prinsjesdag
ILLU S
TRATIE :
LOE K W
EIJT S
De ruimte voor fiscale vergroening
Dit kabinet heeft fiscale vergroening opnieuw tot speerpunt
van het beleid gemaakt. Vergroening van het belastingÂ
stelsel is een instrument om een bijdrage te leveren aan
de klimaat- en milieudoelstellingen. In theorie lijken de
voordelen van fiscale vergroening zeer aantrekkelijk.
Er is geen reden om aan te nemen dat ook in de praktijk
de huidige dertien procent een maximumpercentage is voor
groene belastingen.
N
Martijn Blom,
Sander de Bruyn en
Jasper Faber
Themaleiders financiële beleidinstrumenten, milieueconomie en klimaatbeleid
bij CE Delft
550
ESB
ederland heeft begin jaren negentig een
belangrijke vergroening van het belastingstelsel doorgevoerd. Mede onder invloed
van de adviezen van de Werkgroepen
Vergroening is het aandeel groene belastingen
gestegen van negen procent in 1990 tot dertien
procent in 1996. Daarmee heeft Nederland zich
in de kopgroep van Europa genesteld. Belangrijke
vergroeningsmaatregelen waren het kwartje van Kok
en de energiebelasting.
Sinds 1996 is het aandeel belastingen op milieugrondslag echter min of meer constant gebleven op
dertien procent (kader 1). Er zijn in deze periode
geen substantiële maatregelen genomen om het
belastingstelsel verder te vergroenen.
Voor het uitblijven van verdere groei kunnen enkele
oorzaken worden aangegeven. In de eerste plaats
93(4543) 19 september 2008
zijn er door het pionierswerk van genoemde werkgroepen in Nederland al veel makkelijk bereikbare
doelen gerealiseerd, waardoor het ingewikkelder
wordt om nog zinvolle vergroeningsopties te identificeren en te implementeren.
Ten tweede staat Europees milieubeleid verdergaande vergroening soms in de weg. Verbreding van
bijvoorbeeld de ecotaks naar grootverbruikers zou
bijvoorbeeld geen milieueffect hebben omdat deze
bedrijven onder het Europese emissiehandelssysteem vallen. Bovendien zou de belasting gestapeld
worden op emissiehandel met nadelige gevolgen voor
de concurrentiepositie.
Ten derde is het momenteel, mede door de huidige
hoge voedsel- en brandstofprijzen, uitermate lastig
om politiek draagvlak te vinden voor de voorgestelde vergroeningsmaatregelen. Een groot aantal
recent ontwikkelde vergroeningsvoorstellen is
om die reden gesneuveld en komt niet voor in de
Prinsjesdagplannen zoals het kabinet heeft aangegeven in de Meibrief over fiscaliteit en vergroening.
Kortom, de vraag kan gesteld worden of er nog
ruimte is voor verdergaande vergroening van het
belastingstelsel, of dat de dertien procent als een
plafond voor groene belastingen moet worden
gezien. Dit artikel geeft eerst een kort overzicht van
de economische theorie van vergroening. Vervolgens
analyseert het de milieueffecten van het huidige
pakket voorstellen en gaat het na waar nog ruimte
ligt voor verdere vergroening.
Theorie vergroening
Hoofddoel van het belastingstelsel is het op een
doelmatige en rechtvaardige manier verkrijgen
van financiële middelen voor overheidsuitgaven.
Belastingen kunnen echter ook worden ingezet voor
het milieu. Vergroening van het belastingstelsel kan
worden opgevat als een verhoging van belastingen
op activiteiten die schadelijk zijn voor het milieu ten
faveure van een verlaging van de belasting op andere
grondslagen zoals bijvoorbeeld arbeid of winst. De
hoogte van de belastinginkomsten verandert niet,
alleen de samenstelling wijzigt.
Binnen de milieueconomische theorie kunnen drie
argumenten worden gegeven voor fiscale vergroening. Allereerst het milieuargument. Met het heffen
van milieubelastingen kan het principe van de
vervuiler betaalt concreet worden ingevuld. Hierbij
worden de kosten voor de preventie van milieuvervuiling vertaald in de prijs van goederen en diensten
die vervuiling veroorzaken, met als gevolg dat milieuvriendelijk gedrag gestimuleerd en milieuschadelijk
ontmoedigd wordt. Innovatie speelt hier op lange
termijn een belangrijke rol. Europese auto’s zijn
bijvoorbeeld zuiniger en gemiddeld lichter dan auto’s
in de Verenigde Staten, wat in belangrijke mate
toegeschreven wordt aan innovaties ingegeven door
hogere brandstofaccijnzen en aanschafbelastingen.
Het tweede argument voor vergroening is de bijdrage aan allocatieve efficiëntie van de economie.
Daarbij is het zo dat milieubelastingen in principe
efficiënt zijn als de heffingshoogte gelijk is aan de
marginale veroorzaakte maatschappelijke kosten.
Een hardnekkig politiek misverstand is dat fiscale
vergroening effectief moet zijn vanuit milieuoogpunt.
Dat hoeft niet per se. Het beprijzen van maatschappelijk kosten is, ongeacht de bereikte milieueffecten, maatschappelijk efficiënt omdat alleen op die
manier de consumenten een juiste afweging kunnen
maken over de hoeveelheid te consumeren milieuvervuilende goederen.
Het derde argument betreft het verminderen van de
verstorende impact van belastingen op de economie.
De kern van dit argument is dat groene belastinginkomsten het mogelijk maken om marktverstorende
belastingen op bijvoorbeeld arbeid en winst te
verminderen. Dit argument is wetenschappelijk het
meest controversieel. Volgens de regel van Ramsey
blijkt het optimaal te zijn om het belastingtarief te
differentiëren tussen de verschillende goederen al
naar gelang hun vraagelasticiteiten. In de literatuur
van openbare financiën is dit vertaald in het zwaarder belasten van inelastische goederen (Musgrave en
Musgrave, 1984).
Onder voorwaarde van een inelastische grondslag,
zorgt de belasting op het milieuvervuilende product
tot een minimaal allocatieverlies (excess burden).
Om die reden is een milieubelasting in theorie altijd
een beter alternatief dan andere verstorende belastingen. Indien de belasting
milieueffecten heeft dan draagt die bij aan een betere allocatie van schaarse
goederen, inclusief de vraag naar milieukwaliteit. Indien de belasting geen
milieueffect heeft, dan vormt deze een optimale belastinggrondslag vanuit de
theorie van de openbare financiën.
In de jaren tachtig is geclaimd dat een verschuiving van belastingen op arbeid
naar belastingen op milieu dan ook additionele welvaartswinsten zou kunnen
genereren omdat de verstorende werking van belastingen (de excess burden)
zou worden verkleind. De uitruil tussen milieubelastingen en arbeidsbelastingen
wordt het dubbel dividend of tweesnijdend zwaard genoemd, waardoor toename
van de werkgelegenheid gecombineerd kan worden met een afname van de
milieudruk (Pearce, 1991). Deze visie is bestreden door, ondermeer, Bovenberg
en De Mooij (1994). Zij beargumenteren dat, bij goedwerkende arbeidsmarkten, de totale excess burden niet lager wordt doordat de arbeiders de hogere
milieulasten afwentelen op de werkgevers. Doordat de belastingbasis van groene
belastingen smaller is dan die van arbeidsbelastingen zou er zelfs een negatief
welvaartseffect kunnen optreden. Dit resultaat, dat aanzienlijke invloed heeft
gehad in Nederland op de stagnerende ontwikkeling van groene belastingen (zie
kader), is in latere jaren in verfijndere modellen genuanceerd. Onder bepaalde
veronderstellingen kan het heel goed mogelijk zijn om door het verschuiven van
arbeidsbelastingen naar milieubelastingen werkloosheid te verminderen (Schöb,
2003). Vooral voor landen waar onvrijwillige werkeloosheid bestaat kan het
verschuiven van de belastinggrondslag een positief effect hebben. Ook kunnen
milieubelastingen dynamische voordelen hebben, zoals een grotere innovatie in
milieubesparende technologieën in plaats van arbeidsbesparende technologieën
(Den Butter et al., 1995). Dat valt ook in de praktijk waar te nemen.
Praktijk vergroening
De mogelijkheden voor verdergaande fiscale vergroening zijn onlangs onderzocht (CE Delft, 2008). Daarbij is gekeken naar de milieueffectiviteit van
vijftien fiscale maatregelen. Onderzochte maatregelen hebben betrekking op
verkeer en vervoer, het energiegebruik van huishoudens en het bedrijfsleven,
en de gebouwde omgeving. Onderzocht zijn onder andere een verhoging van de
Kader 1
Groene belasting
De belastingontvangsten uit groene belastingen zijn gestegen van zes
miljard euro in 1985 naar ruim achttien miljard euro in 2006. In de periode
1992–1995 is het aandeel groene belastingen in de totale belastingopbrengst
gestegen van negen procent tot dertien procent. In de jaren na 1996 is
dit aandeel min of meer constant gebleven rond de dertien procent.
Groene belastingen (miljard euro, prijspeil 2006)
20
16
12
8
4
0
1985
1990
1995
Verbruiksbelasting op milieugrondslag
2000
Belasting op voertuigen
2005
Accijns op minerale oliën
Bron: PBL, Milieu & Natuur Compendium
ESB
93(4543) 19 september 2008
551
e
 nergiebelasting (EB), differentiatie van aanschafbelasting voor personenvoertuigen (BPM) naar CO2-uitstoot en een heffingskorting in de inkomstenbelasting
gebaseerd op de energiezuinigheid van woningen. Voor de volledigheid melden
we dat niet alle onderzochte maatregelen worden doorgevoerd.
De analyse laat zien dat het onderzochte pakket de CO2-uitstoot kan verminderen
met zo’n 0,74 megaton in 2010 en 1,5 megaton CO2-reductie in 2020. De totale
effecten van het vergroeningspakket vormen ongeveer vier tot zeven procent van
de kabinetsambitie in 2020 (28 megaton) in de sectoren gebouwde omgeving
en verkeer, exclusief het doel voor de sector industrie dat hier voor het gemak
is weggelaten vanwege de grote bijdrage van emissiehandel. Daarmee kan dit
onderzochte vergroeningspakket beschouwd worden als een serieuze bijdrage
aan de kabinetsdoelstellingen, hoewel ook andere maatregelen noodzakelijk
blijven om de doelen te halen.
De verhoging van de EB met zeventien procent vormt een belangrijke maatregel
in termen van CO2-reductie met een verwachte opbrengst voor de schatkist van
in totaal vijfhonderd miljoen euro. De omvang van de uitstootvermindering is
echter ambigu. Weliswaar leidt de verhoging van de belasting tot minder vraag
naar elektriciteit en daardoor tot minder uitstoot, maar omdat elektriciteitscentrales onder het Europese emissiehandelsplafond vallen, gaat hun lagere uitstoot
gepaard met een hogere uitstoot van andere bedrijven, hetzij in Nederland, hetzij
elders in de EU. De EB op aardgas voor kleinverbruikers leidt wel tot een vermindering van de CO2-uitstoot, omdat dit niet onder het emissiehandelsplafond valt.
Er kunnen uiteraard wel andere, economische overwegingen zijn om tot een
verhoging van de EB te komen. Zo is een heffing op energie mogelijk minder
verstorend dan een heffing op arbeid. Daarnaast blijft verhoging van de EB van
belang voor het bereiken van nationale doelen op het gebied van energiebesparing, energietransitie, hernieuwbare energie, en luchtkwaliteit.
Differentiatie van bestaande belastingen
CE Delft (2008) analyseert ook de milieudifferentiatie van bestaande belastinggrondslagen, waarbij in alle gevallen budgetneutraliteit het uitgangspunt
is geweest.Een belangrijk voorbeeld is de huidige BPM die gebaseerd is op de
aanschafprijs van nieuwe auto’s. Deze BPM kan worden gedifferentieerd naar de
CO2-uitstoot van de nieuwe auto, of daar zelfs volledig op gebaseerd zijn. In dat
laatste geval zou gekozen kunnen worden voor een progressief tarief waardoor
grotere auto’s, zoals SUV’s, belast worden met een zogenaamde slurptoeslag.
De analyse laat zien dat milieueffecten van de huidige op energielabels gebaseerde BPM, met kortingen en toeslagen, verbeterd kan worden indien wordt
Figuur 1
Totale externe kosten en infrastructuurkosten en heffingen van het
p
 ersonenvervoer over de weg in 2002 (miljoenen euro’s).
auto benzine
kosten
heffingen
auto diesel
kosten
heffingen
auto lpg
kosten
heffingen
bromfiets
kosten
heffingen
motorfiets
kosten
heffingen
0
1.000
O&B vast
aanleg infra
parkeren
ruimtebeslag
2.000
3.000
O&B gebruiksafhankelijk
verkeersongevallen
geluidhinder
luchtverontreiniging
4.000
5.000
Bron: CE (2004)
552
ESB
6.000
klimaat
onzekerheidsmarge
ruimtebeslag
MRB
93(4543) 19 september 2008
7.000
8.000
BPM
parkeergelden
accijns
gekozen voor een aanschafbelasting die progressief
afhangt van de absolute CO2-uitstoot. Een dergelijke
differentiatie geeft immers een sterkere prikkel om
zuinigere en kleinere auto’s te kopen.
Mogelijkheden voor verdere vergroening
Verdere vergroening van het Nederlandse belastingstelsel kan langs drie lijnen plaatsvinden: ten
eerste kunnen bestaande milieubelastingen worden
verhoogd; ten tweede kunnen nieuwe milieubelastingen worden ingevoerd; ten slotte kunnen bestaande
milieubelastingen worden gedifferentieerd naar
milieuprestaties.
Nieuwe opties voor verdere vergroening kunnen
geïdentificeerd worden door te kijken naar de gerealiseerde effectiviteit van belastingen in het verleden.
De energiebelasting is een voorbeeld van een vergroeningsmaatregel die positief uit beleidsevaluaties
komt (CE Delft, 2005; Ecofys, 2004). De energiebelasting heeft ervoor gezorgd dat allerlei besparingsmaatregelen rendabel zijn geworden en heeft
indirect bijgedragen aan innovatie in de gebouwde
omgeving. Ook onder emissiehandel zal verdere
verhoging van de energiebelasting zinvol zijn vanuit
milieuoogpunt doordat gas voor klein- en middenverbruikers nu niet onder emissiehandelssysteem valt.
Een alternatieve wijze van het identificeren van
nieuwe vergroeningsopties is door te kijken naar
het verschil tussen bestaande heffingen en externe
kosten. Zo is er voor de meeste  ervoersmodaliteiten,
v
zoals vrachtauto’s, bestelauto’s, oudere (diesel)
personenauto’s, brommers en motorfietsen, een
gat tussen veroorzaakte externe kosten en betaalde
heffingen (figuur 1, 2 en 3). Dit wijst erop dat deze
voertuigcategorieën niet betalen voor alle maatschappelijke kosten die ze veroorzaken. Wanneer ook
de marginale heffingen lager zijn dan de marginale
kosten, zou vergroening in deze sectoren welvaartverhogend werken. Te denken valt bijvoorbeeld aan
een brommerbelasting, verhoging van de motorrijtuigenbelasting (MRB) voor vrachtauto’s en bestelauto’s, of een gedifferentieerde kilometerheffing.
Andere beleidsterreinen waar nieuwe milieubelastingen kunnen bijdragen aan internalisering van externe
kosten zijn het ruimtegebruik en de consumptie
van dierlijke eiwitten. Met name de huidige externe
effecten op klimaat en biodiversiteit van vleesconsumptie, waaronder indirect landgebruik (FAO,
2006; Sukhdev et al., 2008), kunnen een sterk
argument vormen voor internalisering door middel
van een consumentenheffing. Ook bij de wijzigingen
van de bestemming van grond voor bedrijventerreinen en woningbouwlocaties treden externe kosten
op in de vorm van verlies aan landschap en recreatiemogelijkheden, die een ruimteheffing zeer goed
kunnen legitimeren.
Daarnaast kunnen verschillende belastinggrondslagen gedifferentieerd worden naar CO2 of andere
milieugrondslagen. Een goed voorbeeld, zoals hierboven aangegeven, is de aanschafbelasting op nieuwe
auto’s (BPM), die gedifferentieerd kan worden
naar CO2. Maar daarnaast kan gedacht worden aan
andere autobelastingen, zoals de inkomensbijtelling
voor leaseauto’s, de toekomstige kilometerheffing en
mogelijk de MRB. De gemiddelde belastingdruk blijft
gelijk, maar belastende activiteiten worden steviger
belast. Slim gedifferentieerde heffingen zullen zo tot
grotere milieuwinst leiden dan vlakke heffingen.
Een belangrijke mogelijkheid betreft tevens de aanpassing van de btw-tarieven voor duurzame goederen
en diensten. Daarbij kan gedacht worden aan een
fundamentele, ingrijpende btw-stelselwijzigingen met
bijvoorbeeld verschillende tarieven tussen duurzame
en niet-duurzame varianten. Een dergelijke systeemverandering zal op zijn minst een lange weg vereisen voordat er op EU-niveau draagvlak is voor een
dergelijke wijziging. Echter, er zijn ook btw-opties
die makkelijker ingevoerd kunnen worden, zoals het
onderbrengen van bepaalde duurzame productcategorieën (besparingsproducten) onder een verlaagd
btw-tarief, zoals reeds in het Verenigd Koninkrijk het
geval is voor investeringen in energiebesparing.
Conclusie en discussie
Geplaatst in de historische context van vergroening
van het belastingstelsel in Nederland rijst de vraag
of er niet sprake is van sterk afnemende meeropbrengsten van verdergaande vergroening. Is er ruimte
om de huidige dertien procent aan groene belastingen te verhogen ten gunste van verlaging van de
belastingdruk op arbeid? Er is evenwel geen reden
om aan te nemen dat de huidige dertien procent
een maximumpercentage is voor groene belastingen. Verdergaande milieubelasting kan op de eerste
plaats bijdragen aan een beter milieu. De milieueffecten van recent onderzochte maatregelen kunnen
serieus bijdragen aan de milieudoelstellingen van
dit kabinet. Naast het verhogen van groene belastingen achten wij het zinvol om een aantal bestaande
belastinggrondslagen te differentiëren naar CO2, NOx
of andere milieueffecten, zodat bijvoorbeeld automobilisten directer geconfronteerd worden met de
milieueffecten van mobiliteitskeuzes.
Nieuwe vergroeningsmaatregelen passen voorts in
het gevoerde vervoersbeleid om de externe kosten te
internaliseren en de vervuiler te laten betalen. Ook in
het ruimtegebruik en de vleesconsumptie dekken de
heffingen nog niet de veroorzaakte milieuschade.
Wel is een aantal mogelijkheden om tot verdergaande fiscale vergroening te komen alleen in
Europees verband te realiseren, zoals de btw. Dat is
lastig vanwege de vereiste unanimiteit van stemmen
ten aanzien van belastingwetgeving in de Europese
Raad. Nederland kan met de opgedane ervaring
het voortouw nemen in het ontwikkelen van een
Europese vergroeningsagenda en de milieuherziening
van het btw-stelsel.
Of ook de werkgelegenheid baat kan hebben bij
verdergaande vergroening is hoogst onzeker.
Figuur 2
Totale externe kosten en infrastructuurkosten en heffingen van de bestelauto’s in 2002 (miljoenen euro’s).
kosten
heffingen
0
500
O&B vast
aanleg infra
parkeren
ruimtebeslag
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
MRB
parkeergelden
accijns
klimaat
onzekerheidsmarge
ruimtebeslag
O&B gebruiksafhankelijk
verkeersongevallen
geluidhinder
luchtverontreiniging
3.500
Bron: CE (2004)
Figuur 3
Totale externe kosten en infrastructuurkosten en heffingen van het
g
 oederenvervoer over de weg in 2002 (miljoenen euro’s).
vrachtauto solo < 12 ton
kosten
heffingen
vrachtauto solo > 12 ton
kosten
heffingen
vrachtautocombinatie
kosten
heffingen
0
O&B vast
aanleg infra
ruimtebeslag
500
1.000
1.500
O&B gebruiksafhankelijk
verkeersongevallen
geluidhinder
luchtverontreiniging
2.000
2.500
klimaat
onzekerheidsmarge
ruimtebeslag
3.000
MRB
parkeergelden
accijns
Bron: CE (2004)
Literatuur
Bovenberg, A.L. en R.A. de Mooij (1994) Environmental levies
and distortionary taxation. American Economic Review, 84(4),
1085–1089.
Butter, F.A.G. den, R.B. Dellink en M.W. Hofkes (1995) Energy
levies and endogenous technology in an empirical simulation
model for the Netherlands. In: Bovenberg, A.L. en S. Cnossen
(red.) Public economics and the environment in an imperfect world.
Boston: Kluwer Academic Publishers.
CE Delft (2005) Evaluatie doelmatigheid binnenlandse klimaatbeleid. Kosten en effecten, 1999–2004. Delft: CE.
CE Delft (2008) Fiscale vergroening: effecten en beoordeling van
opties ten behoeve van het belastingplan 2009. Delft: CE.
Ecofys (2004) Evaluatie van het klimaatbeleid in de gebouwde
omgeving 1995–2002. Utrecht: Ecofys.
FAO (2006) Livestock’s long shadow, environmental issues and
options. Rome: FAO.
Musgrave, R.A. en P.B. Musgrave (1984) Public finance in theory
and practice. New York: McGraw-Hill Book.
Pearce, D.W. (1991) The role of carbon taxes in adjusting to
global warming. Economic Journal, 101(407), 938–948.
Schöb, R. (2003) The double dividend hypothesis of environmental
taxes: A survey. No 2003.60, Working papers Fondazione Eni
Enrico Mattei.
Sukhdev, P. (2008) The Economics of Ecosystems and Biodiversity
(TEEB), An interim report, Brussel: Europese Gemeenschap.
ESB
93(4543) 19 september 2008
553