge marginale tarieven die het gevolg waren van
de regeling waarbij voor werknemers
die precies het minimumloon ontvingen, geen werkgeverspremies
hoefden te worden betaalds. Dergelijke
hoge marginale tarieven zijn onwenselijk. Het voorstel voor de invoering
van een belastingkorting is dus de
ESB 11-5-1994
goedkoopste manier om lastenverlichting aan de onderkant te bereiken
zonder het functioneren van de arbeidsmarkt elders al te zeer te ontwrichten.
Aangezien het voorstel voor de belastingkorting het minste financieringsproblemen met zich meebrengt, beperk ik mijn bespreking tot dat
voorstel. Voor de dekking van de
f 15 miljard die nodig zijn voor de invoering van deze belastingkorting
heeft de commissie een aanral suggesties. De helft van het benodigde geld
wordt gevonden in een aantal inkomenspolitieke maatregelen, zoals de
bevriezing van alle uitkeringen, de afschaffing van AWW, de invoering van
een arbeidsverleden-eis in de WAO/
AAW en de beperking van de salarisruimte voor overheidspersoneel.
De
andere helft van de benodigde middelen vloeit voort uit een beperking van
de overige overheidsuitgaven. Daarnaast wordt het speciale belastingtarief voor de eerste schijf voor bejaarden verhoogd tot halverwege het
huidige, normale eerste-schijf tarief
(opbrengst: f 2,5 miljard) en worden
bestaande belastingvrije voeten omgezet in belastingkortingen Cf 4,5 miljard). Dit laatste levert geld op om
precies dezelfde reden als eerder
werd aangegeven bij de bespreking
van het verschil tussen een belastingkorting en een aftrekpost: een belastingvrije voet wordt afgerekend tegen
het marginale tarief en levert hogere
inkomens dus meer op dan lagere inkomens. De omzetting in een belastingkorting werkt dus nivellerend. De
commissie rechtvaardigt deze ingreep
door erop te wijzen dat de hogere inkomens er door de invoering van de
extra belastingkorting juist op vooruit
gaan, zonder dat dit de bedoeling
was.
De noodzakelijke bezuinigingen
komen ongeveer overeen met het bedrag dat genoemd is in het verkiezingsprogramma van D66 (de VVD
en het CDA komen f 5 miljard hoger
uit, de PvdAf 5 miljard lager). De
commissie heeft het CPB gevraagd
om haar voorstellen ‘door te rekenen’. Volgens het CPB levert het voorstel 140.000 extra banen in 1998 op
(270.000 in 2002), 20 tot 40.000 meer
dan het VVD-programma. Het voorstel van de commissie is dus ‘efficiënter’ in het creëren van banen dan het
VVD-programma: meer banen voor
minder ombuigingen. De reden hier-
voor is dat de commissie meer dan
de VVD haar lastenverlichting concentreert op dat deel van de arbeidsmarkt waar dat het meest noodzakelijk ié.
Opvallend is dat twee financieringsbronnen in het lijstje van de commissie ontbreken: een verschuiving van
de lastendruk van arbeid naar kapitaal of naar milieu. Men besteedt aan
deze mogelijkheid zelfs geen enkel
woord. Ik vermoed dat de commissie
van mening is dat van deze financieringsbronnen niet te veel moet worden verwacht, enerzijds omdat wij te
maken hebben met een open internationale kapitaalmarkt, zodat de prijs
van kapitaal exogeen is bepaald en
anderzijds omdat heffingen op zowel
milieu als kapitaal imfliciet ook belastingen zijn op arbeid . Mocht een
energieheffing in de toekomst aanzienlijke bedragen opleveren, dan
kunnen die voor de voorgestelde lastenverlichting worden ingezet. De afweging tussen een goed functionerende arbeidsmarkt en een evenwichtige
inkomensverdeling wordt daarmee
echter niet verzacht. Gezien de grote
maatschappelijke belangstelling voor
deze financieringsbron had het de
commissie echter niet misstaan om
hier expliciet op in te gaan.
Het voorstel om de belastingkorting deels te financieren uit verdere
bezuinigingen op de arbeidsvoorwaarden van het overheidspersoneel
lijkt mij onwenselijk en op lange termijn onrealistisch. In de loop van de
jaren tachtig is de overheid geleidelijk opgeschoven van een bovengemiddelde naar een minder dan gemiddelde betaler. Dit geldt met name in
het onderwijs. Voortzetting van dit beleid gaat eerder vroeg dan laat ten
koste van de kwaliteit van het apparaat. Volgens de berekeningen van
het CPB blijkt het uiteindelijk allemaal nogal mee te vallen: doordat belastingkorting loonmatiging in de
4. C. van Dijkhuizen, Een kwart miljoen
extra banen, E5B, 12 januari 1994, blz. 28-
29.
5. Zie E. Mot e.a., Werking van de wet op
loonkosten reductie op minimum-loonniveau, een evaluatieonderzoek, Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
1992.
6. A.L. Bovenberg, R.F. Mooij en F. van
der Ploeg, Werkt een ‘Robin Hood’-beleid? E5B, 13 april 1994, blz. 332-336.
7. A.L. Bovenberg en S. Cnossen, Fiscaal
fata morgana, E5B, 4 december 1991, blz.
1200-1203.
….
marktsector uitlokt, loopt de beloning van ambtenaren nauwelijks uit
de pas met die in de marktsector8.
Het politieke draagvlak
Hoe zouden de voorstellen van de
commissie politiek kunnen worden
gekarakteriseerd? Allereerst moet worden vastgesteld dat de commissie duidelijk niet van plan was om met dit
voorstel aan de verkiezingen deel te
nemen. In het voorstel gaan bejaarden met en zonder aanvullend pensioen er fors op achteruit, zowel absoluut als relatief en meer dan door elk
van de vier grote partijen is voorgesteld. Zoals inmiddels bekend, wint
men met dergelijke voorstellen geen
verkiezingen. Voor de hogere belasting op aanvullende pensioenen
heeft de commissie een redelijk argument: bij de belastingherziening-Oort
heeft deze groep onbedoeld een extra koopkrachtstijging gehad die met
de door de commissie voorgestelde
maatregel weer weggenomen wordt.
Voor het AOW-deel van de pensioenen is een dergelijke argumentatie
echter niet voor handen. Het blijft onduidelijk waarom de commissie niet
heeft ingehaakt op voorstellen om de
AOW bij een bevriezing van de uitkeringen te ontzien. Vanuit het oogpunt
van het functioneren van de arbeidsmarkt is er immers geen directe noodzaak om deze uitkeringen te bevriezen. Het lijkt mij dat, mochten de
voorstellen van de commissie wor-
den uitgevoerd, ze op dit punt zullen
worden aangepasë.
Voor het overige is de commissie erin
geslaagd om een pakket samen te
stellen waarbij alle partijen voor een
deel aan hun trekken komen. De vergelijking wordt vergemakkelijkt doordat de commissie de koopkrachtplaatjes van de vier grote partijen heeft
bijgeleverd. Op papier lijkt het pakket een redelijke basis voor een paarse coalitie. De VVD krijgt zijn werkgelegenheidsbeleid gebaseerd op
lastenverlichting en vergroting van
het verschil tussen (netto) loon en uitkering. Voor de PvdA is een winstpunt dat de lastenverlichting wordt
geconcentreerd bij de laagste looninkomens. Daardoor sluit het koopkrachtplaatje voor werkenden van de
commissie nagenoeg naadloos aan
bij dat van de PvdA. Deze nivellering
is vanzelfsprekend een pijnpunt voor
de VVD, zoals de bevriezing van de
uitkeringen een pijnpunt is voor de
PvdA. Mocht er voor een dergelijke
grootschalige operatie ooit een parlementaire meerderheid te vinden zijn,
dan lijkt deze dubbelslag de enige basis voor een werkbaar compromis.
Het is de moeite van het proberen
waard, de voorstellen van de commissie zijn er goed genoeg voor.
De commissie pleit voor afstemming met sociale partners bij de uitvoering van haar voorstel. Hoezeer
de commissie er ook van overtuigd is
dat de institutionele structuur van de
loonvorming niet de oorzaak is van
de relatief hoge lonen aan de onderkant van het loongebouw, men verwacht blijkbaar wel dat de effectiviteit van de maatregelen belangrijk
wordt vergroot als de instemming
van de vakbeweging kan worden verkregen. Zoals bekend is dit standpunt
niet onomstreden. Een belangrijke
stroming onder de vaderlandse opinieleiders is van mening dat het corporatische overleg tussen politiek en
sociale partners niet meer van deze
tijd is en slechts het functioneren van
de arbeidsmarkt belemmert. In mijn
ogen is het pleidooi van de commissie echter juist: de Nederlandse instituties voor loonvorming zijn redelijk
efficiëntlO. Deze instituties kunnen
beter ten bate van het voorgestelde
beleid worden ingezet, dan ze met
veel tam tam te passeren.
C.N. Teulings
De auteur is verbonden aan de vakgroep
Micro-economie van de Universiteit van
Amsterdam.
8. De commissie blijkt hier gematigder
dan de verkiezingsprogramma’s
van de
vier grote partijen, die zich op dit punt
rijk rekenen.
9. Het ontzien van de AOW bij de bevriezing leidt tot twee miljard minder bezuinigingen, waar dus een alternatieve dekking voor gevonden moet worden.
10. Zie voor een verdere uitwerking van
deze stelling Hartog en Teulings, op.cit.,
1994.