De quotaverhoging van het IMF:
een bescheiden succes
DRS. J. SCHUIJER*
In een door plotselinge sneeuwval vrijwel van de buitenwereld afgesneden Washington (DC)
bereikte het Interim Comit6 van het IMF op 11 februari overeenstemming over de
middelenuitbreiding van het Fonds. Na hetformele besluit door de „Board of Governors” en
ratificatie door de lidstaten zullen de quota zijn verhoogd van SDR 61 mrd. tot SDR 90 mrd. Kort
tevoren hadden de Groep van Tien en Zwitserland besloten hun algemene
leningsovereenkomsten met het Fonds uit te breiden van SDR 6,5 mrd. tot SDR 17 mrd. Het
omvangrijke beroep op het Fonds door Mexico, Argentinie en Brazilie heeft de besluitvorming
verhaast, nadat eerder de geringe bereidheid van de Verenigde Staten om met een
quotaverhoging in te stemmen bijna een patstelling had doen ontstaan. In dit artikel wordt
ingegaan op deze besluitvorming en op de vraag in hoeverre het IMF aan de grotere financiele
armslag voldoende heeft om zijn functie gedurende de rest van de jaren tachtig te blijven
vervullen.
De financiele middelen van het IMF
Het IMF verleent kort- tot middellanglopend betalingsbalanskrediet aan monetaire autoriteiten van zijn 146 lidstaten. Alle
benodigde financiele middelen daarvoor krijgt het ook weer van
monetaire autoriteiten. Het voornaamste deel hiervan zijn de
z.g. normale middelen, de ,,inleggelden” van de leden, nu een
bedrag van SDR 61 mrd. (ca. f. 175 mrd.). Elk lid krijgt bij zijn
toetreding tot het Fonds een quotum toegewezen dat de hoogte
van dit inleggeld bepaalt. Driekwart hiervan wordt in de vorm
van de valuta van het lid onmiddellijk ter beschikking van het
Fonds gesteld zodra het daarvan voor zijn kredietverlening gebruik wil maken; de rest wordt meteen door de leden betaald uit
hun monetaire reserves (vroeger in goud, tegenwoordig in voor
de kredietverlening bruikbare valuta’s 1) en SDR’s). Betalen is
eigenlijk niet het juiste woord, het is veeleer te vergelijken met
het storten van geld op een rekening-courant: elke overdracht
van middelen aan het Fonds leidt tot een even grote liquide vordering op het Fonds, reserveposities geheten, die deel uitmaakt
van ‘s lands monetaire reserves. Tussen het IMF en zijn leden bestaat uit dien hoofde dus een soortgelijke verhouding als tussen
een bank en haar clienten: de vorderingen op het Fonds zijn te
alien tijde opvraagbaar en dit vormt de basis voor de bereidheid
van lidstaten om financiele middelen te verstrekken.
Hoewel de bestuursorganen van het Fonds keer op keer hebben verklaard dat de normale, of quotamiddelen de primaire financieringsbron van het IMF zijn, is het Fonds toch niet ontko-
men aan het afsluiten van aanvullende leningen. In 1962 werden
kredietlijnen geopend met tien gei’ndustrialiseerde landen (sindsdien de Groep van 10 genoemd) om het Fonds bij te springen als
een of meer van deze landen een trekking op het Fonds zou verrichten. Deze Algemene Leningsovereenkomsten (Engelse afkorting GAB), waarbij Zwitserland (geen IMF-lid) zich in 1964 als
,,geassocieerde” aansloot, betreffen thans een bedrag van ca.
SDR 6,5 mrd.; het bedrag is sinds 1962 overigens nooit meer dan
marginaal verhoogd.
Vooral sinds 1974 heeft het Fonds leningen afgesloten. De verschuivingen in het mondiale betalingsbalanspatroon als gevolg
van de olieprijsstijgingen deden de vraag naar IMF-krediet sterk
toe”nemen. In 1973 bedroeg het netto gebruik van Fondsmiddelen SDR 0,6 mrd., in 1976 SDR 5,6 mrd. Een belangrijk deel
hiervan werd licht-conditioneel 2) verstrekt onder de oliefaciliteiten, die gefinancierd werden uit leningen bij OPEC- en gei’ndustrialiseerde landen. De verwachting dat de vraag naar Fonds* De auteur is werkzaam in het kantoor van de Nederlandse ,,Executive
Director” in het IMF. De opvattingen in dit artikel zijn zijn persoonlijke.
1) Niet alle quotamiddelen zijn bruikbaar voor kredietverlening: alleen
de valuta’s van landen met een voldoende sterke betalingsbalanspositie.
Dit is momenteel het geval voor 20 lidstaten, met te zamen ca. 50 procent
van de quota.
2) Licht-conditioneel zijn krediteten onder de faciliteiten bestemd voor
de overbrugging van zich automatisch herstellende betalingsbalanstekorten. Conditioneel zijn de kredieten, verstrekt tegen beleidsvoorwaarden,
neergelegd in een ,,stand-by” dan wel in een uitgebreid arrangement.
krediet hoog zou blijven (hoewel ze in 1977 sterk daalde) leidde
tot het besluit, de quotalimieten 3) voor conditioned krediet te
verdubbelen, tot 280 procent bij een z.g. uitgebreid arrangement. De daarvoor benodigde extra bedragen werden opnieuw
geleend bij lidstaten, in het kader van de aanvullende financie-
geeft voorls aan wclk decl van een allocatie van SDK’s door het
IMF het land toekomt.
Door de altijd aanwezige meningsverschillen over de wenselijke hoogte van het quotatotaal en de tegengestelde belangen die
optreden bij verschuivingen in de aandelen zijn quotaherzienin-
ringsfaciliteit; deze werd begin 1979 operationeel. De verhoogde
gen steeds weer moeizame operaties die enkele jaren vergen. De
kredietverlening zou voorts een permanente basis krijgen doordat de in 1978 afgeronde zesde quotaherziening spoedig werd ge-
onderhandelingen over de achtste zijn reeds begonnen in het
volgd door een zevende, die eind 1980 tot een verhoging der quo-
De uiteindelijk op SDK 29 mrd. vastgestelde totale quotaverhoging heeft geen plotselinge verruiming van de kredietverlening
tot doel. Zoals hierboven werd beschreven heeft een dergelijke
ta met 50 procent leidde. Nadat eind 1980 de quotalimieten andermaal verdubbeld waren, tot 200 procent van het quotum per
voorjaar van 1981.
jaar met een maximum van 600 procent 4) (het z.g. beleid van
verruiming (verhoging van de quotalimieten) al lang plaatsge-
vergrote toegang, ..enlarged access”, tot het Fonds), is op adhocbasis verder geleend, vooral van Saoedi-Arabie. In 1981 en
vonden; ze is gefinancierd door middel van leningen en de quotaoperatie zal deze tijdelijke financieringsbasis vervangen door
1982 werd telkens SDK 4 mrd. van dit land geleend i onderhan-
een permanente, bestaande uit normale middelen. Om dit te rea-
delingen over een nieuwe lening voor dit jaar zijn nog gaande.
Leningen zijn tot nu toe steeds betrokken van overheidsinstanties. Lenen op de internationale kapitaalmarkt is technisch
liseren moet een stijging van de per land maximaal te trekken bedragen worden beperkt en daarvoor is, bij een quotastijging, een
reductie van de quotalimieten nodig. De,.Executive Board” (het
dagelijks bestuur) van het IMF zal zich binnenkort gaan beraden
mogelijk, maar er bestaan bij sommige lidstaten (West-Duitsland, maar ook Nederland) bezwaren tegen. Gevreesd wordt dat
de liquiditeit van de officiele vorderingen op het Fonds door het
ontstaan van particuliere vorderingen zou worden geschaad. Tevens wordt hierin een aantasting van het karakter van het Fonds
als cooperatieve instelling van lidstaten gezien. Op de mogelijke
bezwaren tegen marktleningen ga ik aan het eind van dit artikel
nader in.
Financiering door leningen, uit welke bron dan ook, heeft in
vergelijking met een verhoging van de quota diverse nadelen.
Ten eerste verbetert het de liquiditeitsquote van het Fonds niet.
Deze quote is het quotient van enerzijds de normale middelen,
voor zover bruikbaar en nog niet voor reeds overeengekomen
kredietovereenkomsten vastgelegd, en anderzijds de vorderingen
op het Fonds (reserveposities plus leningen). Net als de gewone
banken moet het IMF voldoende liquiditeit in huis hebben om
eventuele opvragingen van reserveposities te kunnen honoreren.
Een quotaverhoging verhoogt de teller van de liquiditeitsquote
(en voor een kleiner bedrag, zijnde het voor 25 procent uit de reserves van leden betaalde gedeelte, de noemer) en verbetert aldus
de Fondsliquiditeit. Het opnemen van leningen die direct weer
worden doorgeleend, verhoogt alleen de noemer en verslechtert
derhalve de liquiditeitspositie.
Andere bezwaren van leningsfinanciering zijn de mogelijkheid
van ,,mismatching” van looptijden van de leningen en de ermee
gefmancieerde kredieten aan lidstaten (de looptijd van quotamiddelen is per definitie gelijk aan die van de ermee gefinancieerde kredieten) en voorts de hogere interestvergoeding (marktrente i.p.v., thans, een rente van 6,25 procent op uitstaande
quotamiddelen).
De quotaherziening
De statuten van het IMF schrijven voor dat de quota ten minste eens per vijf jaar dienen te worden herzien. De herziening
waarover nu overeenstemming is bereikt, is de achtste en het is
tevens de zesde achtereenvolgende herziening die tot een verhoging heeft geleid. De zevende herziening werd, inclusief ratificatie, eind 1980 voltooid. De voltooiing van de achtste was oor-
over de mate van reductie. Doordat de quota met ongelijke percentages zijn gestegen zal dit echter een moeilijk oplosbare zaak
worden 6), in tegenstelling tot de reductie na de zevende herziening. Die was geheel proportioneel was zodat de verlaging van
de quotalimieten voor elk land hetzelfde effect had.
De quotaverhoging beoogt dus primair de liquiditeitspositie
van het Fonds te verbeteren via een uitbreiding van de normale
middelen. Daardoor kunnen de geleende middelen, nadat de ermee verstrekte kredieten zijn afgelost, zonder,,rollover” worden
terugbetaald aan Saoedi-Arabie en de andere contribuanten.
Dit neemt niet weg dat de wenselijke omvang van de quotaverhoging afhangt van de kredietverlening in de komende jaren.
Met name de Amerikaanse en Westduitse regeringen verwachten
een sterke vermindering van de vraag naar Fondskrediet door
verbetering van de mondiale betalingsbalansverhoudingen. Belangrijker was echter dat de VS het IMF slechts een bescheiden
rol in de betalingsbalansfmanciering toedachten. Zij vinden dat
landen die toegang hebben tot de particuliere kapitaalmarkt zich
voor hun betalingsbalanskrediet eerst daartoe behoren te wenden. Het Fonds is dan vooral een schokbreker, een ,,lender of last
resort”, niet voor banken, maar voor landen: het dient in te
springen zodra de kredietwaardigheid van landen wordt aangetast en de voortgang van de bancaire kredietverlening in gevaar
komt. Wanneer het IMF zich deze bescheidener rol aanmeet,
heeft het minder middelen nodig en is een quotaverhoging minder nodig. In 1981 onthield de Directeur voor de VS in de Executive Board zijn goedkeuring aan een kredietovereenkomst met
India omdat het Fonds zich hier juist als ,,lender of first resort”
zou hebben opgesteld: dit land had voor zijn betalingsbalanssteun een groter beroep op de internationale kapitaalmarkt kunnen doen.
Deze opvatting leek geruime tijd overeenstemming over de
quotaherziening onmogelijk te maken. De Amerikaanse regering
wenste eerst een principiele discussie te voeren over de functie
van het IMF alvorens een defmitief standpunt te bepalen. Aan
de andere kant verlangden de ontwikkelingslanden een forse uitbreiding van de kredietverlening door ten minste een verdubbeling van de quota. Diverse Europese landen, waaronder Neder-
spronkelijk voorzien voor eind 1985, maar er zal gestreefd wor-
den naar een eerdere datum: wellicht reeds eind 1983 of begin
1984.
Doorgaans staan bij een quotaherziening twee zaken centraal:
de omvang van de totale verhoging en de verdeling daarvan over
de leden. Het laatste punt was bij de zevende herziening geen
probleem: elk quotum werd met 50 procent verhoogd (met enkele minieme uitzonderingen); de verhoging was dus geheel pro-
portioneel met de bestaande quota. Maar wanneer, zoals bij de
achtste herziening, wordt besloten tot een z.g. selectieve verhoging is ook de hoogte van de individuele quota en daarmee van
de aandelen van elk land in het quotatotaal in het geding.
3) De quotalimieten, uitgedrukt als percentage van het quotum, geven
aan hoeveel een lidstaat maximaal kan lenen.
4) Na inwerkingtreding van de zevende quotaverhoging zijn deze limieten
vrijwel proportioneel met de verhoging teruggedraaid tot 150 en 450 pro-
cent, zodat de maxima in absolute bedragen ongeveer gelijkbleven.
5) Elk lid heeft 250 stemmen plus 1 stem voor elke SDR 100.000 in zijn
quotum. Het stemmenaandeel van een land hangt wel nauw samen met
het aandeel in de quota, maar is door de 250 z.g. basisstemmen niet precies daaraan gelijk.
De hoogte van het individuele quotum geeft de hoogte aan van
6) De kleinste individuele quotumverhoging is bij deze gelegenheid ca. 22
procent (dit betreft Laos). Wil men het maximaal te trekken bedrag zelfs
voor dit land handhaven dan mogen de quotalimieten niet verder dalen
dan 100. (1 – 100/122)= 18 procent. Dit betekent echter voor alle andere
de bijdrage van het betreffende land in de algemene middelen
van het Fonds en het bepaalt hoeveel krediet het land van het
Fonds kan opnemen. Van het quotum is tevens het aantal stem-
oplevert. De uiteindelijke reductie van de quotalimieten zal daarom vermoedelijk groter uitvallen, ook al zien sommige landen hun maximaal
men van het land afgeleid 5). Het aandeel in het quotatotaal
ESB 23-3-1982
landen dan Laos een uitbreiding van de kredietmogelijkheden, waardoor
de quotaverhoging niet de gewenste verbetering van de Fondsliquiditeit
van het Fonds te betrekken bedragen daardoor beperkt.
267
land, wezen op de zorgelijke liquiditeitsontwikkeling van het
Fonds: de bij wijze van vuistregel minimaal acceptabel geachte
liquiditeitsquote van 0,25 zou voor 1984 worden overschreden.
Zij bepleitten verhogingen tot SDK 100 a 125 mrd. Het Verenigd
Koninkrijk stelde zich flexibel op. Japan was voor een forse verhoging omdat die meer ruimte zou geven voor een selectieve ver-
gen, doordat een kredietarrangement met een Fonds een ,,goedkeuringsstempel” voor het door dat land gevoerde beleid zou inhouden, waren commerciele banken nooit eerder rechtstreeks
hoging van zijn quotumaandeel.
door het IMF benaderd voor een gezamelijke actie. De wetenschap dat zonder hun medewerking ook het Fonds van verdere
actie zou moeten afzien — de IMF-kredieten zijn immers gebonden aan quotalimieten die in deze gevallen ontoereikend zijn —
De Amerikaanse visie stond haaks op wat het IMF tot dan toe
had nagestreefd. De richtlijnen inzake de beleidsvoorwaarden
en dat in dat geval ook de terugbetaling van hun eerdere leningen
gevaar Hep, hielp de banken over de brug.
verbonden aan Fondskrediet nodigen landen uit het IMF vroegtijdig te benaderen bij opkomende betalingsbalansproblemen.
De onderhandelingen tussen Mexicaanse en Amerikaanse
overheidsfunctionarissen in het,,Mexicaanse weekend” (13 tot
15 augustus 1982) leidden niet alleen tot een noodsteun van $3
Dit is ingegeven door de ervaring dat betalingsbalansaanpassing
aanmerkelijk moeizamer, duurder een tijdrovender wordt naarmate ze langer wordt uitgesteld.
mrd. door de Treasury, het Amerikaanse Ministerie van Finan-
olieprijsstijgingen, halverwege de jaren zeventig. De licht-condi-
cien, de aankondiging van heronderhandelingen over de bankschulden en de benadering van het IMF voor een omvangrijk
krediet, maar ook tot een andere Amerikaanse houding tegen-
tionele oliefaciliteit was een aantrekkelijk alternatief geweest
voor het sinds de eerste olieprijsstijgingen ruim voorhanden
over de qoutaverhoging. De eerder door het Indonesische lid van
de Executive Board aan het adres van de VS gerichte opmerking
bankkrediet; aan de aanvullende financieringsfaciliteit waren
politiek onaantrekkelijke beleidsvoorwaarden verbonden. Wei-
dat een schokbreker toch ook de zwaarst denkbare schok moet
kunnen opvangen werd door de feiten gerechtvaardigd. Het IMF
heeft in de Latijnsamerikaanse gevallen precies de rol van schokbreker gespeeld die het door de VS was toegedacht en dezelfde
VS zagen hierdoor in dat ook deze functie een verhoging van de
Fondsmiddelen rechtvaardigt.
Doorslaggevend voor de omvang van de verhoging was uiteindelijk minder de liquiditeitsontwikkeling van het Fonds, dan wat
Een dergelijk uitstel leek plaats te vinden na de eerste reeks
nig landen waren bereid om voor de IMF-kredieten, waarvan het
maximale bedrag toch relatief gering is, aan dergelijke voorwaarden te voldoen, terwijl ze op de Internationale kapitaalmarkt
zonder veel moeite grote bedragen konden opnemen. Tabel 1
geeft hiervan een indicatie. Een jaar na de invoering van de aanvullende financieringsfaciliteit was uit de middelen daarvan
het Amerikaanse Congres bereid is te ratificeren. Anders dan in
(SDR 7,8 mrd.) nog geen kwart aan leningen toegezegd.
Tabel 1. Financiering van de lopende-rekeningtekorten van
ontwikkelingslanden (excl. OPEC-landen), in mrd. dollars
1976 a)
Tekorten op lopende rekening .
Intering op reserves . . . . . . . . . .
Niet-schuldcreerende financiering (netto) c) …………….
32,4
1977
28,8
1978
41,1
1979
61,0
– 13,2 – 12,8 – 16,9 – 13,2 –
1980
88,9
3,6-
1981
1982 1983b)
103,3 90,0
1,7
11,0 –
70,0
5,7
Nederland moeten in de VS de aan het IMF over te dragen quotamiddelen door de Treasury worden geleend, hetgeen de politieke aantrekkelijkheid van de ratificatie vermindert. ,,Waarom
zouden we het niet aan de auto-industrie en woningbouw geven?” aldus bij voorbeeld senator Proxmire. Een ander veelgehoord argument is dat de quotaverhoging niets anders is dan een
middel om banken uit hun Latijnsamerikaanse en Oosteuropese
problemen te helpen. Dit argument is evenmin ter zake. Van
,,bailing-out” zou sprake zijn als met IMF-krediet bankvorder-
12,4
14,9
17,9
23,1
22,6
26,3 23,6
2,5
2,3
13,5
21,0
14,6
26,0
ingen werden terugbetaald, maar in de door het IMF geleide reddingsoperaties in Latijns-Amerika hebben de banken hun vor-
52,3
deringen juist uitgebreid 10). In de Executive Board werd dan
33,2
— korte tennijn + errata ……
5,1
3,2
5,0 – 2,6
12,4
Bron: IMF
a) Excl. China.
b) Voorspelling.
c) Officiele transfers, directe investeringen, SDR-allocaties, herwaarderingen en monetisering van
goud.
De aantrekkelijkheid van het Fondskrediet, en de behoefte eraan vanwege de tweede golf olieprijsstijgingen, namen toe door
de verhoging van de beschikbare bedragen in 1979 en 1980. Terwijl de kredietverlening door het IMF steeg, nam het aantal on-
ook opgemerkt dat er eerder van een ,,bail-in” dan van een
,,bail-out” sprake was.
De Amerikaanse regering en de voorzitter van de,,Federal Reserve Board” Volcker hebben reeds voor het Interim Comite met
de betreffende commissies van Huis en Senaat gesproken om te
zien wat het Congres maximaal zou willen ratificeren. Vervolgens hebben de VS tot het laatst toe geprobeerd de quotaverhoging tot SDR 24 mrd. (40 procent) te beperken, in weerwil van
persberichten die suggereerden dat men wel tot 50 procent zou
willen gaan (het is nu 47,5 procent geworden).
derbroken 7) arrangementen echter eveneens toe. Wijzigingen in
de leningscondities van een aantal arrangementen (langere looptijden, meer nadruk op verbeteringen in de produktiestructuur
van landen 8)) leidden niet altijd tot de verwachte resultaten.
Soms lag de oorzaak daarvan in een weinig serieuze houding van
het land zelf, maar in andere gevallen ook in het feit dat de doelstellingen van de met het Fonds overeengekomen aanpassingsprogramma’s ambitieuzer waren dan het land kon opbrengen
(een voorbeeld is het op landbouwhervorming gerichte arrangement met Bangladesh).
Toen terzelfder tijd het internationale bankwezen de recycling
van overschotten zonder veel problemen bleek te volbrengen,
Uitbreiding van de ,,General Arrangements to Borrow” (GAB)
Ondanks het feit dat het Fonds sinds 1974 vrijwel voortdurend
additionele leningen had moeten aantrekken, was het altijd het
IMF-beleid geweest om de quotamiddelen als primaire financieringsbron te beschouwen. Tijdens de besprekingen in de Executive Board brachten de Westduitse en Amerikaanse vertegenwoordigers, tot verbazing van de meeste anderen, echter naar voren dat de quotamiddelen alleen dienen voor het dekken van de
ondanks eerder uitgesproken verwachtingen van het tegendeel,
begonnen sommigen zelfs aan het bestaansrecht van het IMF te
twijfelen. Zo schreef Robin Pringle in 1981 9): ,,Het is al moeilijk hard te maken dat het Fonds een onmisbare rol speelt in het
terugsluizen van de overschotten van olielanden. De markten
kunnen deze rol zelf bevredigend vervullen. De banken lenen
aan kredietwaardige landen en onthouden leningen aan landen
die niet kredietwaardig zijn, want het Fonds ook doet of zegt.”
,,Famous last words” die minder dan een jaar later gelogenstraft
worden door het gezamenlijke optreden van het Fonds en com-
merciele banken in de financiering van zowel de Mexicaanse, de
Argentijnse als de Braziliaanse tekorten. Hoewel het IMF eerder
wel was beschouwd als een mogelijke katalysator van banklenin268
7) Kredietarrangementen voorzien in een gefaseerde uitbetaling, die
steeds plaatsvindt indien en nadat gedurende een bepaalde periode het arrangement is nageleefd. Dit laatste wordt gemeten aan de hand van voor
elk arrangement vastgestelde, vaak cijfermatige, uitvoeringscriteria.
8) Zie voor een uitvoeriger beschouwing over de conditionaliteit diverse
publikaties, waaronder drs. A. F. P. Bakker, De beleidscondities van het
Internationale Monetaire Fonds, ESB, 18 februari 1981.
9) R. Pringle, Reaganomics enters the Fund, The Banker, September
1981.
10) In het geval van Mexico voor $ 5 mrd. bij een Fondskrediet van SDR
3,6 mrd. Voor Argentinie zijn de cijfers $2,6 mrd. en SDR 2 mrd., voor
Brazilie $4,4 en SDR 5,5 mrd.
Tabel 2. Quota en aandelen van een aantal landen
Huidig
Nieuw
quotum in
quotum in
mln. SDR
mln. SDR
Stijging
quotum
in procenten
Huidig
quotumaandeel
in procenten
Rekenaandeel
in procenten
(Qnl
WQI
(Sc)
Bondsrepubliek Duitsland . . . . . . .
3.234,0
5.403
67,1
5,299
2,330
8,952
3,296
Frankrijk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.878,5
4.482
55,7
2,263
4,716
Sc
ip
Nieuw
quotumaandeel
m procenten
Huidig
stemmenaandeel
in procenten
Nieuw
stemmenaandeel
in procenten
6,004
5,038
5,797
2,955
6,087
1,689
1,415
1,314
1,306
1,291
2,397
4,981
2,174
4,489
2,330
0,813
19,909
19,529
19,160
0,486
0,336
2,657
2,453
2,821
2,694
2,580
2,384
4,813
3 446
Verenigde Staten . . . . . . . . . . . . . . .
12.607,5
17.918
42,1
20,656
2,987
16,788
China . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
India . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.800,0
1.717,5
2.390
2.207
32,8
28,5
2,949
2,814
1,434
0,945
kredietvraag onder normale omstandigheden. In geval van grote
verschuivingen in het mondiale betalingsbalanspatroon, zoals
het geval was na de olieprijsstijgingen, zou het Fonds moeten lenen om de dan noodzakelijke terugsluizing van betalingsbalans-
overschotten te beperken. Zulks zou de noodzakelijke omvang
van de quotaverhoging beperken. Bovendien viel aldus de moge-
kele relevante geachte economische grootheden zijn opgenomen
wordt een rekenquotum berekend (zie label 2).
Het is duidelijk dat na verloop van tijd de feitelijke aandelen
in de quota gaan afwijken van die in de rekenquota, de rekenaan-
delen. De groei van bruto nationaal produkt (BNP), handel en
lijkheid weg van een te ruime kredietverlening door het Fonds in
reserves verloopt in het ene land sneller dan het andere en naarmate de tijd verstrijkt vormen de feitelijke quota-aandelen een
,,normale” tijden.
steeds minder getrouwe weerslag van de in de rekenaandelen
Dit idee is terug te vinden in de uitbreiding van de GAB, die
gelijktijdig met de quotaverhoging haar beslag moet krijgen. Er
was oorspronkelijk een, voortijdig uitgelekt, Amerikaans plan
weergegeven actuele economische verhoudingen. Zo zijn Japan
en de Bondsrepubliek momenteel onderbedeeld. Hetzelfde geldt
voor een aantal andere gei’ndustrialiseerde landen, waaronder
Nederland, en de meeste olie-exporteurs. Overbedeeld zijn vrijwel alle niet-olieexporterende ontwikkelingslanden, maar ook
de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk. Kolom 6 van
label 2 geeft de discrepantie tussen de feitelijke en de rekenaandelen van een aantal landen weer. De toegepaste formule behelst
tot het stichten van een speciaal noodfonds, dat na speciale goedkeuring door de contribuanten kon worden opengesteld voor extra kredietverlening in individuele gevallen waarin de normale
Fondsmiddelen niet toereikend zijn. Het plan was slecht uitgewerkt en resulteerde uiteindelijk in een uitbreiding van de GAB-
middelen en een openstelling van de GAB voor kredietverlening
aan alle leden (tot nu toe alleen voor leden van de Groep van
Tien). In tegenstelling tot het oorspronkelijke plan zal die openstelling niet per geval worden bekeken — wat het risico van discriminatie tussen kredietvragers elimineert — maar op basis van
de ontwikkeling van de Fondsliquiditeit.
Het huidige bedrag van SDR 6,5 mrd. in de GAB zou overigens toch al moeten zijn verhoogd om een geloofwaardige
noodsteun te kunnen betekenen bij een omvangrijk beroep door
een lid van de Groep van Tien 11). Uiteindelijk werd besloten de
GAB-middelen te verhogen tot SDR 17 mrd. waarbij Zwitserland van geassocieerde, volledig lid werd van de Groep van Tien,
nu dus de Groep van Elf. Over een parallelle kredietlijn van ca.
SDR 1,5 mrd. met Saoedi-Arabie wordt nog gepraat. Een nauwe
binding tussen dit land en de GAB-landen zal echter vermoedelijk voor beide politiek onaantrekkelijk zijn. De verwachting is
dat het Congres wel met de quotumverhoging zal instemmen,
mils de controle op bankleningen aan het buitenland wordt verscherpt. In tegenstelling tot binnenlandse kredieten zijn kredieten aan het buitenland vaak nauwelijks aan beperkingen door
monetaire autoriteiten onderhevig. Het is echter de vraag of een
wettelijk regeling voor controle op buitenlandse leningen te pre-
fereren is boven een toezegging van de Federal Reserve Board,
deze te verbeteren.
De herschikking van de quota-aandelen
Terwijl de onderhandelingen over de omvang van de totale
verhoging maar ten dele plaatsvonden in de Executive Board —
bijeenkomsten van de grote vijf zijn in dit opzicht belangrijker —
heeft dit college zich uitputtend beziggehouden met de herschikking van quota-aandelen, de selectieve verhoging dus. Het resultaat was dat het voor het eerst een herschikking plaatsvond volgens een uniforme formule. Voorafgaande selectieve verhogingen waren slechts gebaseerd op een vrij willekeurige lijst van landen die voor zo’n selectieve verhoging in aanmerking kwamen.
Bij de zesde herziening werden verschillende regelingen getroffen
voor landengroepen (zoals: het aandeel van de ontwikkelingslanden als groep constant, dat van de olielanden als groep 5%
procent omhoog).
De sleutel voor de selectieve aanpassing wordt gegeven door de
z.g. rekenquota. Op basis van een serie vergelijkingen waarin enESB 23-3-1982
verdeling van 40 procent der verhoging proportioned met de
huidige quota-aandelen en van de overige 60 procent proportioned met de rekenaandelen. Dit is een lineaire aanpassing die
voor alle lidstaten het verschil tussen het bestaande en het rekenaandeel met een gelijk percentage vermindert (in IMF-jargon
heet dit percentage de aanpassingscoefficient). In formule 12):
Sn = ( l – a ) S p + aS c
of, uitgedrukt in quota i.p.v. aandelen
Qn = b{(l-a)Q p + aQc}
Het is niet moeilijk in te zien dat bij zo’n lineaire aanpassing
de aanpassingscoefficient gelijk is aan het gewicht van de selectieve component in het nieuwe quotatotaal, ofte wel:
60% x (90 —61) mrd. _ ]g y/0
90 mrd.
Ondanks de goede voornemens om dit keer tot een aanzienlijke herschikking van quota-aandelen te komen is dit percentage
aan de lage kant. Zowel politieke als technische factoren maken
een eenmaal bestaande quotaverdeling zeer rigide. Politiek is
van belang dat de onderbedeelde landen, die bij een hoge coef-
ficient belang hebben, aanzienlijk kleiner in aantal zijn dan het
aantal overbedeelde landen (34 tegen 112). De laatste groep, bestaande uit een originele coalitie van de Verenigde Staten, het
Verenigd Koninkrijk en de meeste ontwikkelingslanden, heeft
ruim voldoende stemmen om een vergaande aanpassing te voorkomen, te meer omdat voor elke quotaverhoging een meerderheid van 85 procent nodig is. De Verenigde Staten hebben infor-
11) In 1962 beliepen de GAB 40 procent van het quotatotaal. Een zelfde
percentage zou, na de komende verhoging, GAB van SDR 36 mrd. betekenen.
12) Symbolen: Qn = nieuw quotum; Qp = huidig quotum;
Qc = rekenquotum; Q£. = rekenquotum, herleid tot
huidige quotatotaal (QJ. = Sc . 2 Qp);
S = quotumaandeel; 100 a = aanpassingscoefficient;
b = verhogingsfactor quotatotaal (2 Qn / 2 Qp).
269
mecl laten weten dat ze een dating van haar stemmenpercentage
Door het selectieve element, dat veel landen met een sterke ex-
(nu 19,53 procent) tot beneden de 19 procent niet zou accepte-
wat hun quota betreft overbedeeld zijn, grote waarde aan dat
terne positie bevoordeelt, is het bruikbare dee! van de quotaverhoging iets groter: ca. 55 procent ofte wel SDR 16 mrd. Bij de
GAB ligt die verhouding omgekeerd: van de huidige SDR 6,5
hun gezamelijke percentage niet daalt. Dat zal nu toch enigszins
mrd. is SDR 5,5 mrd. (85 procent) bruikbaar, terwijl van de SDR
gebeuren, zij het dat daarmee nog niet eens de winst wordt teniet
gedaan die deze landen (de olielanden inbegrepen) na de zevende
12 mnd uitbreiding 13) slechts 70 procent (SDR 8,5 mrd.) bruikbaar is. Dit heeft te maken met het feit dat de bijdragen aan de
GAB tot nu toe waren uitgedrukt in de eigen valuta van elk land,
ren. De ontwikkelingslanden hechten er, ondanks het feit dat zij
herziening hebben gemaakt door de toetreding tot het Fonds van
nieuwe ontwikkelingslanden (hun stemmenaandeel is nu 41,3
procent, dit wordt 39,6 procent). Ten slotte kijken de grootste
lidstaten nog naar de rangorde van hun quota. Frankrijk b.v. wil
graag een groter quotum behouden dan Japan en dat kan alleen
als de aanpassingscoefficient niet te hoog is: het Franserekenaandeel is aanzienlijk geringer dan het Japanse.
terwijl dit na de herziening in SDR plaatsvindt. De onbruikbare,
zwakke, valuta’s deprecieerden ten opzichte van de SDR; de tot
nu toe gevolgde notering doet hun aandeel in het totaal afnemen
en dus het bruikbare deel toenemen. Bij de uitbreiding zijn deze
aandelen weer een eind teruggedraaid, met als gevolg het relatief
lage bruikbare gedeelte van de verhoging.
De technische reden voor de rigide quotastructuur is gelegen
De feitelijke uitbreiding van de Fondsmiddelen, inclusief de
in de omvang van de quotaverhoging. Een quotaverhoging is in
GAB bedraagt 8,5 + 16 = SDR 24,5 mrd., een verhoging met 75
procent ten opzichte van de huidige SDR 32,5 mrd. (27 mrd. +
5,5 mrd. GAB). Daarvan is het GAB-gedeelte alleen bestemd
voor het afwenden van bedreigingen van het internationale monetaire stelsel. Aangenomen mag worden dat een beroep op de
GAB geen beletsels zal ondervinden zodra de omvang van de
kredietverlening zo’n beroep noodzakelijk maakt.
Hoeveel financiele aanslag geeft deze vergroting van de middelen het Fonds tussen begin 1984, wanneer de quotaverhoging
waarschijnlijk ingaat, en begin 1989, wanneer volgens schema de
negende herziening zal zijn voltooid? Volgens de meest recente
de praktijk nooit geheel selctief, maar bevat ook een proportioneel element. Daardoor is elk land van een bepaalde minimale
verhoging verzekerd en wordt voorkomen dat het voor een onbetekenende verhoging van zijn quotum een ratificatieprocedure
moet doorlopen. Bij de onderhavige quotaherziening beslaat het
proportionele element 40 procent van de totale verhoging van
SDR 29 mrd. ofte wel 19 procent van de huidige SDK 61 mrd.
aan quota. Van de 47,5 procent totale quotastijging resteert dus
28,5 procentpunt voor selectieve verhogingen. Wanneer, zoals
nu is gebeurd, dit laatste stuk over alle leden wordt verdeeld is
niet meer dan een geringe aanpassing mogelijk. Zelfs zonder enig
proportioned element zou de aanpassingscoefficient hooguit
32,2 kunnen bedragen (SDR 29 mrd./SDR 90 mrd.), omdat quota niet in absolute zin kunnen worden verlaagd. Deze geheel se-
Figuur. Methodiek van de selectieve quotaverhoging
AQ<%>
lectieve verdeling is in de figuur weergegeven met lijn II, de fei-
telijk gevolgde methode met lijn I. De figuur geeft de posities van
een aantal landen in de quotaverhoging aan; label 2 geeft de bijbehprende cijfers.
Het is mogelijk om voor sommige landen tot een hogere aanpassingscoefficient te komen (lijn III). Omdat de overige leden
dan toch de proportionele verhoging dienen te krijgen (of ten-
schattingen heeft het Fonds rond voorjaar 1984 nog ca. SDR 7
mrd. aan normale (d.i. niet geleende) middelen ,,in kas,” inclusief de reeds voor kredieten toegezegde, maar nog niet uitgekeerde gelden. Daarbij komen: de SDR 16 mrd. aan bruikbare middelen uit de quotaverhoging en, in de loop van de periode
1984-1989, ca. SDR 12 mrd. aan aflossingen van normale middelen. Bij elkaar is dat SDR 35 mrd. Ten slotte is, indien nodig,
SDR 14 mrd. van de GAB-middelen en de Saoedische kredietlijn
bruikbaar. Het totaal wordt daarmee SDR 49 mrd. Daar staat tegenover dat een zeker bedrag van de normale middelen in reserve
moet worden gehouden om een liquiditeitsquote van 0,25 te
handhaven. Bij de in 1989 te verwachten vorderingen is dit ca.
SDR 12 mrd.
Resteert voor kredietverlening in de periode 1984 tot 1989,
met gebruikmaking van de GAB, SDR 49 – 12 = 37 mrd., ofte
wel gemiddeld SDR 7,4 mrd. per jaar. Dit is precies gelijk aan
het (record)bedrag dat in 1982 werd getrokken. De uitbreiding
van quota en GAB staat voor de rest van de jaren tachtig dus
hooguit een nominale stabilisering van de kredietverlening op
het niveau van 1982 toe 14). Deze SDR 7,4 mrd. is historisch gezien weliswaar hoog, naar recente ontwikkelingen in de betalingsbalansfinanciering roepen de vraag op of het wel genoeg zal
zijn. Voor 1983 wordt een verdubbeling van de netto kredietverlening door het Fonds verwacht ten opzichte van 1982: SDR 6,2
mrd. naar SDR 12,4 mrd. 15). Tabel 1 geeft aan dat het IMFkrediet in de plaats komt van betalingsbalansfinanciering uit andere bron. Daarbij moet worden vermeld dat de terugval in lange-termijnleningen (die geheel voor rekening van de particuliere
sector komt) nog aanzienlijk groter had kunnen zijn zonder de
acties van het Fonds in de richting van banken.
Een door de IMF-staf uitgewerkt scenario voor de periode
1983 t/m 1986, uitgaande van een matig, maar ononderbroken
herstel van de economische groei in zowel ge’industrialiseerde als
ontwikkelingslanden, suggereert dat de lopende-rekeningtekor-
minste geen absolute dating), blijft de coefficient gemiddeld ech-
ter laag. Duidelijk is verder dat een forsere totale verhoging een
verdergaande aanpassing van aandelen mogelijk maakt; vandaar
de voorkeur van het financieel toch vrij conservatieve Japan
voor een mime verhoging. Bij een verhoging met de nu overeengekomen omvang is een verdergaande herschikking echter niet of
nauwelijks te realiseren.
Voldoende financiele armslag voor het IMF?
De bruikbare normale middelen van het Fonds belopen momenteel ca. SDR 27 mrd., bijna de helft van de totale quota.
270
13) Dit veronderstelt een parallelle bijdrage van SDR 1,7 mrd. van Sa-
oedi-Arabie, waarover nog wordt onderhandeld.
14) Hierop moeten nog twee correcties worden gemaakt, die elkaar echter vermoedelijk in belangrijke mate opheffen. Ten eerste wordt een klein
deel van de SDR 37 mrd. voor 1989 afgelost en komt weer voor nieuwe
kredietverlening beschikbaar. Daar staat tegenover dat een deel van de
SDR 37 mrd. zal worden gebruikt voor kredietverlening na begin 1989,
nodig t.b.v. de daarvoor afgesloten arrangementen. Overigens is ook verohdersteld dat de voorraad bruikbare middelen niet verandert door b.v.
opneming door leden van hun reserveposities.
15) Tabel 1 geeft de cijfers voor netto kredietverlening; de eerder genoemde SDR 7,4 mrd. betreft steeds bruto kredietverlening.
ten als percentage van de totale export van goederen en diensten
ongeveer gelijk blijven. De schuldendiensten zouden, op dezelfde wijze uitgedrukt, enigszins dalen. De IMF-staf verwacht dat
in dat geval geen ernstige financieringsmoeilijkheden zullen ontstaan. De bancaire kredietverlening aan niet-olieexporterende
ontwikkelingslanden zal volgens de voorspelling met 8’/2 procent
per jaar kunnen toenemen, bij een ree’le groei van gemiddeld 41/2
procent en een relatief geringe inflatie. Ten opzichte van de mi-
nimale groei van de lopende-rekeningtekorten betekent dit echter vermoedelijk geen uitbreiding van de bancaire kredietverlening. Indien wordt aangenomen dat concessionele financiering,
directe investeringen e.d. niet sterk toenemen is het denkbaar dat
de vraag naar Fondskrediet ongeveer in gelijke mate toeneemt als
de nominate lopende-rekeningtekorten. De kans daarop is te
meer aanwezig doordat de verwezenlijking van dit scenario in
belangrijke mate afhangt van een succesvolle mondiale betalingsbalansaanpassing, waardoor de druk op het IMF om conditionele kredieten te blijven verstrekken groot zou kunnen blijven.
Indien dit zo is zou het gemiddelde kredietbedrag van SDK 7,4
mrd. per jaar waarover het IMF tot 1989 komt te beschikken
maar nauwelijks voldoende zijn. Ronduit onvoldoende kan dit
worden wanneer de betalingsbalanstekorten en/of de bancaire
kredietverlening zich aanzienlijk ongunstiger ontwikkelen, zeker
aangezien in de genoemde SDR 7,4 mrd. al een volledig gebruik
van de GAB was begrepen.
Slot
De recente perikelen met Latijnsamerikaanse landen en ande-
re landen hebben duidelijk gemaakt dat voortgaande externe financiering zonder een beleid gericht op betalingsbalansaanpassing op den duur niet houdbaar is. De nog wel eens geuite kritiek
dat het IMF met averechts werkende aanpassingsprogramma’s
landen over de kling zou jagen, is daarmee in essentie weerlegd.
Geconfronteerd met dit feit mijden landen, althans ontwikkelingslanden, het IMF niet meer, maar zoeken met behulp van het
Fonds een combinatie van financiering en aanpassing. Dat is
winst, al komt die rijkelijk laat. Juist omdat eens te meer duidelijk is geworden dat een langdurig uitstel van de gang naar het
Fonds de omvang van de te dichten financieringsgaten en de aanpassingspijn groter maakt, is het te hopen dat het Fonds zich niet
werkelijk hoeft te beperken tot de rol van ,,lender of last resort”.
De eerder aangehaalde stelling van R. Pringle is een overschat-
ting van de mogelijkheden die banken hebben om de hierboven
genoemde combinatie op eigen kracht te bevorderen.
Het is dus van belang dat het IMF zijn kredietverlening niet
zal hoeven terugdraaien. Dat betekent niet dat het Mexicaanse
model, waarbij het IMF banken benadert voor een aanvulling op
het Fondskrediet voor de toekomst de ideale weg is. Integendeel,
deze methode is een noodoplossing. Het IMF neemt hiermee een
niet onaanzienlijk risico: het heeft banken bewogen meer krediet
te verstrekken aan landen ten opzichte waarvan zij zich eigenlijk
reeds als ,,overexposed” beschouwden. Bovendien bevatten de
arrangementen met Mexico, Argentinie en Brazilie een krachtige
bestedingsbeperking, gekoppeld aan een aantal drastisch struc-
moeten opereren dan in het geval van de drie meergenoemde
landen. Het IMF dient aanpassing in een vroegtijdig stadium te
bevorderen. Banken kunnen, in plaats van een ontsnappingsmogelijkheid Voor de gang naar het IMF te bieden, zich gesterkt weten indien een land met behulp van het Fonds tijdig financieel
orde op zaken stelt en daarop hun kredietverlening aan dat land
afstemmen. Het Fonds werkt dan als katalysator van leningen
uit andere bron, niet door als crisismanager op te treden, zoals
nu, maar door nieuwe crisis te voorkomen. Aldus kan het risico
van ,,overexposure” en gedwongen verdere kredietverlening om
faillissementen af te wenden worden teruggebracht.
Wat te doen als de vraag naar krediet voor de 1989 de aanwezige Fondsmiddelen dreigt te gaan overtreffen? Vroegtijdige quotaverhogingen zijn weliswaar voorgekomen — tussen de zesde en
zevende lagen tweeenhalf jaar en tussen de zevende en de achtste
ruim drie — maar zoiets zou ditmaal aanzienlijk moeilijker kunnen worden, onder andere gezieri de houding van Amerikaanse
regering en het Congres. Hetzelfde geldt voor een verdere verhoging van de GAB. Het lijkt daarom toch niet geheel uitgesloten
dat het IMF bij gebrek aan alternatieven de mogelijkheid van lenen op de particuliere markt moet gaan overwegen.
Hiertegen spreken echter diverse argumenten. Afgezien van de
algemene bezwaren tegen lenen door het Fonds bestaat ook de
vrees dat de reserveposities zouden kunnen gaan worden beschouwd als achtergestelde vorderingen ten opzichte van particuliere vorderingen. Dit argument lijkt mij echter eerder van
psychologische dan van praktische waarde. Het IMF beseft uiteraard heel goed dat zijn bestaan als cooperatieve instelling van
landen gebaseerd is op de liquiditeit van de reserveposities. Wanneer hierover gerede twijfel onstaat, valt de bereidheid weg om
uit monetaire reserves bij te dragen. Het lijkt me uitgesloten dat
het IMF het zover laat komen, nog afgezien van het feit dat de
kwaliteit van vorderingen op het IMF tevens wordt gewaarborgd
door de goudvoorraad van het Fonds (100 mln. ,,troy ounce”).
Persoonlijk vind ik een beter argument tegen lenen op de markt
door het Fonds dat dat zou resulteren in een indirecte ,,bail-out”
van particuliere banken. Banken zullen een puike debiteur als
het IMF prefereren boven landen met een altijd enigszins dubieus beleid. Het IMF neemt dan hun risico over. In plaats van
zelf bankleningen door te sluizen, doet het Fonds er beter aan de
rechtstreekse kredietverlening door de banken te bevorderen. De
lidstaten zouden het niet zo ver moeten laten komen dat het IMF
alleen nog een beroep op de markt rest, maar indien nodig de
quota (of desnoods de GAB) verder moeten verhogen.
Dat de leden van het Fonds er te midden van de zich opstapelende financieringsproblemen in geslaagd zijn snel de Fondsmiddelen met 75 procent te verhogen is een succes te noemen. Het
is echter wel een bescheiden succes. Hoewel het acute gevaar van
een wereldwijde financiele crisis voorlopig lijkt te zijn afgewend,
blijft het zo dat de particuliere kredietstroom stagneert en dat
banken de neiging vertonen zich geheel of gedeeltelijk terug te
trekken uit landen waar dat, anders dan in Mexico c.s., nog lijkt
te kunnen. Een versterking van het IMF, zowel kwantitatief als
kwalitatief, zal daarom in de naaste toekomst nodig blijven. De
indruk dat de middelen van het Fonds te beperkt zijn om zijn taken de komende vijf jaar vol te houden is door de vrije beperkte
quotaverhoging niet geheel weggenomen.
turele maatregelen, terwijl met name in Argentinie het politieke
Dit is des te meer zo indien het Fonds door een of meer gei’n-
klimaat enige twijfel doet ontstaan over de uitvoerbaarheid (de
looptijd van het arrangement met Argentinie is daarom overigens met opzet beperkt gehouden tot die van de zittende junta).
Een eventuele mislukking van een of meer van de arrangemen-
dustrialiseerde landen zou worden benaderd voor krediet. De
omvangrijke bedragen die daarvoor nodig zouden zijn, zijn uit de
huidige middelen nauwelijks op te brengen, terwijl de oorspronkelijke GAB als afzonderlijke voorziening voor deze landen niet
ten zou het vertrouwen van de financiele wereld in het IMF ze-
meer bestaat. Het IMF dreigt zo nog meer dan het al was uitslui-
ker kunnen schaden.
Een zo nauwe samenwerking tussen IMF en banken is bovendien niet ideaal omdat beide verschillende taken en verantwoordelijkheden hebben. Hoewel de statuten van het IMF het gebruik
van Fondsmiddelen voor kapitaaltransacties niet verbieden (in
1961 is besloten dat de statuten aldus mochten worden uitgelegd), is het Fonds als monetaire instelling niet ingericht om zelf
compensatie te bieden voor een sterk terugvallende kapitaalinvoer. Ontwikkelingslanden zullen ook niet hun toevlucht kunnen blijven zoeken tot korte-termijnfinanciering wanneer ze behoefte hebben aan langlopende investeringsfmanciering.
Voor de toekomst zullen IMF en banken dus meer gescheiden
tend een kredietinstelling voor ontwikkelingslanden te worden.
Men kan alleen maar hopen dat, wanneer de Fondsliquiditeit
spoedig andermaal onder grote druk komt te staan, de lidstaten
een even grote slagvaardigheid aan de dag zullen leggen als ze bij
ESB 23T3-1982
de huidige quotaverhoging hebben getoond.
J. Schuijer
271