De Voorjaarsnota 1990
Voor 1 juni dient de minister van Financien de volksvertegenwoordiging via een nota te
informeren over de uitvoering van de rijksbegroting voor het lopende jaar. Op 31 mei jl.
stuurde minister Kok de Voorjaarsnota 1990 naar de Tweede Kamer. Uit de nota blijkt dat
het financieringstekort en de collectieve-lastendruk lager uitkomen dan de doelstellingen
die zijn vastgelegd in het regeerakkoord. De omvangrijke overschrijdingen op de
begroting van het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen en van het Fonds
Investeringsrekening zijn echter nog niet in de nota verwerkt. De recent afgesproken
compensaties verslechteren het budgettaire beeld uit de Voorjaarsnota. Los daarvan heeft
de uitvoering van de begroting-1990 een staartje: in 1994 ligt het niveau van de
rijksuitgaven en van het collectieve-lastenpeil hoger dan slechts een half jaar geleden in
de Startbrief werd voorzien
DR. C.G.M. STERKS – DR. J. DE HAAN – PROF. DR. C.A. DE KAM*
Kemgegevens
Afgaande op de Voorjaarsnota 19901 komt het financieringstekort van het Rijk dit jaar uit op 5% van het netto
nationale inkomen (nni). Het tekort zou daarmee beneden
de in het regeerakkoord vastgelegde taakstelling (5,25%
nni) blijven. Volgens de nota bedraagt de collectieve-lastendruk dit jaar 53,1 % van het nni. Dat is een half procentpunt lager dan in het regeerakkoord was voorzien. Sinds
vorig najaar is er veel gebeurd. label 1 laat zien dat de
uitgaven en de ontvangsten in de Startbrief2 veel hoger zijn
geraamd dan in de Miljoenennota 1990. Dit wordt hoofdzakelijk veroorzaakt door de gedeeltelijke fiscalisering van
twee volksverzekeringen (AAW en AKW) waartoe op de
valreep van 1989 is besloten. Ter financiering van de
rijksbijdrage AAW/AKW ter grootte van / 11,4 mrd is de
inkomstenbelasting met een zelfde bedrag verhoogd.
Daartegenover zijn de premies volksverzekeringen met
datzelfde bedrag verlaagd. Deze operatic trekt diepe sporen in de rijksbegroting, maar heeft geen gevolgen voor het
tekort en het lastenpeil.
Volgens het in de Voorjaarsnota gepresenteerde beeld
vallen de relevante rijksuitgaven per saldo / 0,3 mrd lager
uit dan in de Startbrief was voorzien. De meest opvallende
onderschrijdingen zijn de lagere uitgaven voor de Rijksgroepsregeling werkloze werknemers (/ 0,2 mrd) en lagere afdrachten aan de Europese Gemeenschappen (/ 0,3
mrd). Door de krachtige groei van de werkgelegenheid
slinkt het beroep dat op de RWW wordt gedaan. De nietbelastingontvangsten brengen / 1,8 mrd meer op dan in
de Startbrief was geraamd. Deze meevallende ontwikkeling wordt vooral verklaard door een hogere winstafdracht
van de Nederlandsche Bank (/ 0,4 mrd), de hogere opbrengst die is gerealiseerd bij de verkoop van aandelen
NMB/Postbank (/ 0,3 mrd) en hogere aardgasbaten (/ 0,3
mrd). De belastingontvangsten vallen / 0,9 mrd tegen. Per
saldo krimpt het financieringstekort in 1990 (ten opzichte
560
van het beeld in de Startbrief) met ruim een miljard gulden
ineen.
De financieringsbehoefte van het Rijk bedraagt in 1990
/ 41,3 mrd. Op 31 mei jl. was hiervan al ongeveer tweederde deel door een beroep op de kapitaalmarkt gedekt. De
looptijd van alle tot nu in 1990 afgesloten openbare leningen bedraagt tien jaar.
Beheersbaarheid rijksuitgaven
In de jaren tachtig was sprake van voortdurende, omvangrijke uitgavenoverschrijdingen. Het financieringstekort is desondanks (ook in guldens) gedaald. Dit is te
danken aan enorme meevallers bij de belastingopbrengst.
Om na te gaan in hoeverre zich ook in 1990 bij de uitvoering
van de rijksbegroting weer uitgavenoverschrijdingen zullen
voordoen, geeft tabel 2 per begrotingshoofdstuk een samenvattend overzicht van de mutaties t.o.v. de Startbrief.
Bij de uitgaven staat tegenover / 4,5 mrd aan diverse
‘plussen’ / 5 mrd aan ‘minnen’. Rekening houdend met
enkele technische mutaties (/ 0,2 mrd) resulteert de al
genoemde uitgavendaling van per saldo / 0,3 mrd. Deze
mutatie wordt verklaard door de macro-economische ontwikkeling. De normale begrotingsuitvoering leidt tot een,
overigens zeer geringe, verslechtering van het begrotingsbeeld.
Een omvangrijke ‘plus’ bij O&W (begrotingshoofdstuk
VIII) houdt verband met hogere uitgaven in verband met
arbeidsduurverkorting (/ 74 mln). Hiervan is / 45 mln nog
* De auteurs zijn alien verbonden aan de vakgroep Algemene
Economie, Rijksuniversiteit Groningen.
1. Voorjaarsnota 1990, Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990,
21 566, nr. 1.
2. Startbrief 1990-1994, Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1994,
21 378, nr. 1.
Tabel 1. Kerngegevens rijksbegroting en collect/eve sector,
1990(inmrdgld)_____________________
Realisatie
1989
Uitgaven Rijk
1 75,5
Ontvangsten Rijk 149,8
Financieringssaldo
-22,8
Milj.nota Startbrief Voorjaarsnota
1990
1990
1990
176,8
155,8
189,6
167,3
189,3
168,2
-20,5
-21,9
-20,8
Idem (% nni)
-5,8
-5,0
-5,3
-5,0
Financier! ngssaldo OPL (% nni)
Saldo sociale
-0,3
-0,5
-0,5
-0,5
0,6
-0,4
-0,1
-0,2
51,7
52,8
53,6
53,1
fondsen (% nni)
Coll. lastendruk(%nni)
Bran: Voorjaarsnota 1990, biz. 4.
Tabel2. Mutaties t.o.v. de Startbrief, rijksuitgaven en nietbelastingontvangsten per begrotingshoofdstuk (in mln gld)
Uitgaven
Begrotingshfdst
plussen
Niet-belastingontvangsten
minnen
plussen
minnen
Consolidatie
10
68
2
393
52
170
253
419
139
129
1.922
163
75
651
19
3
63
–
87
1
1
311
191
338
277
61
34
5
2.140
149
76
823
57
47
1.288
85
75
3
15
1
11
120
1
501
28
173
65
559
71
300
–
117
25
3
75
Totaal
4.531
5.046
1.846
220
III
IV
V
VI
VII
VIII
IXA
IXB
X
XI
XII
XIII
XIV
XV
XVI
OS
AP
GF
PF
RWF
EG
MF
0
–
–
–
Bran: Voorjaarsnota 1990, bijlagen Ill-Aen III-B.
nietgedekt. Bij Financier (hoofdstuk IXB) zijn opdoemende
tegenvallers bij de exportkredietverzekering niet in de cijfers verwerkt, omdat onvoldoende duidelijkheid bestaat
over de exacte omvang ervan. Bij het Ministerie van Defensie (hoofdstuk X) zijn enkele plussen en minnen het
gevolg van kasverschuivingen. Bij Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hoofdstuk XV) leidt uitstel van de tripartisering van de arbeidvoorziening tot diverse plussen en minnen. De uitgaven voor de opvang van asielzoekers zijn met
/ 75 mln verhoogd. Bij de niet-belastingontvangsten staat
tegenover / 0,2 mrd aan ‘minnen’ / 1,8 mrd aan ‘plussen’.
De manier waarop de cijfers in de Voorjaarsnota worden
gepresenteerd maakt het niet mogelijk om na te gaan of
het kabinet zich heeft gehouden aan de regels van het
stringente begrotingsbeleid. De vele ‘plussen’ en ‘minnen’
worden namelijk niet nader onderscheiden in mee- en
tegenvallers enerzijds, en beleidsmatige verhogingen/verlagingen anderzijds3. Het valt te betreuren, dat Financien
vasthoudt aan een versluierende cijferpresentatie. Zo is de
volksvertegenwoordiging niet goed in staat om zich een
ESB 20-6-1990
oordeel te vormen over de mate waarin de regering de
budgettaire discipline in acht neemt.
In de Voorjaarsnota 1990 is een aantal ombuigingen
verwerkt. Met ‘generale’ ombuigingen is / 110 mln gemoeid, de groei van de defensie-uitgaven (/ 86 mln) is
geschrapt en de prijsbijstelling 1990 (/ 608 mln) blijft achterwege. Deze laatste maatregel vormt uiteraard een ‘vrijblijvende’ inspanningsverplichting, zolang daaraan per begrotingshoofdstuk geen concrete invulling is gegeven.
. Voor zover compenserende ombuigingen in de nota
worden toegelicht, kunnen ook bij sommige andere aangekondigde ingrepen kritische kanttekeningen worden geplaatst. Zo wordt de stijging van de automatiseringsuitgaven van de belastingdienst (/ 25 mln) in 1990 gedekt
uit eenmalige inkomsten (afwikkeling RSV-zaak) en in latere jaren “via een verhoging van de fraudetaakstelling”.
Bedoeld zal hier zijn de taakstelling voor de opbrengst van
de fraudebestrijding, maar het kost ons weinig moeite om
deze verschrijving Freudiaans te duiden. De overschrijding
bij de uitgaven voor individuele huursubsidie wordt voor dit
jaar opgevangen door betalingen van december te verschuiven naar januari 1991. Dat maakt geen sterke indruk.
Tot slot een opmerking van algemene aard. De toelichting
op de diverse mutaties laat veel te wensen over. Vaak blijft
de oorzaak van een mutatie onduidelijk en is de toelichting
op een compenserende ombuiging onbegrijpelijk4.
Een nota met een open einde
De Voorjaarsnota 1990 heeft een open einde, omdat
enkele forse tegenvallers nog niet in het gepresenteerde
beeld zijn verwerkt. Deze tegenvallers doen zich voor op
de begroting van O&W en bij het Fonds Investeringsrekening. Bij de afrekening van stichtingskosten en onderhoudsuitgaven in het basisonderwijs is een structureel
probleem van / 350 mln zichtbaar geworden. “Binnen de
begroting van O&W zal voor specifieke dekking worden
zorggedragen”. Hoe dat zal gebeuren, wordt in het midden
gelaten. De tekst van de nota suggereert dat de betalingen
aan de exploitanten van het basisonderwijs over een aantal
jaren zullen worden uitgesmeerd. De betrokken gemeenteen schoolbesturen kunnen vast contact zoeken met hun
huisbankier.
Daarnaast is er bij O&W sprake van twee problemen
waarvan de regering meent dat zij bij de kabinetsformatie
van een half jaar geleden niet voorzienbaar waren. De
hogere onderwijsdeelneming leidt tot een probleem van
/ 200 mln in 1990, dat uitdijt tot/ 950 mln in 1994. Bij het
zoeken naar een oplossing worstelt minister Ritzen met
een extra complicatie, doordat hij nog invulling moetgeven
aan een openstaande taakstelling bij de studiefinanciering,
waar de overschrijdingen oplopen tot / 650 mln in 1994. In
de tweede plaats dreigt de post voor wachtgelden dit jaar
met / 250 mln te worden overschreden, welk bedrag oploopt tot / 350 mln in 1994. De niet in de Voorjaarsnota
gepresenteerde tegenvaller op de begroting van O&W
komt voor 1990 dus uit op / 450 mln. Omdat “mogelijk
meevallende ontwikkelingen in de personele uitgavensfeer
(met name de incidentele loonontwikkeling)” bij het zoeken
naar compensatie worden betrokken, is tijdens het kabinetsberaad van 8 juni jl. volgens persberichten slechts
3. Hoe het hoort hebben wij vorig jaar laten zien. Zie: C.A. de Kam,
C.G.M. Sterks, J. de Haan, De Miljoenennota 1990: een keerpunt
ten goede?, ESB, 4 oktober 1989, biz. 976.
4. Illustratief is de toelichting op de mutaties op hoofdstuk XI
(VROM). Zelfs volkshuisvestingsdeskundigen zullen een aantal
keren moeite hebben om te doorgronden wat de precieze oorzaken van opgevoerde mutaties zijn (Voorjaarsnota 1990, blz.3638). Wij besparen de lezer letterlijke citaten
561
compensatie gezocht voor een bedrag van / 360 mln .
Hiervan dient O&W nog dit jaar een bedrag van / 108 mln
voor zijn rekening te nemen, de overige departementen
compenseren / 126 mln en een zelfde bedrag wordt ten
laste van het tekort gebracht.
De Ministeries van Financien en Economische Zaken
kissebissen nog over de precieze omvang van de WIR-tegenvaller. Wanneer het uitgavenpatroon, dat zich aftekent
tot en met april 1990, zich voortzet, ontstaat dit jaar een
tegenvaller van / 875 mln. Het kabinet heeft besloten dat
hiervan ‘per saldo’ geen nadelige invloed mag uitgaan op
de omvang van de staatsschuld. Inmiddels is het kabinet
er op 8 juni jl. evenmin in geslaagd om voor dit gat (dat
oploopt tot ongeveer / 3 mrd in 1994) adequate dekking te
vinden. Afgaande op persberichten over de definitieve
besluitvorming, staat tegenover de overschrijding van
/ 875 mln in 1990 een vermindering van de rijksbijdrage
AWBZ tot een bedrag van / 600 mln6. Het tekort van de
sociale fondsen stijgt hierdoor evenwel met een overeenkomstig bedrag, omdatde (werkgevers)premies pas in
1991 worden verhoogd. Het resterende bedrag van / 275
mln komt ten laste van het financieringstekort.
Door de nadere besluitvorming op 8 juni jl. is het financieringstekort van het Rijk opgerekt met in totaal / 401 mln
(O&W / 126 mln plus WIR / 275 mln). Het tekort stijgt dus
tot 5,1% nni. Het tekort van de fondsen neemt in 1990
(eenmalig) met 0,15% van het nni toe. Materieel (tekort
inclusief verschuiving naar AWBZ) blijft de regering al met
al (5,1% plus 0,15% nni) net binnen de oorspronkelijke
doelstelling voor het financieringstekort (5,25% nni), maar
het is kantje boord. Daarbij is dan verondersteld dat alle
afgesproken compensaties worden gerealiseerd. Dat is
bepaald niet zeker (vervallen prijscompensatie-1990, omslag tegenvaller O&W voor /126 mln over alle ministeries).
Ook in deze opstelling zijn de grote tegenvallers bij O&W
en de WIR, alsmede de daarvoor gezochte compensaties,
nog niet verwerkt. Bovendien zetten wij een vraagteken bij
de geraamde stijging van de niet- belastingmiddelen. De
meeropbrengst bestaat in hoofdzaak uit hogere aardgasbaten (/ 0,4 mrd) en een hogere winstafdracht van de
Nederlandsche Bank (/ 0,3 mrd). Alleen de laatste bijstelling wordt in de nota summier toegelicht (hogere renteontvangsten, mede door ontwikkelingen na 1990). Dit lijkt
inconsequent, omdat elders in de nota uitsluitend rekening
wordt gehouden met mutaties die hun oorsprong vinden in
1990. Zonder nadere toelichting vinden wij het dubieus om
voorschotten te nemen op een hogere gasafzet en een
blijvend hoger winstniveau van DNB.
Zoals gezegd, is het meerjarenbeeld in tabel 3 exclusief
de doorwerking van de besluitvorming in het kabinetsberaad van 8 juni jl. Met name door de manier waarop het
kabinet de WIR- tegenvallers wil compenseren, zal het
belasting- en premiepeil de komende jaren met ongeveer
0,6% van het nni extra stijgen. De compensatie bestaat
voor / 0,7 mrd uit meevallende belasting- en niet-belastingontvangsten door extra gasafzet; voor / 1,5 mrd uit
hogere belastingontvangsten door belastingheffing over
WIR-subsidies (respectievelijk een verhoging van het tarief
van de vennootschapsbelasting) en voor / 0,6 mrd uit een
verhoging van de overhevelingstoeslag (werkgeverspremies AWBZ). Deze lastenverzwaringen komen tot uitdrukking in het verloop van het collectieve-lastenpeil, afhankelijk van de kaseffecten van de genoemde meevallers en
maatregelen. Dat kasritme is nog niet precies bekend.
De collegegeldverhoging, ter dekking van een deel van
de overschrijding op de O&W-begrating, resulteert eveneens in een hoger peil van de niet-belastingontvangsten.
Belastingtegenvallers
Doorwerking naar 1994
De Voorjaarsnota 1990 brengt uitsluitend de veranderingen in beeld die ontstaan bij de begrotingsuitvoering in
1990 en laat zien hoe deze mutaties doorwerken naar 1994
(het laatste peiljaar van de geldende meerjarenramingen).
Veranderingen in 1991 en later, die hun oorsprong hebben
in 1991 worden, ook als zij reeds nu bekend of voorzienbaarzijn, niet meegenomen. De raming van de toekomstige rente-uitgaven op de vaste schuld is bij voorbeeld
aangepast (+ / 757 mln), omdat de rentevoet in 1990 hoger
blijkt (9%) dan werd verondersteld bij het opstellen van de
Startbrief (7%). Mocht de rente de komende jaren steeds
twee punten hoger blijven dan kost dat jaarlijks ongeveer
/ 800 mln extra, oplopend tot structureel hogere rentelasten van / 3,5 mrd in 1994.
De uitvoering van de begroting-1990 zal volgens de
opstelling in de Voorjaarsnota 1990 leiden tot een verslechtering van het meerjarenbeeld van per saldo / 0,4 mrd (in
1994). De uitgaven vallen / 1,1 mrd tegen, de niet-belastingmiddelen zouden / 0,7 mrd meer opbrengen (tabel 3).
In de periode 1983-1988 brachten de belastingen ieder
jaar opnieuw meer op dan eerder was geraamd. In 1987
en in 1988 beliep de belastingmeevaller zelfs / 6 mrd7.
Voor 1990 wordt, ten opzichte van de ramingen in de
Startbrief, juist een tegenvaller van / 0,9 mrd voorzien. Dit
is hoofdzakelijk een gevolg van de doorwerking van de
belastingtegenvaller uit 1989 (/3,1 mrd). Hetisopvallend,
dat het Ministerie van Financien deze tegenvaller slechts
voorde helft kan verklaren. De belastingraming voor 1990
is mede gebaseerd op de actueelste inzichten over de
ontwikkeling van het nationale inkomen. Dit wordt nu / 3,4
mrd hoger geschat dan ten tijde van de Startbrief. De
herziene schatting van het nationale inkomen leidt, anders
dan men zou verwachten, niet tot een hogere belastingraming. Dat is merkwaardig en vraagt om nadere uitleg.
Door de achterblijvende belastingopbrengsten en het
noemereffect daalt het belastingpeil. Bij gelijkblijvende belastingopbrengsten leidt het noemereffect tot een daling
van het belastingpeil met 0,75 procentpunt. Wij denken dat
de belastingramingen van 1990 buitengewoon onzeker
zijn. De belastingherziening per 1 januari jl. (Oort) zet de
ramingen gemakkelijk op losse schroeven.
Tabel3. Bijstelling meerjarenbeeld, 1990-1994 (in mrd gld)
1990
1991
1992
1993
1994
Mutatie relevante uitgaven -0,3
Mutatie niet-bel.ontvangsten+1,8
+0,9
-0,3
+0,9
-0,1
+1,0
+0,4
+1,1
+0,7
Invloed op fin. tekort3
-1,2
-1,0
-0,6
-0,4
+2,1
Vervolg op biz. 567
a: + = kleiner tekort; – = groter tekort.
5. NRC/Handelsblad, 11 juni 1990
Bran: Voorjaarsnota 1990, biz. 24 en 30.
7. Zie C.G.M. Sterks, J. de Haan en C.A. de Kam, De erfenis van
6. Het Financieele Dagblad, 12 juni 1990.
Ruding, ESB, 28 juni 1989, biz. 616-619.
562