Ontwikkelingskroniek
De toekomst van het UNDP
DR. V.A.M. BEERMANN*
Inleiding
Toen de Amerikaan Bradford Morse,
administrateur van het Ontwikkelingsprogramma der VN (UNDP), op 1 juni 1982
zijn gebruikelijke toespraak bij de opening
van de jaarvergadering van deze organisatie hield, verklaarde hij dat het programma
een ,,crucial juncture” had bereikt. Het
ging er om te beslissen of het zou afglijden
naar de periferie van de internationale ontwikkelingsinspanning of anders voort zou
gaan de centrale plaats in het ontwikkelingsproces in te nemen. Wat was er aan de
hand?
De voorgeschiedenis van UNDP
De VN hebben van het begin af de in het
handvest (art. 55} vastgelegde opgave om
de ,,conditions of economic and social
progress and development” te bevorderen,
ernstig genomen. Al in 1946 diende het
eerste land (Columbia) een verzoek in om
hulp, al snel gevolgd door andere Latijnsamerikaanse landen; de andere regie’s verkeerden nog in het koloniale tijdvak en
kwamen pas later. Hoe ongeloofwaardig
dit heden ten dage ook moge klinken, de
VS speelden een leidende rol in dit proces,
ge’inspireerd door het ,,Point Four Programme” van president Truman. De VS
gaven in 1949 niet minder dan 2,79% van
hun bnp aan buitenlandse hulp uit, voor
een groot deel evenwel aan de latere
OECD-staten in het kader van het
Marshall-plan. Die voortrekkersrol is
thans in het tegendeel verkeerd.
In 1948 besloten de VN het Reguliere
Programma voor technische hulp in het leven te roepen, waarvan de uitgaven uit de
lopende begroting van de wereldorganisatie zouden worden bestreden. Het begon
met de zeer bescheiden som van $ 288.000,
doch het volgende jaar reeds werd daar het
Uitgebreide Programma voor Technische
Hulp (EPTA) aan toegevoegd met een
jaarbudget van $ 20 mln. (de VS droegen
$ 12 mln. bij). Voor EPTA gold dat het
zijn inkomsten op grondslag van vrijwilligheid zou moeten verwerven; een principiele
beslissing voor het operationele werk van
het VN-systeem nog steeds van kracht.
Ook het Reguliere Programma functioneert nog steeds – zij het onder een andere
naam – als onderdeel van het VNsecretariaat en houdt zich bezig met taken
op het terrein van technische samenwerking, die de gespecialiseerde organisaties
ESB 9-5-1984
van het VN-systeem niet op zich hebben genomen 1).
Hoewel in dit artikel het zwaartepunt op
de technische hulp ligt moet worden verwezen naar wat geschiedde op het gebied van
de kapitaalhulp. In 1944 was reeds de Wereldbank opgericht; in 1948 verstrekte zij
haar eerste lening aan een ontwikkelingsland (Chili). De voorwaarden waaronder
de kredieten werden verstrekt en het overwicht van de (Westerse) geldschieters wekten reeds vroegtijdig onwil bij de derdewereldlanden, die begonnen aan te dringen
op andere institutionele arrangementen
met meer aanvaardbare condities en een
beheer volgens het geheiligde VN-beginsel
,,een land, een stem”. Een lange en met
controversen doorspekte discussie brak
los, als gevolg waarvan successievelijk de
volgende instellingen het levenslicht zagen:
– 1958: het Speciale Fonds (SF): financiering van pre-investeringswerk;
– 1960: de Internationale Ontwikkelings
Associatie (IDA); zachte leningen aan
arme landen, dochterorganisatie van
de Wereldbank;
– 1966: het Kapitaalontwikkelingsfonds
van de VN (UNCDF): niet-terugbetaalbare steun aan projecten in de armste
landen.
IDA en UNCDF functioneren nog
steeds, de eerste met miljardenbedragen,
de tweede bleef (te) klein.
het VN-systeem heeft te bieden, profijt te
trekken.
Al spoedig bleek dat de opzet niet voldoende sterk was om aan deze doeleinden
een werkelijke kans van slagen te bieden.
Het geheel kwam op de helling in een diepgaande studie waarvan de conclusies (die
in het z.g. Jackson-rapport zijn gepubliceerd) in 1970 door de Algemene Vergadering van de VN in grote lijnen werden aanvaard (de z.g. Consensus). Een verdere
vormgeving kreeg beslag in resolutie
32/197 van de VN (in 1977), die beoogde
door een reorganisatie van de economische
en sociale sectoren van het VN-systeem deze beter dienstbaar te maken aan het verwezenlijken van de drie jaren daar voor geproclameerde Nieuwe Internationale Economische Orde (NIEO). Wederom stond
UNDP in het centrum van de nieuwe
constructie. Beide verregaande beslissingen vormen de voornaamste hoekstenen
van het UNDP-gebouw zoals het er nu
staat.
De gedachtengang is dat de hulpontvangende landen naar eigen inzicht en behoeften nationale programma’s (,,country programmes”) opstellen die globaal in planningscyclussen met een duur van vijf jaren
worden samengevat. Deze worden door
UNDP via bepaling van ,,indicatieve planningscijfers” (IPFs) ondersteund, hetgeen
geschiedt via de gespecialiseerde organisaties en enige andere, die de betiteling van
,,uitvoerendeorganisaties” (thans 29) ontvingen. Een beperkt aantal projecten worden door UNDP zelf of door de regeringen
van de ontvangende landen behandeld;
wat het UNDP betreft, gaat het om globale
en interregionale projecten. De vijfjarenprogramma’s worden ook geacht te dienen
als referentiekader voor de eigen programma’s van andere VN-organisaties en zelfs
voor bilaterale activiteiten van regeringen,
voor zover die daartoe bereid zijn. Een beheersraad van 48 leden, door de Economische en Sociale Raad benoemd (21 industriestaten, 27 ontwikkelingslanden), stelt
de beleidslijnen vast, waarbij er naar
wordt gestreefd beslissingen door overleg
en zonder stemming te bereiken.
UNDP wordt geboren
Na een kort bestaan werd het SF in 1965
met EPTA samengevoegd onder de naam
van UNDP 2). Het UNDP schiep hoge verwachtingen. Het zou orde moeten scheppen in het doolhof van het sterk gedecentraliseerde ontwikkelingssysteem van de
VN met zijn vele autonome organisaties,
die niet of onvoldoende samenwerkten.
Het middel daartoe zou zijn dat UNDP deze organisaties de geldmiddelen die zij zelf
niet kunnen bemachtigen voor hun werk in
ontwikkelingslanden ter beschikking zou
stellen. Het nieuwe programma zou via die
organisaties deskundigen op velerlei gebied uitzenden, lokale krachten helpen
opleiden, instituties opbouwen en uitrusten, projecten helpen ontwerpen en behulpzaam zijn bij de daartoe nodige kapitaalverstrekking. Daardoor zou een multisectorale coordinatie tot stand komen die
de ontwikkelingslanden in staat zou stellen
op de best mogelijke wijze van het vele dat
De figuur van de ResRep
UNDP werd aldus de meest over de
* De auteur is jarenlang in verschillende VNorganisaties, waaronder UNDP, werkzaam geweest. Hij is thans nog als consulent op het ge-
bied van de ontwikkelingssamenwerking actief.
1) Het begin van de ontwikkelingswerkzaamheid van de VN schetste J. van Soest in: The start
of international development co-operation in
the United Nations 1948-1952, Assen, 1978.
2) De verschillende fasen in de geschiedenis van
het UNDP staan beschreven in een reeks artikelen in Internationale Spectator: Observer, jg. 24,
nr. 11, juni 1970, biz. 1016 – 1033 en jg. 29, nr.
12, december 1975, biz. 729-735; en het artikel
van J. Berteling, jg. 34, nr. 3, maart 1980, biz.
161 -169. M. Scheltema geeft een algemeen overzicht in Het VN Ontwikkelingsprogramma
UNDP, Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen ,,Clingendael”, Den Haag,
1983.
433
VN-rampenbureau (UNDRO);
— vluchtelingenhulp in landen waarin het
Hoge Commissariaat voor de Vluchte-
aardbol verspreide installing van de VN; er
bestaan 114 veldbureaus, geleid door de
Resident Representative (ResRep), die
daarmee de centrale figuur van het systeem
in zijn land van accreditatie wordt. Zijn
positie werd enkele jaren geleden, tenminste op papier, nog versterkt doordat hij
door de secretaris-generaal tevens tot
,,Resident coordinator voor de operationele werkzaamheden voor ontwikkeling
administratiekosten worden door werkzaamheden die niet direct met die van
van het VN-systeem” werd benoemd. Deze
UNDP samenhangen opgeeist. In de veld-
534, UNESCO 336, ILO 312 enz. UNDP
zelf is voor 320 projecten verantwoorde-
functie kan hij natuurlijk alleen maar ef-
kantoren is een grote hoeveelheid kennis,
ervaring en contacten opgehoopt. De kan-
worden uitgevoerd (met de laatkomer Chi-
lingen geen vertegenwoordiging heeft.
mln.;
— internationale handel en ontwikkelingsfinanciering: $ 115.000 mln.
De ResRep is een manusje-van-alles: een
derde van de tijd van zijn personeel (3.300
van de meer dan 4.000 UNDP-stafleden
zijn ,,in het veld”) en een kwart van zijn
fectief uitvoeren indien de regering van het
desbetreffende ontwikkelingsland hem dat
toren zijn een troefkaart voor de organisa-
mogelijk maakt en de verschillende secto-
tie, de ruggegraat van het VN-ontwikke-
rale organisaties (of die voor hun program
lingssysteem.
in dat land nu door UNDP financieel worden ondersteund of daarvoor uit eigen
middelen betalen) loyaal meewerken. Het
De complexiteit en veelvoud van taken
in het veld (ze zijn lang niet allemaal opgesomd) mogen de blik op de hoofdtaak, het
officiele standpunt wat betreft het succes
optreden als centraal orgaan van financiering en coordinering voor de multilaterale
van deze additionele opgave luidt volgens
een vorig jaar gepubliceerd rapport ,,dat
– wetenschap en technologic: $ 203.000
Dienovereenkomstig ligt FAO met 796
projecten op de eerste plaats, gevolgd door
UNIDO met 713, de VN (bovenvermelde
afdeling voor technische cooperatie) met
lijk, waarvan er 149 direct door regeringen
technische samenwerking, niet versluieren.
na op de eerste plaats met 12). Wat de regio’s betreft, weegt Afrika met 1.411 tegen
Azie en de Stille Zuidzee (met 1.422) op,
waarna Latijns-Amerika met 714 volgt;
Europa heeft er altijd nog 281. Het bedrag
neemt toe dat door middel van ,,cost sharing” (de regeringen van de ontwikkelingslanden die daartoe in staat zijn, bekostigen bepaalde projecten, soms doen
In hoeverre is dat gelukt?
dat ook derde partijen, waaronder Neder-
een aantal” regeringen met dit arrangement en de coordinatoren met hun betrekkingen tot hun collega’s verheugd waren
wacht dat dit voor honderd procent het ge-
UNDP thans $ 307.470.394.
3). Dat dit niet overal zo is, bleek ook uit
het verslag van een begin 1983 gehouden
val zou zijn, maar toch wel in zulke mate
dat kwantitatief en kwalitatief een belang-
Welke resultaten werden met dit alles bereikt? Men kan goochelen met de cijfers
regionale conferentie van ResReps in Afri-
rijk deel via of in samenhang met het Ont-
van uitgezonden deskundigen, toegekende
ka, die in de pers uitlekte 4): enige gespecialiseerde organisaties ignoreerden de landenprogramma’s van UNDP of nemen ze
wikkelingsprogram zou lopen. Feit is dat
UNDP 80% van de kosten van deze samenwerking tijdens de eerste planningscyclus
Niemand zal oorspronkelijk hebben ver-
land) ter beschikking wordt gesteld aan
niet ernstig, de nieuwe functie van resident
(1972-1976) voor zijn rekening nam, maar
coordinator had daaraan niets wezenlijks
veranderd. Voor menige organisatie zijn
de UNDP-bureaus goed als boodschappenjongens, en niet meer. Opgemerkt
bij het begin van de jaren tachtig niet meer
dan 40%. Dit staat in opvallend contrast
tot het in hetzelfde tijdperk sterk toegenomen dienstenpakket. De erosie van de pri-
fellowships, opgeleide lokale krachten.
Maar vermoedelijk zegt het getal van $ 5,3
mrd. dat in 1981 als ,,follow up investment” in projecten uit hoofde van door
UNDP gefinancierde studies en planning
beschikbaar kwam, meer.
Voor dit wereldwijde en veelzijdige programma heeft het Ontwikkelingsprogram-
dient hierbij te worden dat het nooit in de
maire functie gaf aanleiding tot stijgende
ma zijn krachten met vele partners gecom-
bedoeling heeft gelegen, dat de coordinatoren zich tussen die organisaties en hun te-
bezorgdheid bij het management van het
program en leidde ten slotte tot Morse’s geciteerde hartekreet. Het verloop tot nu toe
van de derde planningscyclus (1982-1986)
belicht op dramatische wijze de toestand.
Voordat daarop wordt ingegaan, eerst wat
informatie over de betekenis van het werk
van UNDP voor de ontwikkeling van de
derde wereld.
bineerd en neemt het aan talloze programma’s en acties deel. Genoemd mogen worden – onder velen – het secretariaat van
TCDC (Technical Cooperation among Developing Countries), de deelname aan de
lopende International Drinking Water
Supply and Sanitation Decade, de rol bij
de voorbereiding van de International
genspelers van de verschillende vakmini-
steries zouden opstellen. Ook heeft hij
geen politieke taken.
De actie in het veld
We willen een ogenblik stil staan bij wat
er op een veldbureau van UNDP zo al omgaat 5). Een onderscheid kan worden ge-
Conference for Assistance to Refugees in
Africa (Icara-II) in Geneve (juli 1983).
Het ,,non-core”-werk is gericht op een
afkomstig van een paar door UNDP
beheerde kleinere fondsen. Totale kosten:
aantal door UNDP beheerde programma’s
en fondsen die echter afzonderlijk worden
$ 2.937.667.380 had bijgedragen en het
De vraag kan ook worden gesteld, in
hoeverre het programma tot de verwezenlijking van de doeleinden van NIEO bijdraagt. De administrateur bericht daarover van tijd tot tijd. Een rapport uit 1980
7) belicht hoe UNDP tracht de achterstand
van de ontwikkelingslanden op het gebied
van kennis, informatie, organisatie en deskundigheid goed te maken, die hen bij onderhandelingen over internationale handel, monetaire kwesties en met multinationals in een nadelige positie plaatst. Projecten op deze gebieden zijn in de diverse landen onderweg op landelijk, regionaal en
interregionaal niveau. Voor de versterking
van de onderhandelingspositie van de der-
gefinancierd (zoals het Kapitaalontwikke-
overige van ,,counterpart-middelen” van
de wereld in uiteenlopende fora is dit een
lingsfonds, het Soedan-Sahel-bureau, het
VN-vrijwilligersprogramma).
Daarbij
komt een veelvoud van karweitjes zoals:
regeringen stamde.
Boven $ 100 mln. bedroegen de uitgaven
inde
— hulp bij het organiseren van ,,ronde-
– landbouw: $ 826.000 mln.;
Omvang en orientatie van het programma’s
maakt tussen de eigenlijke taken (,,core”)
en toegevoegde taken (,,non core”). De
Een goede gids om inzicht in omvang en
eerste omvat de verantwoordelijkheid voor
orientatie van het program te verwerven is
het landenprogram plus de vertegenwoordiging van een aantal VN-organisaties, zo-
het jaarlijks door UNDP uitgegeven Compendium of approved projects. Voor ons
ligt het meest recente, dat de stand van de
lopende projecten per 30 September 1983
weergeeft 6). Op dat ogenblik liepen er
4.353 projecten, waarvan 3.939 binnen het
als UNIDO, het Wereldvoedselprogram-
ma, het Bevolkingsfonds, UNEP en sommige kleinere gespecialiseerde organisaties. Dan is er het ambt van resident coordinator, die alle sectoren moet overzien en
zinvol op elkaar moet betrekken.
tafelconferenfies”, in een groot aantal
van de 36 minst-ontwikkelde landen
i.v.m. het voor hen zo belangrijke spe-
kader der verschillende IPF’s en de rest
± 7.535.434.559;
waartoe
UNDP
– industrie: $ 766.000 mln.;
– algemene onwikkelingsproblemen, beleid, planning: $ 571.000 mln.;
ciale (door UNCTAD gestuurde) actie-
– vervoer, verbindingen: $ 490.000 mln.;
program (1981-1990) 5);
– onderwijs, opvoeding. $ 244.000 mln.;
— coordinate van hulpmaatregelen in geval van rampen, in opdracht van het
434
– gezondheid: $ 225.000 mln.;
– werkgelegenheid: $ 223.000 mln.;
3) VN-Doc.E/1983/39 van 16 mei 1983, paragrafen59-63.
4) Neue Ztircher Zeitung, Fernausgabe nr. 38
van 16 februari 1983.
5) Een beschrijving in het rapport van de Joint
Inspection Unit van de VN, Field Offices of
UNDP, VN-Doc.JIU/REP/83/4 van februari
1983.
6) UNDP/Series A/No. 14.
7) VN-Doc.DP/470van21 maart 1980.
belangrijke actie, die wegens haar strikt
niet-politieke karakter des te welkomer is.
TCDC is een ander aspect van dit streven,
evenals ECDC (Economic Cooperation
among Developing countries) in samen-
bindende verplichting daaraan niet verbonden. Elk jaar wordt voor de operationele organisaties, waaronder dus UNDP,
een gemeenschappelijke ..pledging conference” gehouden, waarin de regeringen
werking met UNCTAD. De bevordering
verklaren wat ze voor het komende jaar
komsten en ambtenarenapparaten in het
van de ,,self reliance” van de ontwikkelingslanden loopt als een rode draad door
het hele programma met als hoofddoel de
toename van de ,,availability of the managerial, technical, administrative and research capabilities required in the development process”. Ten slotte wordt speciale
denken te geven. Bij het ontwikkelingspro-
leven hebben geroepen. Ware het niet dat
gramma stamt 90% van de contributies
ze voor operationeel werk (met enkele uit-
van de 17 tot de OECD behorende landen.
Maar ook binnen de groep der rijke landen
zonderingen zoals de WHO en de FAO)
niet over omvangrijke eigen financien be-
aandacht besteed aan de verbetering van de
delpuntvliedende neigingen begunstigt en
middelpuntzoekende bemoeilijkt. Immers, de gespecialiseerde organisaties zijn
praktisch autonoom, dank zij hun constituties, die eigen bestuurslichamen, in-
heerst geen evenredigheid: zes ervan (de
schikken, dan zouden ze het zonder UNDP
VS, Nederland, de Scandinavische landen
en recent ook Japan) nemen 2/3 van dat
percentage voor hun rekening. Andere lan-
een eind kunnen brengen. Dat wil niet zeggen, dat ze het belang en de noodzaak van
coordinatie niet in zien. WHO is zonder
toestand van de in een bijzonder ongunsti-
den, ook de OPEC-landen, die meer zou-
twijfel cooperatief gezind, FAO onder de
ge positie verkerende landengroeperingen,
en vooral aan de groep der minst-ontwikkelde landen. Versterking van de positie
van de vrouw wordt niet vergeten.
den kunnen (moeten) doen, geven niet
thuis 8). Vergeten mag niet worden dat de
huidige leiding veel minder (hetgeen niet
verhindert dat ze de grootste geidtrekker
ontwikkelingslanden gemiddeld voor hun
van UNDP is). Het systeem heeft een inge-
projecten minstens zoveel in cash, natura
bouwd complex karakter. Wie, voor welk
Uit het voorgaande blijkt dat het VN-
en diensten op tafel leggen als ze van
doel ook, iets gemeenschappelijks wil on-
UNDP ontvangen.
dernemen, heeft het met de policentrische
structuur nooit gemakkelijk.
Een andere factor die tot het positieverlies van UNDP wellicht het meest bijdroeg,
was de verfijning van doelstellingen in de
jaren zeventig, die bij allerlei gelegenheden
m.b.t. uiteenlopende aspecten van de ontwikkelingsproblematiek werd geformu-
systeem, ondanks het niet tot stand komen
van de bepleite globale onderhandelingsronde om de NIEO een realiteit te maken,
niet stil zit om op essentiele terreinen vooruitgang te helpen boeken.
De derde planningscyclus dreigt
mis te lopen
Thans dreigt het echter mis te lopen. De
De achteruitgang van UNDP: de diepere
oorzaken
Het financieringssysteem is zeker een
ernstige handicap, maar verklaart op zich
zelf niet de ontstane moeilijkheden. Waarom is UNDP zo afgezakt? Veel is daarover
gesproken en geschreven 9). In de eerste
plaats zijn er exogene (of incidentele) oorzaken en daarmee zijn we terug bij de financien. Ook speelden de recessie, de inflatie, en vooral de schommelingen van de
wisselkoersen een rol. De laatsten veroorzaakten in 1981/1982 een verlies van $ 170
mln. vanwege de sterkte van de dollar (de
meeste landen leggen hun bijdragen in nationale valuta vast). Het paradoxale is dat
de officiele ontwikkelingshulp in dezelfde
Zouden er echter bij gebrek aan financien
periode niet afnam en in 1982 zelfs wat
kortingen moeten plaatsvinden, dan dien- steeg.
den die alle landen gelijkelijk te treffen:
Op te merken is nog dat ook andere muleen omineuze beslissing.
tilaterale ontwikkelingsorganisaties met
De werkelijkheid toonde een ander geldelijke moeilijkheden te kampen hadbeeld. De beoogde jaarlijkse stijging met den en hebben, zoals IDA en het in 1978
14% was begrijpelijk in het licht van de opgerichte Internationale Fonds voor
(toen nog) heersende inflatie; ook waren de Agrarische Ontwikkeling (IFAD); het
bijdragen in de jaren zeventig regelmatig laatste land was met sterke Arabische deeltoegenomen en bereikten ze in 1980 met
name in het leven geroepen. Het beste nog
$ 716,6 mln. een hoogtepunt. Reeel was er komen organisaties eraf met sociale en huin dat jaar echter al een achteruitgang ver- manitaire doelstellingen (UNICEF en
geleken met het jaar daarvoor. De volgen- UNHCR). Wat aan (dringende) humanide jaren brachten verdere, nu ook nomina- taire programma’s werd uitgegeven werd
le achteruitgang, zodat minder kan worden aan ontwikkelingsdoeleinden onthouden;
gedaan dan tien jaar geleden.
UNDP heeft daaronder zeker geleden.
Dit was niet de eerste keer dat UNDP fiOf de malaise van de VN als wereldorganancieel in het nauw werd gedreven. In nisatie (politieke onmacht) haar schaduw
1975 was door een te snelle expansie ook al ook uitstrekt over UNDP, is moeilijk te
een onverwacht tekort aan liquiditeiten zeggen. Morse ontweek een duidelijk antontstaan. Morse, die kort daarop de teu- woord op deze vraag 10). Hij ontkent dat
gels in handen nam, slaagde er spoedig in er desillusie is met multilaterale ontwikkehet evenwicht te herstellen. De huidige si- lingssamenwerking; wel geeft hij toe dat er
tuatie is echter van diepgaander aard, fun- > een stijgende voorkeur is voor bilateralisdamentele zwakten zijn blootgelegd.
me.
Het begint al met de wijze waarop
Het moge de wereldeconomie wat beter
UNDP aan zijn geld moet komen. Gewe- gaan, de inflatie mag min of meer zijn bezen werd op de financieringsgrondslag van teugeld en de dollar in de toekomst wellicht
de organisatie, het beginsel van de vrijwil- wat minder sterk, maar dit zal de kern van
ligheid der bijdragen. Weliswaar spreekt de zaak niet raken. Daarvoor moet naar
de resolutie 32/197 van de Algemene Ver- structurele en systeem-immanente factogadering van het gewenste ,,predictable, ren worden gekeken. In de eerste plaats
continuous and assured” karakter daar- naar de reeds vermelde sterk gedecentralivan, maar zoals zoveel bij de VN, was een seerde opzet van het hele stelsel, die mid-
leerd. Hoe goed dat op zich zelf ook was,
het veroorzaakte een run op geldmiddelen,
die door de op de desbetreffende gebieden
Beheersraad had in 1980 (besluit 80/30) de
competente organisaties werden vergaard.
modaliteiten voor het derde vijfjarenprogramma vastgelegd. De steun van de
UNDP zou stijgen van $ 2,7 mrd. in de
voorgaande periode tot $ 6,7 mrd., door
een jaarlijkse nominale toeneming van inkomsten met 14%. Een welkome noviteit
was de toewijzing van 80% van de ter beschikking komende gelden aan landen met
een hoofdelijk jaarlijks inkomen tot $ 500.
Zij begonnen donorlandenprojecten aan te
bieden die of wel in de landenprogramma’s
niet of onvoldoende waren te vinden, of
die simpelweg boven de financiele capaci-
ESB 9-5-1984
teit van de UNDP gingen. De zo ontstane
situatie werpt de vraag op in hoeverre het
de ResReps lukt de autoriteiten met wie ze
dagelijks te maken hebben, te overtuigen
van de wenselijkheid om in de landenprogramma’s rekening te houden met de binnen het VN-systeem plechtig afgekondigde
strategien waarin de derde wereld een pro-
minente rol speelt. UNDP verkondigt de
noodzaak van een beleidsdialoog met de
ontvangers, maar die levert niet steeds de
gewenste resultaten op. Wordt die dan wel
met voldoende overredingskracht gevoerd?
Hoe dit ook zij, in groeiende mate begonnen geldsommen, veelal in de vorm van
trustfondsen en vaak uit de bilaterale sector van ontwikkelingshulpbudgetten afkomstig, hun weg naar allerhande grijpgrage organisaties te vinden; zulk geld ging
dus aan UNDP voorbij. De regeringen zijn
vanzelfsprekend vrij in de allocatie van
hun toezeggingen. Anderzijds is het geen
praktijk in het VN-systeem, samen te werken op het delicate gebied van de fondsenwerving (met uitzondering van situaties
waarin het om acute problemen als zware
8) Het 1980 gestichte ,,Arab Gulf Fund for UN
Development Agencies” gaf tot nu toe slechts
geringe steun aan UNDP.
9) Een beschouwing van Nederlandse zijde van
M. Scheltema, UNDP moet weer middelpunt
van VN-technische hulp worden, Aspecten van
Internationale samenwerking, jg. 15, nr. 6, juni
1982, biz. 233-237.
10) En uitvoerig interview met hem in Development Forum, jg. 11, nr. 1, januari-februari
1983, en jg. 11, nr. 2, maart 1983.
435
rampen en dergelijke gaat); een ieder
tracht te krijgen wat hij kan.
Ook de Wereldbank-groep financierde
meer en meer de technische zijde van door
haar gesteunde projecten uit eigen beurs.
Het UNDP-aandeel in de financiering van
technische samenwerking slonk met de regelmaat van de klok. Voor 1980 zag de lijst
van uitgaven voor technische bijstand onder VN-auspicien er (vereenvoudigd) als
volgt uit (zie de label) 11).
Tabel. Uitgaven voor technische bijstand
onder VN-auspicien (in mln. dollars)
Uitgaven
Organisatie
UNDP
677,6
Door UNDP beheerde programma’s
en fondsen
31,2
136,9
Bevolkingsfonds (autonoom)
Reguliere budgetten der gespecialiseerde
organisaties
157,0
Extra-budgettaire inkomsten van
gespecialiseerde en andere organisaties
328,7
463.8
Wereldbank-groep
Totaal
1.795,2
Daarmee was het aandeel van de UNDP
tot de reeds genoemde 40% teruggelopen
en de uitholling van de centrale positie op
onmiskenbare wijze gedocumenteerd.
Kritiek
Deze
zorgwekkende
ontwikkelingen
fectievere ..performance control and evaluation role” t.a.v. de wijze waarop de uitvoerende organisaties hun werk (voor zover door UNDP gefinancierd vanzelfsprekend) verrichten, zou moeten spelen. Gemakkelijker gezegd dan gedaan, mag men
bij dit laatste punt opmerken.
Morse zelf klaagt eerder over het weinig
tot de verbeelding sprekende en daarom
moeilijk ..verkoopbare” karakter van zijn
werk. Nationale comite’s zoals andere VNorganisaties die hebben, kent UNDP niet.
Wie met de organisatie te maken heeft, is
het niet ontgaan dat logheid en bureaucratische traagheid haar evenmin als andere
grote organismen bespaard zijn gebleven.
Van geldschieterszijde kwam menige
kritische opmerking bij de hieronder beschreven beraadslagingen over de dreigende impasse; de vertegenwoordigers der
ontwikkelingslanden bekeken de situatie
van het (begrijpelijke) standpunt van
iemand, die iets dat voor hem belangrijk en
noodzakelijk is, langzaam ziet wegglippen.
Het beste legde de Canadese gedelegeerde
(die de betreffende vergaderingen voorzat)
naar onze mening de vinger op de drie zere
plekken die genezing behoeven: een effectief stelsel van landenprogrammering, efficientere controle op de besteding van de financiele middelen, coordinatie en geen
rivaliteit in het VN-systeem. Wat de eerste
eis betreft, biedt het actieprogram voor de
minst ontwikkelde landen een kans die, zoals gezegd, UNDP niet onbenut laat.
brachten natuurlijk de critici in het geweer.
de). Evenmin een ,,one-shot”-operatie om
de berooide kas beter te voorzien. Onder
handhaving van de regel van vrijwiiligheid
werden echter enige elementen ingevoegd
die de financiering wat hechter kunnen
maken:
– tussen regeringen (bedoeld zijn die
van de OECO-staten( zullen voor de
,.pledging conference” informele
beraadslagingen plaatsvinden. Ter
conferentie zullen ze niet alleen de
bijdragen voor het komende jaar
aankondigen, maar ook ,,indicative
or tentative statements on their pledges for the following two years, expressed in special drawing rights
(SDRs), if they so choose”. Dit is een
welkome stap in de richting van
..multiyear pledging”, dat meer zekerheid geeft, terwijl de SDR’s meer
waardevastheid zouden kunnen bieden;
—
—
eveneens in informele discussies zul-
len alle deelnemende regeringen het
voor een bepaalde periode te bereiken niveau van middelen voor het
UNDP vaststellen, in overeenstemming met de bereidheid van regeringen om financien ter beschikking te
stellen. De Beheersraad zal dan over
het na te streven peil en daardoor
over het groeitempo beslissen;
alle regeringen zullen hun best doen
om van jaar tot jaar de waardevastheid van hun contributies te waarborgen.
Morse zelf, zoals vastgesteld, verwierp de-
ze op het multilateralisme als geeigend en
Het zoeken naar een uitweg
geaccepteerd instrument van onlwikke-
lingshulp. Bij de vermelde Afrikaanse bijeenkomst klaagden ResReps echter over de
geringe kwaliteit van de (meestal door de
gespecialiseerde organisaties uitgekozen)
deskundigen en over de toenemende bureaucratic, waartegen naar hun mening de
ontwikkelingslanden te weinig stelling nemen. Ook uit eigen kring kwamen opmer-
kingen, en wel uit de mond van de leden
van de ,,Joint Inspection Unit” van de
VN, die in 1983 een rapport (niet slecht
Gezien het wederom teleurstellende resultaat wat betreft de inkomsten voor 1983
($ 676,3 mln.) zag Morse zich gedwongen
een reeds vroeger ingevoerde korting van
UNDP-middelen voor de landenprogramma’s onder de derde planningscyclus tot
niet minder dan bijna de helft (45 %) te verhogen. Daarbij mocht voor de armste landen geen uitzondering worden gemaakt,
volgens hem ,,one of the most troubling
aspects of the present situation”. Tenzij de
overigens) over het functioneren van de
financiele toestand in het verdere verloop
veldbureaus uitbrachten 12). Volgens hen
had UNDP actiever moeten zijn om een lei-
van de cyclus verbetert, zal dit deze landen
$ 700 mln. kosten.
Onder de indruk van deze ontwikkelingen had de Beheersraad al tijdens de jaarvergadering van 1982 besloten een voor alle leden openstaande ad-hoc-commissie in
het leven te roepen, die de vergadering van
dende functie te vervullen in de analyse,
verspreiding en aanwending van innovatieve denkbeelden en concepten m.b.t. technische samenwerking met de mogelijke uitzondering van TCDC en gei’ntegreerde landelijke ontwikkeling. Als voorbeeld van
1983 voorstellen ter verbetering zou voor-
een situatie waarin dit niet geschiedde
leggen. De commissie kwam driemaal bij-
wordt onder meer het brede terrein van
een. De voorstellen waarover de groep zich
,,self reliance” genoemd. In een diepgaand
verenigen kon 13), hadden geen betrekking
op dieper liggende oorzaken, waarop ze
geen invloed kon uitoefenen, maar concentreerden zich in de eerste plaats op het acute financiele probleem. Wat uit de bus
onderzoek naar de werkzaamheden van
het VN-systeem op het gebied van technische samenwerking in Sri Lanka werd de
conclusie bevestigd ,,that many basic policies which had been established to guide
United Nations system technical co-operation activities were not being applied effectively because of a lack of understanding
staten. Bij besluit 83/5 ging de Beheersraad akkoord.
Alles wat ook maar in de verte naar ver-
of these policies and the failure to translate
plichtingen inzake contributies zweemde,
bleek onhaalbaar, dus ook geen periodieke
them on the field level and assess their results”. In het algemeen vinden de auteurs
aanvulling (replenishment) – na infor-
436
overleg gepleegd over nauwere samenwerking.
Om zijn leden meer bij het eigenlijke
werk te betrekken zal de Beheersraad zich
voor een proefperiode van drie jaar bij zijn
jaarvergadering als informeel ,,Committee of the Whole” formeren, waar vrij en
kwam, vertoont de invloed van de OECD-
them into operational terms, disseminate
dat het Ontwikkelingsprogramma een ef-
Dit bescheiden resultaat werd geflankeerd met nadere maatregelen. Zo werd de
bevoegdheid van UNDP en enige door
UNDP beheerde instanties om trustfondsen (beheersfondsen) te aanvaarden, bevestigd en verbreed. Hier volgt UNDP dus
het voorbeeld van de organisaties die zich
zoals vermeld reeds geruime tijd inspannen
voor het verkrijgen van dergelijke gelden,
waarbij aangenomen mag worden dat het
in dit geval om andere soorten projecten
gaat. Ook mag het dienstenpakket versterkt worden door belangstellende regeringen de mogelijkheid te bieden, hun tegen gepaste vergoeding behulpzaam te zijn
bij het opzetten en beheren van bilaterale
projecten in landen waar zulke regeringen
niet over een vertegenwoordiging beschikken; een zinvolle kostenbesparing, die uiteindelijk de ontwikkelingslanden ten goede komen zal. Met de Wereldbank wordt
med overleg — van de geldmiddelen (dit is
onder meer de door IDA gevolgde metho-
11) VN-Doc-DP/1982/ICW/2/Add. 1 van 6
augustus 1982, label 18.
12) Zie het in noot 5 geciteerde document, biz. 5
-6.
13) VN/Doc.DP/1983/5 van 15 april 1983. De
UNDP-voorstellen in VN-Doc.DP/1982/35 van
1 april 1982 en in VN-Doc. DP/1983/ICW/13
vanSmaarl 1983.
r
in bijzonderheden over de lopende programma’s van gedachten kan worden gewisseld. Ook zal meer aandacht aan evaluatie (een zwak punt bij vele VNorganisaties) besteed worden; daarvoor zal
in het hoofdbureau een speciale afdeling
worden opgericht.
Zal dit alles helpen om de neergang te
stuiten? De in november van het vorige
jaar gehouden ,.Pledging Conference”
voor 1984 zou hierop een eerste antwoord
raoeten geven. Uit bij die gelegenheid en
ook later gedane toezeggingen blijkt dat
voor dit jaar een som van tegen $ 700 miljoen ter beschikking zal staan, ofte wel een
stijging van een goede 3 %. Dat getal is weliswaar ver verwijderd van het gewenste
stijgingspercentage van 14%, maar er is
tenminste een ommekeer ingetreden, en
het dieptepunt schijnt overwonnen.
Men mag niet uit het oog verliezen dat de
aanbevelingen van de Beheersraad in het
algemeen wel te laat kwamen om voor het
huidige jaar volledig tot gelding te komen.
Nederland blijft met een bijdrage van
f. 144 mln. tot de kopgroep behoren. Gelukkig kon een aanvankelijk voornemen
(vanwege de krappe begroting; andere operationele VN-organisaties deelden dit lot)
Groot-Britannie en Frankrijk, die absoluut en relatief minder bijdragen, krijgen
daarentegen hun geld dubbel en dwars terug. Direct komt via aankopen en contracten in ons land niet meer dan 6% van de
jaarlijkse bijdrage terug. Daarvoor zijn allerlei redenen, zoals historische banden uit
de koloniale tijd en het feit dat de ontwikkelingslanden zelf beslissen waar aangeschaft wordt. Toch vindt de regering het
Nederlandse aandeel terecht onbevredigend en tracht zij achterstelling bij het
bestedingsbeleid van UNDP en andere
multilaterale instellingen te voorkomen.
Anderzijds werd — nog steeds in hetzelfde
jaar – voor meer dan $ 60 miljoen door
Nederlandse bedrijven gei’nvesteerd in projecten die door UNDP waren voorbereid.
Een ander bezwaar van Nederland, gedeeld door de eveneens proportioneel veel
bijdragende Scandinavische landen, is de
ongelijke verdeling van de financieringslast (,,burden-sharing”). Daarover
klagen de kleinere landen sinds jaar en
dag, en het kan ook de leiding van UNDP
slechts welkom zijn wanneer een meer
evenwichtige spreiding tot stand zou komen. Helaas zijn de vooruitzichten daarop
gering.
ningen tot verbeteringen van de toestand
van de armste landen op doeltreffende wijze bevorderd worden. Nederland gaf in
1983 daartoe de organisatie een speciale
bijdrage van f. 20 mln.
Indien multilaterale technische samen-
werking een dragende grondpijler van het
wereldomvattende ontwikkelingsproces is
16), moet UNDP uit het slop worden gehaald waarin het dreigt te geraken. Op een
perfect systeem mag men niet hopen, met
een minder dan volmaakt systeem moet
men leren leven. Onder een aanvaardbare
grens mag het echter niet afglijden, willen
de samenhang en een op evenwichtige aanwezigheid van de verschillende sectorale
elementen afgestemde samenstelling van
de VN-activiteiten niet verloren gaan. Er
bestaat geen ander centraal punt van waaruit dit teweeggebracht kan worden.
In zijn laatste jaarverslag gaf de
secretaris-generaal de volgende waarschuwing 17): ,,There is a need to ensure more
concerted action by the organizations of
the UN system in dealing with the important issues of development and international economic cooperation and in their
work at the field level”. Wie de schoen
past, trekke hem aan.
Maar ook de regeringen hebben hun deel
van de verantwoordelijkheid te dragen; zij
om een korting van 20% toe te passen, juist
op dit wel zeer ongelegen ogenblik, door de
Tweede Kamer verijdeld worden.
De toekomst van het multilateralisme
worden aangespoord ,,to ensure greater
De ingetreden verbetering is te gering om
(behoudens een kleine correctie) de afgekondigde vermindering van de middelen
die voor de derde cyclus ter beschikking
staan, ongedaan te maken. De Beheersraad zal zich in zijn jaarvergadering 1984
met dit probleem bezig moeten houden.
op spel
cohesion and consistency in their positions
in the different intergovernmental bodies”. Het aan de ene kant toelaten dat bepaalde organisaties min of meer hun eigen
schaats rijden en het aan de andere UNDP
aansporen beter te coordineren, gaat niet
samen. Slechts door een doelbewust samenspel tussen donor- en ontvangerlanden, gespecialiseerde organisaties en een
Nederland en UNDP
In het Nederlandse beleid van ontwikkelingssamenwerking speelt UNDP een belangrijke rol; het wordt als een ,,betrouwbare partner” beschouwd 14). Door vanaf
het begin deel van de Beheersraad uit te
maken, kan ons land op de algemene gang
van zaken invloed uitoefenen. Zijn positie
wordt daarbij versterkt door de hoge
plaats op de lijst van donoren. De brede
doelstellingen van de Nederlandse hulpver-
lening: emancipatie van de samenlevingen
in de ontwikkelingslanden, prioriteit aan
de armste landen en bevolkingsgroepen,
vallen met die van het UNDP samen.
Welk aandeel heeft Nederland in de
besteding van middelen van het UNDP?
Voor 1982 is het beeld als volgt: er waren
245 deskundigen (op 9.081, of wel 2,70%)
van Nederlandse nationaliteit; 180 fellowships (op 10.765, of wel 1,67%) werden
aan ons land toegekend. Bij de besteding
van goederen en diensten zijn de cijfers als
volgt: er werd voor $ 1.865.000 (op een totaal van $ 137.969 miljoen, of 1,35%) aan
kapitaalgoederen hier gekocht en voor
$ 670.000 (op $ 84.214.000, of wel 0,80%)
aan diensten verworven. Al met al vloeide
een bedrag van $ 12.580.000 (op een bijdrage van $61.510.000) in Nederlandse
zakken, of wel meer dan een vijfde.
Van de OESO-landen nam Nederland
daarmee de negende plaats in; landen als
ESB 9-5-1984
Het gebeuren rondom UNDP bracht het
ontwikkelingswerk van de VN in onzeker
vaarwater. Het gaat immers om meer dan
een in nood geraakte internationale organisatie een reddingsanker toe te werpen.
Indien het woord van een deelnemer aan de
ad-hoc-commissie dat UNDP ,,het hart
van het systeem” is, waar is, dan moet zijn
zwakte de ledematen van het lichaam nadelig bei’nvloeden.
Toegegeven, de organisatie heeft het niet
gemakkelijk. In een vergelijkende studie
van haar functioneren en dat van de Wereldbank wees de Duitser F. Wiegand 15)
op het contrast tussen het soevereine en
zelfbewuste optreden van de tweede instelling en het onophoudelijk aan allerlei invloeden binnen en buiten de VN onderhevige en daarop reagerende Ontwikkelingsprogramma, dat daardoor ook veel meer
gedwongen wordt zijn boeken open te
leggen.
De bank heeft toegang tot ruime geldmiddelen, inclusief de kapitaalmarkt;
UNDP moet voor zijn geld vechten en het
brengt het niet verder dan 2 a 3 procent van
de totale Westerse ontwikkelingshulp. De
inkrimping van zijn ,,power of the purse”
kan slechts zeer ten dele worden gecompenseerd door de ResReps met allerlei taken te belasten, met inbegrip van die van
coordinator, wiens effectiviteit nog te bezien staat. Anderzijds kan de organisatie
op goede resultaten wijzen wat betreft de
ontplooiing van menselijke bekwaamheden en het openen van ontwikkelingsmogelijkheden en wordt haar werk door de landen van de derde wereld gewaardeerd. Een
goed criterium voor de beoordeling van de
effectiviteit van UNDP in de komende jaren is de mate waarin de lopende inspan-
niet langer aan bloedarmoede lijdende
UNDP kan het ontwikkelingsssysteem
weer een zekerder koers varen. Het Ont-
wikkelingsprogramma moet het voorbeeld
geven door de hand in eigen boezem te steken en de verbeteringen aan te brengen die
noodzakelijk zijn om de leidende rol waarop het aanspraak maakt, in alle opzichten
te kunnen spelen.
A.M. Beermann
14) Deze paragraaf is gebaseerd op Scheltema,
op.cit., biz. 23-24 en op gegevens verstrekt door
UNDP/New York. De Nederlandse visie in de
notaDoelmatigheid Multilaterale Kanalen, door
de ministers voor Ontwikkelingssamenwerking
en van Financien op 9 december 1983 de Tweede
Kamer aangeboden.
15) Organisatorische Aspekte der internationalen Verwaltung van Entwicklungshilfe. Bin Beitrag zur Organisationsanatyse internationaler
Organisationen, am Beispiel des UNDP und der
Weltbank, Berlijn, 1978 (zie vooral biz.
339-371).
16) Sinds 1981 publiceert de directeur-generaal
voor Ontwikkeling en Internationale Economische Samenwerking, in de top van VN verant-
woordelijk voor de coordinate van het Ontwikkelingssysteem op het hoogste niveau, een uit-
voerig jaarverslag met statistische data over de
operationele werkzaamheden van het stelsel. Dezelfde functionaris presenteerde juni 1983 een
,,comprehensive review of operational activities
for development”, dat zijn sterkten en zwakten
belicht (VN-Doc. A/38/258/, ook E/1983/82,
‘van 8 juni 1983).
17) Press Release SG/97 – GA/220.
437