Crisis en aanpassing in de
derde wereld
De rol van het Internationale Monetaire Fonds
DRS. K. JANSEN – DRS. R.P. VOS*
De leningen die het IMF aan landen met betalingsproblemen verstrekt zijn meestal gekoppeld aan
(strenge) conditionaliteitscriteria. Het betreffende schuldenland wordt geacht door middel van een
stringent aanpassingsbeleid orde op zaken te stellen. De auteurs van dit artikel zijn van mening dat de
conditionaliteitscriteria van het IMF voor ontwikkelingslanden fnuikend kunnen zijn voor de
economische ontwikkeling. Zij vrezen dat de korte-termijnvoorwaarden van het IMF de langetermijndoelstellingen van derde-wereldlanden doorkruisen. De auteurs pleiten derhalve voor
vergroting van de financiele hulp voor langdurige stabilisatieprogramma’s die rekening houden met de
specifieke oorzaken en gevolgen van externe en interne onevenwichtigheden van
ontwikkelingslanden.
Inleiding
De Internationale recessie en de afgenomen bereidheid van het
bankwezen krediet te verlenen, heeft veel ontwikkelingslanden
gedwongen hun toevlucht te nemen tot het Internationale Monetaire Fonds (IMF). Uit label 1 blijkt de sterk toegenomen kredietverlening door het IMF sinds 1981. Ontvangst van deze kredieten is afhankelijk van het uitvoeren van een met het IMF
overeengekomen stabilisatieprogramma. Deze ontwikkelingen
hebben het IMF en de door het Fonds opgelegde beleidsvoorwaarden weer eens in de centrum van discussie en controverse
geplaatst. Veel van de verwijten die het IMF gemaakt worden
door ontwikkelingslanden kunnen worden afgedaan – zbals de
verdedigers van het Fonds dat steevast doen – als het afwentelen van de verantwoordelijkheid voor het falend economisch beleid op een externe zondebok. Maar het is te gemakkelijk het
daarbij te laten. Het door het IMF opgelegde beleid – en de Wereldbank sluit zich daar in toenemende mate bij aan – betekent
voor de meeste ontwikkelingslanden een scherpe breuk met het
in het verleden gevoerd beleid. Zelfs als men zou toegeven dat
het gevoerde beleid ineffectief is geweest, hoeft dit nog niet te betekenen dat het door het IMF voorgestelde beleid wel tot resultaten leidt. In feite is het succes van landen die IMF-programma’s
uitvoeren zeer gering. Er is dan ook voldoende reden om te onderzoeken of de beleidsfilosofie van het IMF wel aansluit bij de
economische realiteit van ontwikkelingslanden.
IMF en conditionaliteit
Volgens zijn statuten is het IMF verplicht zijn leden bij te
staan bij het oplossen van betalingsbalansonevenwichtigheden.
In zijn analyse hanteert het IMF het model van de monetaire benadering van de betalingsbalans waarin de problemen op de betalingsbalans een reflectie zijn van binnenlandse onevenwichtigheden. Met name wordt gesteld dat een betalingsbalnastekort
het gevolg is van te sterke binnenlandse geldgroei, in de regel ter
financiering van een te groot overheidstekort.
De beleidsfilosofie die aan de conditionaliteit ten grondslag
ligt, is uitgebreid beschreven en geanalyseerd 1), en kan in twee
1160
punten worden samengevat.
In de eerste plaats moeten de binnenlandse onevenwichtigheden worden opgelost door enkele macro-economische beleidsinstrumenten. In overeenkomsten met het IMF verplichten landen
zich tot doelstellingen met name met betrekking tot het terugdringen van het overheidstekort en de toegestane geldgroei.
In de tweede plaats ziet het IMF de oplossing voor de meer
structured problemen van de ontwikkelingslanden in een toenemende rol voor het marktmechanisme. Minder overheidsingrijpen in prijsvorming en andere vormen van marktregulering zal
leiden tot een meer efficiente allocatie van middelen. Een viertal
relatieve prijzen mogen zich in bijzondere belangstelling
verheugen:
a. de wisselkoers; deze wordt veelal kunstmatig laag gehouden
om de binnenlandse inflatie te beperken, maar het gevolg is
dat de uitvoer wordt ontmoedigd;
b. de rentevoet; deze wordt vaak laag gehouden om de kosten
van het investeren te drukken, maar de lage rente – niet zeldennegatief in ree’Ie termen – bevordert inefficie’nteinvesteringen en ontmoedigt sparen;
c. de lonen; uit politieke en sociale overwegingen worden de
ree’Ie lonen te hoog gehouden, maar dit leidt tot een lage arbeidsabsorptie en de hoge produktiekosten verminderen
uitvoermogelijkheden;
d. subsidies; de subsidies op overheidsdiensten en staatsbedrijven ondermijnen het evenwicht op de staatsbegroting en geven verkeerde prijssignalen.
* De auteurs zijn werkzaam bij het Institute of Social Studies (ISS) te
Den Haag. Dit artikel is geinspireerd door de Policy Workshop,,Finance
in the Periphery” die in december 1984 op het ISS plaatsvond. Onderwerp van de Workshop was onder meer het economisch aanpassingsbeleid zoals gevoerd in een aantal ontwikkelingslanden. Beide auteurs waren bij de Workshop betrokken, maar dit artikel geeft een persoonlijke
interpretatie en is geenszins een samenvatting van de conclusies of aanbevelingen van de Workshop.
1) Zie onder meer IMF, The monetary approach to the balance of payments, Washington, 1977;T. Killick (red.), Adjustment andfinancing in
the developing world, the role of the IMF, IMF-GDI, Washington, 1982;
A.D. Crockett, Stabilisation policies in developing countries: some policy considerations, IMF Staff Papers, jg. 28, nr. 1, maart 1981.
Tabel 1. IMF-krediet a) aan ontwikkelingslanden, netto, 1977-1984
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
Alle ontwikkelingslanden b)
Inmrd. $
In % van het betalingsbalanstekort
-0.2
*
-0.4
t
0.2
0.3
1.5
6.1
5.6
7.0
8.1
10.6
5.3
20.3
14.0
Neifo oiie-exporterende landen
In mrd. $
In % van het betalingsbalanstekort
0.1
1.6
–
-0.1
-0.2
*
0.1
0.5
0.4
2.9
1.3
31.7
1.3
31.7
-0.7
-0.4
*
0.5
1.5
1.1
2.0
5.8
4.0
2.4
2.9
24.8
47.1
0.5
3.3
0.5
2.6
0.6
2.2
2.9
8.8
1.8
7.3
3.0
12.8
0.9
5.0
-0.2
*
0.2
2.0
0.6
5.0
2.1
16.7
2.7
22.9
2.3
26.7
0.7
6.5
Midden-inkomenslanden; exporteurs
van industriele produkten
In mrd. $
In % van het betalingsbalanstekort
-0.1
*
Midden-inkomenslanden; exporteurs
van primaire produkten
In mrd. $
In % van het betalingsbalanstekort
–
*
*
1.7
1984
Lage-inkomenslanden
Inmrd. $
In % van het betalingsbalanstekort
-0.3
*
Bron: IMF.
a) Exclusief gewone trekkingen en reservepositieveranderingen in IMF.
b) Exclusief voornaamsie olie-exporterende landen.
Naast het ingrijpen in deze specifieke prijzen mogen alle maatregelen die de rol van het marktmechanisme vergroten – zoals
nenlandse markt gericht, inefficient en zeer sterk afhankelijk
b.v. het reduceren van invoerbeperkende maatregelen – op de
toont de produktieve sector zeer weinig flexibiliteit en elasticiteit. Het financiele systeem bevindt zich nog in de beginfase van
steun van het IMF rekenen.
De IMF-benadering veronderstelt dat de macro-economische
beleidsinstrumenten flexibel zijn en snel kunnen worden aangepast om intern en extern evenwicht te herstellen. Ook wordt ver-
ondersteld dat flexibele relatieve prijzen en de reactie van de particuliere sector op deze prijsveranderingen tot een min of meer
structurele aanpassing aan de gewijzigde internationale situatie
kunnen bijdragen.
Het IMF is, wellicht noodgedwongen, zeer uniform in zijn be-
nadering van verschillende landen. Binnen de groep van ontwikkelingslanden doen zich echter grote verschillen voor in de mate
waarin landen in staat zijn de conditionaliteit door te voeren, en
ook in de mate waarin zij mogen verwachten ervan te profiteren.
Evaluaties van de uitkomsten van IMF-programma’s wijzen
uit dat deze slechts in geringe mate succes hebben gehad bij het
tot stand brengen van herstel op de betalingsbalans, het terug-
dringen van inflatie, en het bevorderen van groei 2). Het lijkt er-
van ingevoerde grondstoffen en kapitaalgoederen. Al met al verontwikkeling; weinig van de nationale besparingen – die gegeven het lage inkomensniveau toch al niet hoog zijn – worden
binnen de financiele instellingen gemobiiiseerd. Deze laatste factor legt belangrijke beperkingen op aan de interne mogelijkheden het overheidstekort te financieren. Internationale kapi-
taalstromen bestaan voornamelijk uit hulp en zachte leningen.
De MIP-groep is duidelijk verder ontwikkeld. De landbouw is
moderner en de produktiviteit hoger. Het exportpakket, dat
voornamelijk uit primaire produkten bestaat, is meer gediversificeerd. De industriele sector is op de binnenlandse markt gericht, maar toch efficienter dan in de LIC’s omdat, gegeven het
hogere inkomensniveau, deze markt omvangrijker is, zodat
schaalvoordelen kunnen worden gerealiseerd. In het algemeen is
de industriele sector sterk invoerafhankelijk. Het financiele
systeem is aanzienlijk verder ontwikkeld, zodat een deel van het
overheidstekort binnenlands gefinancieerd kan worden – welis-
op dat dit gebrek aan succes eerder geleid heeft tot een verscher-
waar met het gevaar dat de particuliere sector van de kapitaal-
pen van de bestaande conditionaliteit dan tot een heroverweging. In de rest van dit artikel zullen wij betogen dat dit gebrek
aan succes mede verklaard kan worden uit het feit dat de beleidsanalyse van het IMF gebaseerd is op een onvoldoende of ver-
markt verdreven wordt.
keerde diagnose van de aanpassingsmechanismen zoals die zich
markt naar een meer exportgerichte ontwikkeling. Evenals in de
MIP’s is de financiele ontwikkeling aanzienlijk voortgeschreden. De midden-inkomenslanden – MIP’s zowel als MIM’s –
voordoen in de verschillende typen ontwikkelingslanden.
Economische structuur en aanpassing
Indien we willen nagaan of analyse en beleid van het IMF aansluiten bij de economische realiteit moeten we beginnen met vast
te stellen dat er enorme verschillen in economische structuur zijn
binnen de groep landen die gezamenlijk ,,ontwikkelingslanden”
worden genoemd. In dit artikel zullen we trachten aan deze verschillen recht te doen door een drietal,,typen” van landen te onderscheiden. De niet-olie-exporterende ontwikkelingslanden
In de MIM-groep blijft in veel gevallen de export van primaire
goederen van veel belang, maar in de industriele sector is een ver-
schuiving opgetreden van een orientatie op de binnenlandse
hebben, veel meer dan de LIC’s, toegang tot de internationale
kapitaalmarkt.
In het navolgende zullen we trachten te analyseren hoe de
structurele kenmerken van deze groepen landen hun aanpassingsprocessen bepalen. Een drietal financiele processen zullen
centraal staan:
a. de factoren die het overheidstekort bepalen en de mogelijkheden tot financiering van dit tekort;
b. de regulering en financiering van betalingsbalanstekorten;
c. de monetairepolitiek.
kunnen worden ingedeeld in drie groepen; i) de lage-inkomensgroep (LIC); ii) de midden-inkomenslanden die voornamelijk
landbouwprodukten en grondstoffen exporteren (MIP); en iii)
de midden-inkomenslanden die voornamelijk industriele produkten uitvoeren (MIM).
De LIC-groep bestaat uit arme landen die afhankelijk zijn van
de uitvoer van-een of enkele primaire goederen. De voornaamste
2) T. Killick (red.), The quest for economic stabilisation, the IMF and
the third world, Heinemann, Londen, 1984; T. Reichmann en R. Still-
son, Experience with programs of balance of payments adjustment, IMF
producent van deze goederen is de landbouwsector met een zeer
Staff Papers, jg. 25, nr. 2, juni 1978; en D. Donovan, Macro-economic
performance and adjustment under fund-supported programs, IMF
lage produktiviteit. De industriele sector is klein, sterk op de bin-
Staff Papers, jg. 28, nr. 4, december 1981.
ESB 20-11-1985
1161
Fiscale onevenwichtigheden
verbaast dan ook niet dat uit de ervaring blijkt dat de meeste
IMF-overeenkomsten falen omdat het land in kwestie niet in
Zoals we boven reeds stelden, speelt in de IMF-filosofie het
begrotingstekort een belangrijke rol als veroorzaker van inflatie
staat blijkt te zijn aan de fiscale leningsvoorwaarden te voldoen.
Uit een analyse van 105 stabilisatieprogramma’s tussen 1969 en
en betalingsbalanstekorten. De figuur toont het verloop van het
1980 blijkt dat in 60 procent van de gevallen de overeengekomen
tekort van de centrale overheid als percentage van het bruto bin-
fiscale doelstellingen niet worden gehaald 3).
nenlands produkt (BBP) aan sinds 1973. Opvallend is dat na de
olieprijsschokken van 1973/1974 en 1979/1980 het overheidste-
De gevolgen van de fiscale tekorten verschillen sterk tussen de
landengroepen. In de midden-inkomenslanden is het gestegen
begrotingstekort een expansieve impuls. Deze wordt nog versterkt door de verschuiving in de financiering van het tekort van
kort ineens sterk toeneemt. Dit suggereert dat de betalingsba-
lansproblemen leiden tot een overheidstekort, en niet andersom.
Een aantal mechanismen kunnen worden genoemd die deze richting van causaliteit aannemelijk kunnen maken:
Figuur 1. Fiscale tekorlen van centrale overheden van niet-olie
ontwikkelingslanden, 1973 —1984.
binnenlandse naar buitenlandse besparingen, als gevolg waarvan de particuliere investeringen niet door het beroep van de
overheid van de kapitaalmarkt worden verdreven. Deze expansieve impuls vertaalt zich in een grotere vraag naar geimporteerde produkten, en op die wijze versterken begrotingstekort en betalingsbalansproblemen elkaar. Het is noodzakelijk deze spiraal
te doorbreken. Dit ingrijpen kan echter niet volstaan met het
stellen van enige doelstellingen ten aanzien van het begrotingstekort, maar dient gebaseerd te zijn op een meer volledige analyse
van de samenhang tussen de betalingsbalans en de begroting en
BBP
6.0
haar financiering. Met name in Latijns-Amerika zien we dat, nu
5.0
het in de laatste jaren moeilijk is internationale leningen af te
4.0
sluiten, de aanpassing van de handelsbalans wordt afgedwongen
door de invoer zeer sterk terug te dringen, en in mindere mate
3.0
door een uitvoerstijging. De recessie die hiervan het gevolg is,
heeft een negatief effect op het begrotingstekort. Dit tekort
wordt nu voornamelijk monetair gefinancierd met als gevolg een
snelle stijging van de inflatie 4).
In de LIC’s spelen totaal andere processen een rol. Ook daar is
het begrotingstekort gestegen naar aanleiding van de externe criI97J
1975
1980
1984
Bron: IMF.
– aan de ontvangstenkant leiden de externe schokken tot minder (snelle groei van) inkomen, invoer en uitvoer en dus tot
versmalling van deze belastingbronnen. In veel gevallen
wordt getracht de schok te verzachten door tijdelijke verla-
ging van bepaalde belastingen (b.v. op olie en benzine), of
zelfs door subsidies. Voorts leiden liberalisatie van de handel
of exportbevordering tot verlaging van belastingtarieven;
– aan de uitgavenkant hebben externe schokken veelal een expansieve invloed. Subsidies worden gegeven om externe
schokken te verzachten. Herstructureringsprojecten worden
ondernomen, b.v. voor het ontwikkelen van alternatieve
energiebronnen, of voor de exportbevordering. De versnelling van de inflatie heeft meestal een directer gevolg voor de
uitgaven dan voor de ontvangsten, zodat ze bijdraagt tot de
vergroting van het tekort. Het blijkt veelal onmogelijk reeds
bestaande uitgaven snel terug te dringen om zodoende ruimte
te scheppen voor deze nieuwe activiteiten;
– er heeft een verschuiving plaatsgevonden in de financiering
van het overheidstekort van binnenlandse naar buitenlandse
leningen. Dit staat in verband met enerzijds de ruimere toegang van ontwikkelingslanden tot de internationale kapitaalmarkten in de jaren zeventig en anderzijds de toegenomen
behoefte aan sterke valuta om de betalingsbalansproblemen,
die uit de externe schokken voortvloeiden, het hoofd te bieden. De leningen die nodig zijn om de tekorten op de handelsbalans te dekken, worden opgenomen door de overheid.
Want ondanks hun geloof in de kracht van de vrije markt en
het particuliere initiatief, verstrekken organisaties zoals het
IMF en de Wereldbank, maar ook de internationale particuliere banken, hun leningen uitsluitend of bij voorkeur aan de
overheid of aan instellingen die overheidsgaranties genieten.
De financiering van handelsbalanstekorten verloopt dus
noodzakelijkerwijs via overheidsinstellingen. De noodzaak
externe tekorten te financieren, doet dus veelal de rol van de
overheid toenemen. Toen de internationale rentevoet plotseling steeg na 1979 had dat een direct effect op de overheidsuitgaven onder de schuldendienst.
Bovenstaande punten maken duidelijk dat het oplopen van
het begrotingstekort ten tijde van een economische crisis geen
autonoom proces is dat eenvoudig kan worden omgekeerd. Het
1162
sis. Maar er is geen verschuiving geweest in de financiering, eenvoudig omdat er geen binnenlandse kapitaalmarkt van betekenis
is, en omdat deze landen geen toegang hebben tot de internationale kapitaalmarkt. In het verleden, en thans in nog sterkere mate, worden investeringen in de publieke sector gefinancierd door
bilaterale en multilaterale hulp. Niet zelden ziet men dat de hulp
voor nieuwe projecten doorgaat terwijl de vreemde valuta ontbreken om reeds voltooide projecten draaiende te houden, een
paradoxale vorm van over-investeringen. Deze situatie doet zich
met name voor in Afrikaanse landen, b.v. Tanzania en Mozambique. De hulpgefinancierde projecten doen een beroep op aanvullende overheidsuitgaven, b.v. voor infrastructuur en admi-
nistratie, die op zich de overheidstekorten vergroten 5). De
gestegen overheidstekorten hebben geleid tot een toename in de
monetaire financiering. Deze expansieve impuls kan zich echter
niet vertalen in een stijging in de importvraag, zoals in de MIP’s
en MIM’s, omdat in de armste landen de invoer sterk gereguleerd is vanwege het chronisch gebrek aan deviezen. Het volledig
effect van het vraagoverschot wordt gevoeld op de binnenlandse
markt.
Eenvoudigheidshalve kan men deze markt opsplitsen in een
moderne en een traditionele sector. Het aanbod van moderne-
sectorgoederen (industriele produkten) kan niet worden uitgebreid bij gebrek aan de vreemde valuta die nodig zijn om
grondstoffen, energie en onderdelen voor de industrie te kopen.
De prijzen van moderne-sectorprodukten worden veelal in de
hand gehouden door prijsbeheersing. Het gevolg van een en an-
der is dat de druk van de overtollige vraag volledig op de traditionele sector komt te rusten. Zij vertaalt zich in een toename van
informele sector produktie en een toenemende rol voor zwarte
markten om prijsmaatregelen te ontduiken. Het IMF richt zich
in deze situatie voornamelijk op het herstel van het financiele
evenwicht door het terugdringen van begrotingstekort (b.v.
door minder voedselsubsidies) en het betalingsbalanstekort (b.v.
3) Killick, op.cit.; en Reichmann en Stillson, op.cit.
4) Voor een nadere analyse van deze gebeurtenissen in Latijns-Amerika
zie K. Jansen, De schuldenbom tikt nog steeds, Intermediair, 25 april
1985.
5) Zie K. Jansen en R. Vos, Finance in the periphery, report of a policy
workshop, 1SS, Den Haag, 1985.
door stimulering van exportgewassen) 6). Echter, in landen met
dustrialisatiebeleid heeft gevoerd. De reeds hoge inflatie in dat
stagnerende produktiviteit in de landbouw betekent meer van
land dreigde telkens de effecten van de devaluatie teniet te doen,
het een minder van het ander, of wel een stijging van de produk-
zodat steeds grotere devaluaties nodig waren om de steeds snellere inflatie te compenseren en de externe concurrentiepositie te
handhaven. Overigens dient gesteld te worden dat in landen
waar met succes een op de export gericht industrialisatiebeleid is
gevoerd wisselkoersaanpassingen slechts een onderdeel zijn van
tie van exportgewassen gaat ten koste van de voedselproduktie,
zodat stijgende export gepaard gaat met toenemende import van
voedsel. In veel Afrikaanse landen waar de honger groot is, zal
zo’n verschuiving naar exportgewassen onmogelijk zijn. Dit is
het dilemma waarvoor landen als Soedan en Tanzania momen-
teel staan. Alleen een stijging van de landbouwproduktiviteit
een veel breder scala van exportbevorderende maatregelen.
Uit dit alles blijkt dat een devaluatie niet zonder meer tot de
kan dit dilemma voorkomen, maar zo’n stijging vereist grote in-
gewenste betalingsbalanseffecten leidt. Integendeel, de produk-
vesteringen en zou een sterk beroep doen op, niet aanwezige,
vreemde-valutareserves.
tiestructuur die de LIC’s en de MIP’s kenmerkt bepaalt dat een
devaluatie onder de gegeven omstandigheden veeleer stagflatie
tot gevolg kan hebben 9). In MIM’s kunnen exportpromotie en
inflatie eveneens op gespannen voet met elkaar staan, waardoor
De externe sector
het moeilijk is een algemeen oordeel te vormen over de juiste
plaats van een devaluatie in een stabilisatieprogramma.
Het IMF en de Wereldbank betogen dat een effectieve bijdrage tot de exportbevordering verwacht mag worden van het herstel van de werking van het marktmechanisme. Als door relatieve prijsaanpassingen de winstgevendheid van de exportproduk-
Liberalisatie
De voorstellen tot liberalisatie van de internationale handel,
tie toeneemt, zal de gewenste aanbodstijging volgen. De prijsaanpassingen bestaan voornamelijk uit een devaluatie om de
en voor het terugdringen van marktinterventies in het algemeen,
wisselkoers op een realistisch niveau te brengen, en een handelsliberalisatie ten einde de effectieve wisselkoers bij te stellen
ring van een aantal landen die in het verleden zouden hebben geprofiteerd van een open-deur- en vrije-marktpolitiek. Dit betreft
en de binnenlandse producenten te dwingen, met het oog op concurrentie uit het buitenland, efficienter te produceren.
dan landen als Hongkong, Zuid-Korea, Singapore en Taiwan.
Devaluatie
waar zou zijn dat landen met een open economic en vrije handel
beter in staat zijn een externe crisis het hoofd te bieden (en de
enorme buitenlandse schuld van Zuid-Korea maakt zelfs dat du-
Een devaluatie betekent een relatieve prijsverandering waardoor de uitvoer goedkoper of winstgevender wordt en de invoer
duurder. Het netto effect op de handelsbalans hangt in belang-
rijke mate af van de vraag- en aanbodelasticiteiten van Internationale goederen en deze kunnen sterk verschillen van land tot
land.
LIC’s en MIP’s zijn voornamelijk afhankelijk van de uitvoer
van primaire goederen, waarvan de wereldmarktprijzen niet
be’invloed worden door de devaluatie in een ontwikkelingsland.
De Internationale vraag wijzigt zich dus niet en het effect van de
devaluatie hangt geheel af van de binnenlandse aanbodreactie
op de interne prijsverandering als gevolg van de devaluatie. De
produktie van de meeste primaire goederen kenmerkt zich door
een lage aanbodelasticiteit als gevolg van lage produktiviteit, ge-
worden vaak gerechtvaardigd door de verwijzing naar de erva-
Afgezien van het feit of dit een juiste interpretatie is van de geschiedenis van deze landen, moet worden gesteld dat zelfs als het
bieus), dat nog niet betekent dat voor andere landen de beste
reactie op de crisis is hun economieen open te gooien. De ervaring van een aantal landen dat dit heeft geprobeerd toont het tegendeel aan. Liberalisatie van de handel, ten einde de binnenlandse Industrie meer efficient te maken, heeft bij voorbeeld in
Argentinie en Chili geleid tot de ondergang van grote delen van
de industriele sector. In andere landen, b.v. Sri Lanka en Thailand, heeft import-liberalisatie geleid tot een groei van invoer
van niet-essentiele consumptiegoederen in een periode waarin
deze landen grote betalingsbalansproblemen kenden. Slechts in
een beperkt aantal gevallen kan worden aangetoond dat han-
delsliberalisatie heeft geleid tot een toename van de export. In
feite heeft de aanpassing aan de recente internationale recessie
brek aan natuurlijke hulpbronnen (mijnbouw) en afhankelijk
veel meer de vorm van een drastische invoerbeperking genomen
van meerjarige gewassen (b.v. rubber, koffie, thee). Op de lange
dan die van uitvoerstijging.
termijn kan een blijvende prijsverandering enig effect sorteren,
Zoals blijkt uit tabel 2, neemt in de tweede helft van de jaren
maar korte-termijnreacties zullen zeer beperkt zijn.
De kosten van de invoer zullen stijgen als gevolg van de devaluatie. In de LIC’s zal dit niet leiden tot een daling in de vraag,
aangezien de invoer al is teruggebracht tot het absolute mini-
zeventig het exportvolume van de meeste ontwikkelingslanden
sterk toe ondanks een in het algemeen dalende rentevoet. In het
begin van de jaren tachtig is er een aanvankelijke stagnatie in de
vraag naar exportprodukten, terwijl anderzijds de olierekening
mum aan essentiele goederen dat met de beschikbare deviezen
en de renteverplichtingen stijgen. Het teruglopen van internationale kredietverlening en het beleid van het IMF dwingt met name
de schuldenlanden over te gaan tot een drastische beperking van
kan worden betaald. Regeringen vinden devaluaties veelal ongewenst vanwege het prijsverhogend effect voor ingevoerde essentiele goederen (b.v. voedsel en energie). Een stabilisatieprogramma dat een devaluatie combineert met een rationalisatie van de
overheidsuitgaven (zoals het terugdringen van voedselsubsidies)
de invoer, wat een stagnatie van de binnenlandse produktie tot
gevolg heeft. De grootste neerwaartse aanpassing vindt plaats in
Latijns-Amerika, waar het importvolume zowel in 1982 als in
heeft negatieve effecten op de reele inkomens van met name de
1983 met ruim 20 procent daalt tot ver beneden het niveau van
stedelijke bevolking. Dit is een belangrijke verklaring voor de
voor 1973. De aanpassingen zijn relatief kleiner in de LIC’s, en
protesten die IMF-overeenkomsten oproepen in vele landen.
In de MIP’s is de rigide importvraag het gevolg van de sterke
afhankelijkheid van de industriele sector van ingevoerde halffabrikaten en kapitaalgoederen 7). Een devaluatie zal dan ook eer-
met name in de Afrikaanse landen is deze groep, om de eenvou-
der inflatoir dan vraagverminderend werken. Een vermindering
van de invoervraag is uitsluitend via een recessie af te dwingen.
In de MIM’s kan men a priori het meeste heil verwachten van een
devaluatie. De internationale prijzen van de industriele exportgoederen kunnen ten gevolge van een devaluatie dalen, zodat de
concurrentiepositie verbetert. Aan de invoerzijde doet zich het-
zelfde probleem voor als in de MIP’s met als gevolg dat het exportpromotiebeleid in het algemeen gepaard gaat met een relatief hoge inflatie. Uit gegevens van het IMF blijkt inderdaad dat
de gemiddelde inflatiegraad van de MIM’s 3 tot 4 keer zo hoog
ligt als in de LIC’s en MIP’s, waar meestal een veel minder flexi-
bele wisselkoerspolitiek is gevoerd 8). Een typisch geval is Brazilie dat in de jaren zeventig met succes een op de export gericht inESB 20-11-1985
6) Zie onder meer G. Helleiner, The IMF and Africa in the 1980s, The
Canadian Journal of African Studies, maart 1983; en Jansen en Vos,
op.cit.
7) In de meeste ontwikkelingslanden beslaan grondstoffen, halffabrika-
ten en kapitaalgoederen meer dan tweederde van de totale invoer.
8) Zie IMF, World economic outlook, 1983 en idem, 1984. Devergelijking van de inflatiecijfers betreft een gemiddelde voor de periode
1975-1982.
9) Deze aspecten worden verder besproken in G. Bird, Balance of payment policy in developing countries, in: Killick op.cit.; M. Bruno, Shortterm poliy trade-offs under different phases of economic development,
in: S. Grassman en E. Lundberg (red.), The world economic order: past
and prospects, MacMillan Press, Londen, 1984; en L. Taylor, IS/LMin
the tropics, in: W. Cline en S. Weintraub (red.), Economic stabilisation
in developing countries, The Brookings Institution, Washington, 1981.
1163
Tabel 2. Volumegroei van import en groei van niet-olie-exporterende ontwikkelingslanden, 1968 -1984 (gemiddelde jaarlijkse
groeivoeten)
196S- 1972
1973 – 1974
1975 – 1979
AE
AM
At
AE
AM
Al
9.3
8.4
O.I
5.3
8.8
1.9
0.7
AE
AM
1980-1981
Al
AE
AM
1984
1982- 1983
Al
AE
AM
Al
AE
AM
At
-5.8
3.4
0.1
12.1
5.8
0.4
-0.8
6.8
15.4
_2 2
8.3
-0.2
-0.2
-2.7
0.0
-3.4
6.2
14.0
0.8
7.1
1.5
1.2
0.2
1.2
Tolaal ontwtkkelings-
– MIP’s
– MIM’s
8.1
12.1
5.6
13.3
-1.0
Afrika
6.0
11.9
6.1
4.8
7.9
9.5
-1.7
Azie
Latijns-Amerika
0.7
-0.3
1.6
6.7
3.1
3.7
8.4
-0.3
-3.6
2.9
9.3
4.7
13.5
5.1
-0.3
-0.5
0.2
7.5
2.3
7.0
8.7
9.1
7.9
-2.7
-0.2
0.2
12.2
4.5
3.9
10.7
3.2
1.5
0.0
1.9
4.7
8.7
8.1
5.5
1.6
-7.9
10.4
4.7
-5.1
2.2
4.0
-2 4
0.3
-2.0
-3.3
-7.3
2.3
9.8
4.4
7.1
-3.3
-5.3
-4.9
-2.9
5.1
1.1
-9.2
3.2
-20.5
6.2
7.7
-O.I
Wereldhandcls-
volume
8.5
8.2
1.2
4.9
-0.2
8.8
AE – Groei exportvolume (jaarlijks gemiddelde); AM = groei importvolume; At – veranderingexterne ruilvoet.
Bron: IMF.
dige reden dat de invoer van deze landen al zeer sterk beperkt is
Wereldbank ontwikkelingslanden vragen hun invoerbeperkin-
devaluatieverwachtingen deze internationale rentearbitrage in
de weg staan. In landen waar de inflatie laag is, b.v. Thailand,
kan de internationale rentestand de reele binnenlandse rentekosten zo hoog opdrukken dat een negatieve invloed op de in-
gen terug te dringen en hun uitvoer te bevorderen op het moment
vesteringen gevreesd moet worden.
en grotendeels direct gekoppeld aan ontwikkelingshulpstromen.
Men kan de morele grond aanvallen waarop het IMF en de
dat de dominante leden van deze instellingen in toenemende mate geneigd zijn hun markten af te sluiten. Men kan ook de interne
consistentie aanvallen van een beleid dat alle ontwikkelingslanden vraagt hun uitvoer te vergroten op een moment dat de voor-
uitzichten voor de totale wereldhandel niet erg goed zijn. Maar
hoe men de zaak ook benadert, de conclusie moet luiden dat ontwikkelingslanden in alle groepen er verstandig aan doen zeer
voorzichtig te zijn met het vrijlaten van de invoer en geen overdreven verwachtingen te koesteren over de effectiviteit van ex-
portbevorderende maatregelen.
Monetaire politick
Fiscale deficiten en betalingsbalanstekorten hebben een grote
invloed op het monetaire systeem. In het algemeen wordt aan de
monetaire politiek drie taken toegeschreven:
a. regulering van de binnenlandse geldgroei zodat de economische stabiliteit niet in gevaar komt;
b. bevorderen van besparingen en van de bemiddeling tussen
spaarders en investeerders zodat de economische groei snel
verloopt;
c. selectieve
allocatie
prioriteitssectoren.
van
krediet
naar
enkele
De instrumenten die aanwezig zijn om deze taken uit te voeren
zullen in detail van land tot land verschillen. Voor de uitvoering
van de eerste taak zijn met name kredietgroeibeperkende maatregelen van belang. Bij de tweede taak wordt het van belang
geacht dat de rentestand aantrekkelijk is voor spaarders en dat
het financiele systeem zich snel uitbreidt zodat de spaarinstellingen dicht bij de spaarders staan. Voor de derde taak zijn selectieve-kredietmaatregelen van belang, zoals b.v. rentesubsidies.
In de rijkere ontwikkelingslanden, MIP’s en MIM’s, konden
de betalingsbalansproblemen en de begrotingstekorten in eerste
instantie gedekt worden door een toename van buitenlandse leningen. In sommige landen vond een vergaande liberalisatie van
het kapitaalverkeer plaats waardoor het binnenlands financieel
systeem werd gei’ntegreerd in de Internationale kapitaalmarkt.
Het gevolg was dat de autonomie van de monetaire politiek af-
nam 10). Immers, doelstellingen ten aanzien van de kredietgroei
voor de particuliere sector kunnen eenvoudig worden gefrus-
treerd door een toestroom van buitenlands kapitaal. Ook de
controle over de rentestand verdwijnt; de rentevoet moet de internationale ontwikkelingen volgen. In theorie zou het mogelijk
zijn dat een hoge binnenlandse rentevoet niet alleen de binnenlandse besparingen zou stimuleren maar tevens de toevloed van
buitenlands kapitaal. In de praktijk echter blijkt dat inflatie- en
1164
In recente ontwikkelingen in de economische theorie, en ook
in het denken van het IMF, wordt een steeds grotere rol toegekend aan de rentestand bij het bereiken van stabiliteit en groei
11). Een hogere reele rente kan de binnenlandse besparingen bevorderen en zo enerzijds bijdragen tot een grotere economische
stabiliteit en anderzijds middelen beschikbaar maken voor investeringen. De studies die gedaan zijn naar het verband tussen
de rentestand en besparingen hebben niet tot overtuigende resultaten geleid. Zelfs de relatie tussen rente en financiele besparingen kan niet echt overtuigend worden aangetoond 12). In de
meeste korte-termijnmodellen voor ontwikkelingslanden wordt
de nadruk gelegd op het verband tussen het monetaire beleid en
de totale effectieve vraag. Veel minder aandacht wordt meestal
besteed aan de negatieve aanbodeffecten als gevolg van de verminderde beschikbaarheid of toegenomen kosten van krediet
voor investeringen en werkkapitaal. Als deze factoren wel in het
model worden opgenomen blijkt een restrictief monetair beleid
gecombineerd met een flexibele rentepolitiek inflatoir en recessief te werken. Stagflatie is dan het gevolg: de beperkte beschikbaarheid van krediet voor investeringen en werkkapitaal drukken de vraag maar ook de produktie zodat het vraagoverschot
gehandhaafd blijft, terwijl de gestegen rentekosten een inflatoire werking hebben 13).
In de arme ontwikkelingslanden, de LIC’s, zijn bovenstaande
overwegingen nauwelijks van belang. Vrije kapitaalstromen
bestaan niet; het geld dat binnenstroomt bestaat uit hulp
bestemd voor specifieke projecten in de publieke sector. Veel
10) Deze liberalisatie van het internationale kapitaalverkeer heeft tevens
de enorme kapitaalvlucht die zich in een aantal landen heeft voorgedaan
(b.v. Mexico en Argentinie) vergemakkelijkt.
11) Zie b.v. R. McKinnon, Money and capital in economic development, The Brookings Institution, Washington, 1973.
12) M. Fry, Saving, investment, growth and the cost of financial repression, World Development, jg. 8, 1980; A. Giovannini, The interest elasticity of savings in developing countries: the existing evidence, World Development, jg. 11, no. 7, 1983; K.L. Gupta, Finance and economic
growth in developing countries, Croom Helm, Londen, 1984.
13) Hieraan kan worden toegevoegd dat een hoge rentestand op spaardeposito’s fondsen uit de informele kredietmarkten aantrekken. Aangezien
in veel ontwikkelingslanden een aanzienlijk deel van de werkkapitaalbehoefte wordt gedekt op deze markten, leidt dit tot een verdere produktie-
daling. Zie voor een verdere analyse: S. van Wijnbergen, Stagflationary
effects of monetary stabilisation policies: a quantitative analysis of
South-Korea, Journal of Development Economics, jg. 10, 1982; M. Bruno, Stabilisation and stagflation in a semi-industrialised economy, in: R.
Dornbush en J. Frenkel (red.) International economic policy. Theory
and evidence, John Hopkins University Press, Baltimore: en Taylor,
op.cit.
I
van deze projecten verplichten de overheid tot complementaire
uitgaven, die zo weer bijdragen tot het vergroten van het fiscale
tekort. Aangezien het moeilijk is het begrotingstekort te financieren door buitenlandse leningen, en aangezien binnenlandse
besparingen zeer gering zijn, wordt het begrotingstekort monetair gefinancierd. Er is weinig reden te vrezen voor ,,crowding
out” van de particuliere sector. Produktie en investeringen in de
moderne sector worden veeleer geremd door niet beschikbare
valuta voor de invoer van intermediaire en kapitaalgoederen. De
binnenlandse kredietexpansie voor overheid, staatsbedrijven, en
moderne particuliere ondernemingen dient meestal slechts om
deze in staat te stellen lonen te blijven betalen zelfs wanneer de
produktie stagneert als gevolg van een tekort aan vreemde valu-
meer aandacht besteed wordt aan de structurele aanpassingen op lange termijn die nodig zijn in het land;
voorkomen wordt dat maatregelen die genomen worden ter
stabilisatie van de economic deze lange-termijndoelstellingen ondergraven. Daarvoor zal in het algemeen nodig zijn
dat stabilisatieprogramma’s zich over verschillende jaren
kunnen uitstrekken;
met name voor de LIC’s aanzienlijke financiele hulp op langere termijn beschikbaar wordt gesteld ten einde de gewenste
aanpassingen te financieren.
Karcl Jansen
Rob Vos
ta. Monetaire expansie wordt dus een manier om de overleving
van de werknemers van de moderne sector te financieren. Zoals
we al eerder opmerkten, leidt dit tot een toename van de voedselproduktie ten koste van de uitvoer en een toename van zwartemarktactiviteiten. De monetaire expansie en inflatie leidt dan tot
gedwongen belastingen en gedwongen besparingen die het mogelijk maken het stedelijkeconsumptieniveau te verdedigen. Het
alternatief zou massale stedelijke werkloosheid en armoede zijn
14).
14) Het gaat hier om een ,,passieve” monetaire politick die zich aanpast
bij de toenemende liquiditeitsvraag van met name de publieke sector in
een situatie waar het totale goederenaanbod beperkt wordt door een gebrek aan deviezen. Deze situatie werd onder meer geanalyseerd in Nicaragua, Tanzania en Mozambique; zie Jansen en Vos, op.cit.
15) In het laatste jaar is de vraag naar Wereldbankleningen gedaald.
Voor het begrotingsjaar 1985 wordt geschat dat zo’n 16 procent van de
beschikbare middelen niet uitgegeven zal worden. In commentaren
Conclusie
wordt deze beperkte vraag in verband gebracht met het (te) strikte voor-
Samenvattend kunnen we zeggen dat de IMF-benadering een
flexibiliteit veronderstelt in de fiscale en monetaire grootheden
die in de werkelijkheid van de meeste ontwikkelingslanden niet
bestaat. Daarnaast is het geloof in de effectiviteit van het marktmechanisme en de afkeer van overheidsingrijpen gebaseerd op
een overschatting van de kracht van de particuliere sector en van
kunnen worden bij de voorstellen gedaan op de IMF-conferentie in Seoel
in de zin dat de extra kapitaalfondsen te creeren voor de komende drie
jaar t.b.v. de schuldenlanden mogelijk ook in dit stuwmeer terecht zullen
komen.
waardenbeleid dat de Wereldbank thans voert; zie Far Eastern Economic
Review, 14 maart 1985. In dit Hcht zouden verder vraagtekens geplaatst
de mogelijkheden van deze sector om snel op relatieve prijsveranderingen in te spelen. Zonder hier in te willen gaan op de formulering van een alternatief beleidsmodel, hopen we duidelijk
gemaakt te hebben dat een dergelijk alternatief dient te beginnen
bij het afwegen van oorzaak en gevolg van externe en interne on-
evenwichtigheden in relatie tot de verschillende produktiestructuren en ontwikkelingsniveaus die de landen in de derde wereld
kenmerken.
De armste ontwikkelingslanden staan voor het dilemma dat
een blijvende oplossing van hun economische problemen diepgaande structurele aanpassingen vereist, waarvoor, thans meer
dan ooit, de middelen ontbreken. Zulke aanpassingen kunnen
alleen onder leiding van een sterke overheid doorgevoerd worden. Er is de ree’le mogelijkheid dat de IMF-benadering in deze
landen meer afbreekt dan opbouwt, zoals b.v. blijkt uit de recente ontwikkelingen in de Soedan of uit het al jaren slepende conflict tussen het IMF en Tanzania. Het is duidelijk dat de aanpassing in deze landen aanzienlijke hulpstromen vereist zonder al te
stringente korte-termijnvoorwaarden.
Ook voor de midden-inkomenslanden is gebleken dat de
speelruimte voor een effectieve stabilisatiepolitiek gering is. ReBessie en inflatie zijn de gevolgen van stabilisatieprogramma’s
die juist het tegenovergestelde beogen. De structurele heterogeniteit van deze landen maakt een selectieve en veel minder dog-
matische benadering wenselijk, waarbij niet de korte-termijnproblemen de op de langere duur gewenste aanpassingen dienen
te overheersen.
Men mag niet uit het oog verliezen dat betalingsbalansevenwicht, inflatiebestrijding, en efficientie weliswaar belangrijk
zijn, maar toch niet de uiteindelijke doelstellingen vormen van
een ontwikkelingsstrategie. In eerste, en laatste, instantie gaat
het om inkomensgroei, armoedebestrijding en voorziening in
basisbehoeften. Men kan stellen dat, gegeven haar taakstelling,
het IMF niet de aangewezen organisatie is om deze problemen
het hoofd te bieden, en dat anderen zoals de Wereldbank en de
bilaterale donors het voortouw dienen te nemen. Een feit is ech-
ter dat het IMF in de huidige discussie overheerst en dat de andere hulpverschaffers en kredietverleners zich onder de rokken van
het IMF verschuilen. De Wereldbank stelt tegenwoordig vrijwel
identieke voorwaarden als het IMF 15) en bilaterale donors en
internationale banken wachten op het ,,keurmerk” van het IMF
alvorens hun gelden beschikbaar te stellen.
Het verdient derhalve aanbeveling dat:
ESB 20-11-1985
1165