De pensioenconsequenties
van privatisering
Als men lets leest over het onderwerp privatisering dan blijkt de pensioenregeling nogal eens als complicatie
te worden ervaren. Dat zal er mee te
maken hebben dat privatisering en pensioenregelingen elk verschillende verschijningsvormen hebben. Om de pensioenconsequenties van privatisering in
goede banen te leiden staat men daardoor voor ongeveer hetzelfde probleem
als wanneer men op een rommelmarkt
nog wat schoteltjes bij een incompleet
servies probeert te zoeken: als men geluk heeft slaagt men daarin.
De problematiek ontstaat als bij de
privatiseringsoperatie personeel is betrokken dat formeel overgaat naar een
andere werkgever. Ook daarbij doen
zich verschillende situaties voor. Het
kan bij voorbeeld gaan om:
– eenheden die verzelfstandigd worden. Ik denk hierbij aan wat grotere
groepen. Het personeel blijft dan
doen wat men al deed en de organisatie blijft ongeveer intact. Men krijgt
echter formeel een andere werkgever. Een actueel voorbeeld is de privatisering van de PIT. In december
1987 is het wetsvoorstel “Regels betreffende de overgang van personeel
van het Staatsbedrijf der PIT naar
PIT Nederland N.V.” verschenen1.
Inhoudelijk betreffen deze ‘regels’
vooral de pensioenconsequenties;
– geleidelijke afstoting van taken. Het
personeel wordt dan in beginsel
overbodig en werkloosheid dreigt,
tenzij de activiteiten door particuliere
ondernemingen worden overgenomen en de betrokkenen daarin ‘toevallig’ een plaatsje kunnen vinden;
– bewusteenduidelijkeoverdrachtvan
taken aan particuliere ondernemingen. Doorgaans zal het personeel
dan over die ondernemingen kunnen
worden verspreid.
De pensioenconsequenties in deze
situaties lopen zeer uiteen, mede omdat de pensioenregelingen in particuliere ondernemingen – zo die er al zijn met elkaar een nogal bont patroon te
zien geven. Er zijn bedrijfspensioenfondsen, ondernemingspensioenfondsen die eigen beheer voeren dan wel
nun verplichtingen hebben herverzekerd bij een verzekeringsmaatschappij,
alsmede rechtstreeks bij een verzeke-
ESB 24-2-1988
ringsmaatschappij
ondergebrachte
pensioenregelingen. Naast deze verschillen in uitvoeringsvorm lopen bovendien de pensioenformules en de gebruiken (indexering e.d.) zeer uiteen.
Verkregen rechten
Pensioenproblemen zoals die bij privatisering ontstaan, zijn niet nieuw. Vergelijkbare problemen doen zich voor bij
de splitsing van particuliere ondernemingen (‘buy cuts’ e.d.). We hebben
dan te maken met een problematiek die
ongeveer het spiegelbeeld is van die bij
fusies en integraties. Deze laatste hebben zich trouwens ook in de overheidssfeer voorgedaan. Op het gebied van
privatisering/nationalisering zijn nameiijk golfbewegingen te constateren. Ik
heb die in elk geval op pensioengebied
kunnen waarnemen: er staan nu organisaties op de lijst om te worden geprivatiseerd waarvan het personeel juist
zo’n tien jaar geleden in het Algemeen
Burgerlijk Pensioenfonds (ABP) is opgenomen.
Zo’n zigzag-koers is rampzalig als
het om de pensioenconsequenties gaat
en men tevens uit is op financiele besparingen. Want heel gemakkelijk
wordt toegezegd ‘dat verkregen rechten zullen worden gehandhaafd’. Er zal
echter bij elke koerswijziging opnieuw
om garanties en overgangsbepalingen
worden gevraagd, en die kunnen bij de
pensioenregelingen wel 60 a 80 jaar
doorwerken.
In de zojuist genoemde Personeelswet PIT Nederland NV staat (art. 2, leden 4 en 5) dat de arbeidsvoorwaarden
in totaliteit niet ongunstiger zullen zijn
dan die bij het Staatsbedrijf. Een soortgelijketoezegginggeldtvoordefunctie.
De tijdsduur van deze toezeggingen is
niet gelimiteerd. Wat betekenen die nu?
Gelden ze eenmalig, bij de overgang, of
‘levenslang’?
ABP-regeling ideaal?
De in het begin genoemde verschillende verschijningsvormen van privatisering hebben elk hun specifieke pen-
sioenproblemen. Er zijn zelfs complicaties als in de nieuwe situatie, zoals bij
PTT Nederland NV, desgewenst een
ABP-achtige regeling is te treffen. Want
ook (juist) een regeling als die van het
ABP levert bij fusies, afsplitsingen e.d.
pensioenbreukcomplicaties. De te privatiseren ambtenaren verwachten immers dat zij pensioenaanspraken volgens de ABP-formule zullen behouden.
En met de toezegging over handhaving
van de verkregen rechten, of ten minste
gelijke arbeidsvoorwaarden, wordt hun
dat in feite ook voorgespiegeld.
Deze verwachting en toezegging zijn
gebaseerd op de veronderstelling dat
de ABP-regeling wel min of meer ideaal
is. In de Nederlandse verhoudingen is
de ABP-regeling inderdaad heel mooi.
Maar ideaal? Ideaal zou zijn als ieder,
ongeacht zijn carriere en baanveranderingen.eenbehoorlijkpensioenzoukrijgen, zonder dat de hoogte daarvan
door middel van een loterij lijkt te worden bepaald. Maar dat doel zou zelfs
niet worden bereikt als alle Nederlandse pensioenregelingen identiek waren
aan de ABP-regeling. Ook de ABP-regeling bevat namelijk een deel van de
systeemfout waaruit de pensioenbreuk
voortvloeit. Dit kan het beste met een
schetsje worden verduidelijkt.
lemand nam tot het tijdstip v deel in
de regeling van het ABP (of in een daaraan identieke regeling). Op dat tijdstip
verlaat hij de overheid, maar bij zijn
nieuwe werkgever komt hij/zij in een
identieke regeling. Het gaat er nu om
hoe bij latere salarisverhogingen de
pensioenverhoging wordt berekend.
De salarisverhoging bij ti vloeit voort
uit algemene salarisontwikkeling (b.v.
inflatie) en die wordt – afgezien van
eventuele bevriezing van de ambtenarensalarissen – door de welvaartsvaste
ABP-regeling gecompenseerd (blokje
index). Ook het ‘slaperspensioen’wordt
namelijk door het ABP aan de salaristrend aangepast.
Op het tijdstip ta krijgt onze persoon
(X) een salarisverhoging wegens promotie en nu treedt ook in ABP-achtige
pensioenregelingen pensioenbreuk op.
Het slaperspensioen bij het ABP wordt
dan namelijk niet verhoogd en u ziet
1. Wetsontwerp 20 368, Personeelswet PTT
Nederland NV.
215
Figuur. Schets van de pensioenopbouw
Pensioen
Promotie
Gat?
Index
!
V
Trend
|
ABP(‘slaper’)
25
1
|
Elders
tl
t2
Leeftijd
65
een gat met een vraagteken verschij- ringen, waar de nieuwe onderneming
nen. Is dit erg? Och, toen X nog bij de de mogelijkheid heeft een regeling als
eerdere werkgever werkte was de func- die van het ABP in te voeren en waar
tie – en dus de beloning – nu eenmaal men, zij het op kleinere schaal, een
lager en dan mag wat mij betreft de pen- pensioenfonds kan oprichten metongesioenbeloning ook lager zijn. Men be- veer dezelfde mogelijkheden als het
gint immers niet op zijn 25e als gene- ABP.
De meest kenmerkende eigenschap
raal of directeur. Maar voor een aanhanger van de eindloon-(final pay)pen- van het ABP is de vergaande mate van
sioenformule ontstaat nu wel een pro- welvaartsvastheid van de aanspraken
bleem, want X krijgt nu geen 70% van en uitkeringen. Dat is voor een zelfstanhet laatste loon en dat zou hij/zij wel ge- dig fonds uitsluitend te realiseren als
kregen hebben als er geen verandering het een groot draagvlak heeft. De lasten die uit de welvaartsvastheid voortvan werkkring had plaatsgevonden.
Dit probleem is ook actueel als het vloeien vertonen namelijk, in de tijd gegaat om privatisering. Maar dan moet zien, een erg grillig verloop. Die lasten
de gegeven garantie van geen achter- moeten daarom worden geegaliseerd
uitgang worden nagekomen. Maar wie en daarvoor is enige omvang nodig.
moet dat doen? De nieuwe werkgever? Egalisatie wil zeggen: in goede tijden,
Maar wat heeft die met toezeggingen zoals nu, reserves vormen uit de overvan de overheid te maken? Die kan de schotten en die aanspreken in voor
ex-ambtenaar toch niet gaan voortrek- pensioenfondsen magere jaren, zoals
2
ken boven zijn andere medewerkers! we die zo’n 10 jaar geleden hadden .
Neen, er kan er maar een aansprakelijk Dit alles dan in de veronderstelling dat
worden gesteld, en dat is de overheid, er geen ministers zijn die, via (dreiging
want die heeft de garantie afgegeven. met) belastingheffing, of door regelMaar kan de overheid zich ophangen rechte premieverlaging, deze noodzaaan de pensioenregelingen en het pro- kelijke buffers afpakken.
Maar, zoals al opgemerkt, we zijn ook
motiebeleid van de nieuwe werkgever?
Misschien is die X inmiddels wel een nog niet uit de problemen als voor een
goede vriend van de nieuwe werkgever grote geprivatiseerde overheidsdienst
en spreken ze een promotie af om zo het ABP, alsmede de ABP-regeling,
van de ABP-garantie te kunnen profite- worden nagebootst. Als aan de ex-ambren. Misbruik, of althans oneigenlijk ge- tenaar de toezegging is gedaan dat hij
er in pensioenvoorwaarden niet op achbruik, ligt hier op de loer.
Dit laatste zal zich in grote onderne- teruit zal gaan, is het ook nog nodig dat
mingen als PIT Nederland NV niet zo door het nieuwe fonds wordt toegezegd
gemakkelijkvoordoen. Maar ook dan is dat bij salarismutaties – tegelijk met de
er een probleem dat voortvloeit uit de- privatisering of daarna – ook de dienstzelfde systeemfout die de pensioen- jaren meetellen die in het ABP zijn door3
breuk veroorzaakt. Die systeemfout is gebracht . Aldus wordt het ‘gat’ in de
de zo ideaal lijkende eindloonformule schets gevuld.
De formule moet dan uiteraard ook
zelf. Want waarom zou men bij een salarisverhoging wegens promotie wel worden toegepast bij een dalend salaaan de bijbehorende pensioenverho- ris, want zo zou ook door het ABP zijn
ging terugwerkende kracht geven, ter- gehandeld. In dergelijke situaties is een
wijl de salarisverhoging zelf die (uiter- verdere garantie door de overheid ook
niet of nauwelijks meer nodig. Wel zou
aard) niet krijgt?
het ABP de actuariele voorziening (wiskundige reserve), plus een redelijk deel
van de extra reserve, aan het nieuwe
De grote privatiseringen
fonds moeten overdragen. Ook in de
Personeelswet PTT NV is reserveDe hiervoor behandelde problema- overdracht door het ABP opgenomen.
tiek doet zich voor bij de grote privatise- Het wordt uit het wetsontwerp echter
216
nog niet duidelijk of met de over te dragen reserve de opgebouwde pensioenen VUT-aanspraken van de betrokkenen over de verstreken jaren volledig
zijn veiliggesteld.
Overigens zou een toezegging aan
de ex-ambtenaren als hiervoor bedoeld
toch wel consequenties hebben voorde
interne verhoudingen binnen de nieuwe
onderneming. Als namelijk voor later
binnenkomende nieuwe werknemers
de bedoelde toezegging niet geldt, ontstaat binnen de nieuwe onderneming al
direct een moeilijk houdbare nieuwe
vorm van ongelijke behandeling. De tegenwoordig in sommige kringen bepleite (individuele) reserveoverdracht lost
dit probleem ook niet op.
Overgang naar andere
regelingen
Hiervoor is de situatie behandeld
waarin ook na de verzelfstandiging een
regeling geldt als die van het ABP. Als
de privatisering inhoudt dat ambtenaren de overheidsdienst verwisselen
voor een betrekking bij een willekeurige
bestaande Nederlandse onderneming,
is de problematiek nog veelkleuriger.
Want er zijn bijkans geen twee particuliere pensioenregelingen aan elkaargelijk. En de nieuwe werkgever zal niet
graag 30 a 40 jaar lang in zijn bedrijf geconfronteerd willen worden met mensen in bevoorrechte posities. Zijn er in
dat geval dan geen oplossingen? Ja zeker: maatwerk, waarbij desnoods enig
pensioen wordt ingeruild voor een onkostenvergoeding of zo. Zo gaat dat in
het particuliere bedrijfsleven al lang bij
fusies, afsplitsingen e.d. Men past daar
wel op met het afgeven van ‘levenslange’ garanties; soms pas na eerst leergeld te hebben betaald. Overigens is
het zelfs mogelijk dat de privatisering
voor de werknemers pensioenwinst oplevert. Met name is dat het geval indien
men terechtkomt in een regeling waar2. Afgezien van enige uit de cooperatieve
sfeer stammende verzekeraars, kunnen levensverzekeringsmaatschappijen geen welvaartsvastheidsclausules uitvoeren. Zij verzekeren alleen nominale pensioenen. De indexering moet gewoon door de onderneming worden opgebracht, hetgeen voor kleine groepen in feite onuitvoerbaar is. Daardoor kunnen traditionele levensverzekeraars bij privatisering geen wezenlijke oplossing aanreiken.
3. Degenen die thuis zijn in het pensioenjargon zullen hierin sporen van het levensjarenbeginsel herkennen. Dat is ook zo en de
noodzaak van deze clausule onderstreept
de bedenkingen tegen het eindloon-systeem. Zolang men het eindloonstelsel handhaaft behoort daar uit het pogpunt van gelijke behandeling het levensjarenbeginsel bij.
De hier gedane suggestie is dan ook niet
meer dan een suggestie voor een kunstgreep om de garantie waar te kunnen maken.
r
in het levensjarenbeginsel wordt gehanteerd.
Maar willen we bestuurlijke maatregelen treffen om de privatisering ook op
pensioengebied soepel te laten verlopen, dan moeten we eindelijk ook in Nederland eens proberen een pensioenste/se/tot stand te brengen. Ex-staatssecretaris Dales heeft op bewonderenswaardige wijze het raamwerk daarvoor achtergelaten en staatssecretaris
De Graaf weet nog precies in welke la
dienotaligt. Datblijktondermeeruitzijn
nieuwe adviesaanvraag d.d. 26 november jl. aan de SER, over de integrale
pensioenproblematiek. Behalve dan
dat een – af nemend – deel van de pensioenwereld nog even aan het idee
moeten wennen, moet ik het eerste
echte bezwaar tegen de nota-Dales
nog horen. Het is daarom des te meer
te betreuren dat in de genoemde adviesaanvraag zelfs nog niet de contouren van een pensioenste/se/ zijn geschetst.
uniform percentage van de salarissen.
Dit percentage is te hoog voor (groepen
met overwegend) laaggesalarieerden.
Hooggesalarieerden
daartegenover
zouden met de doorsneepremie ‘op een
koopje’ in het ABP deelnemen. Deelneming in het ABP tegen een gedifferentieerde premie is evenmin goed denkbaar, omdat het niet mogelijk is van te
voren de kosten van de indexering in te
calculeren en/of die af te wegen tegen
de toekomstige exploitatieresultaten in
het ABP.
Wel zou het ABP uiteraard als een
soort administratiekantoor voor andere
pensioenfondsen – waaronder die van
geprivatiseerde ondernemingen – kunnen gaan optreden. Het ABP krijgt dan
te maken met particuliere concurrenten. Men zou zelfs kunnen overwegen
het gehele administratieve apparaat
van het ABP te privatiseren.
Bestuurlijk probleem
Uit het voorgaande volgt dat, als het
bij privatisering gaat om besparingen,
niet bepaald in de eerste plaats aan de
Zoals gezegd is om het ABP te kun- pensioenconsequenties moet worden
nen nabootsen een grate groep nodig. gedacht. Integendeel, onder verwijzing
Onder het motto Vele kleintjes maken naar de oude zegswijze Verhuizen kost
een grote’, zouden kleine(re) geprivati- bedstro’, zal privatisering – of een omseerde diensten kunnen proberen met gekeerde actie – in eerste instantie alelkaar een fonds te vormen om zo het leen maar extra kosten veroorzaken.
nodige draagvlak te bereiken. Enige on- Dit heeft mede te maken met het ontzag
derlinge solidariteit tussen de diverse dat bestaat voor het begrip verkregen
groepen is dan onvermijdelijk. Deze rechten. Het is terecht dat daar niet zo
aanpak werkt niet als de geprivatiseer- maar een streep door gehaald kan worde ambtenaren bij diverse bestaande den, want mensen kunnen hun beslisparticuliere ondernemingen terechtko- singen daarop hebben gebaseerd.
men of als er een bedrijfspensioenDaarnaast is er echter ook een befonds is verplicht gesteld. Dan is het al langrijk bestuurlijk probleem dat wordt
genoemde maatwerk onvermijdelijk.
veroorzaakt door het feit dat de NederIn beschouwingen over privatisering landse pensioenfilosofie, en de pensikomt men ook wel eens de suggestie oensituatie, flexibilisering van de artegen de geprivativeerde ambtenaren beid, arbeidsmobiliteit en zaken als fumaar in het ABP te houden. Dit lijkt wel sies, afsplitsingen en privatisering, erneen oplossing, maar wat blijft er dan stig belemmeren. Ik voelde mij in de genog van de privatisering over? De sug- noemde bedenkingen geruggesteund
gestie is zelfs te zien als een belijdenis door een bericht in Het Financieele
van ongeloof in privatisering. Deze zou Dagbladvan 30 oktober jl. Daarin werd
namelijk betekenen dat zowel het ABP de toespraak van de Groningse comals de geprivatiseerde onderneming missaris Vonhoff bij de introductie van
nog tientallen jaren worden gehinderd het maandblad Privatisering gecfteerd.
in hun arbeidsvoorwaarden- en pensi- Hij noemde “bestuurlijke problematiek
oenbeleid. Een wijziging in de ABP-re- de drijfveer voor privatisering; de overgeling zou immers in de geprivatiseer- heid kan een aantal taken niet meer
de onderneming zeer onwenselijk ge- doelmatig en efficient vervullen. Net als
acht kunnen worden, en omgekeerd in het bedrijfsleven is een proces gaanzou een wenselijke ontwikkeling bij de de van het opsplitsen van grote in kleigeprivatiseerde onderneming gehin- nere doelmatiger eenheden… Een en
derd kunnen worden door het feit dat ander zal nog goed doordacht moeten
worden.” Deze uitspraak van de heer
men in het ABP deelneemt.
Bovendien zou zo’n aanpak beteke- Vonhoff is uiterst toepasselijk als het om
nis hebben voor de kostenpresentatie – de pensioenconsequenties van privatidus ook voor de eventuele concurren- sering gaat. Willen we in de geschetste
tiepositie – van de desbetreffende acti- problematieken verbetering brengen,
viteiten. Het ABP werkt immers met een dan moeten we er voor zorgen dat onze
doorsneepremie in de vorm van een pensioens/fuaf/e wordt verbeterd tot
Kleinere privatiseringen
ESB 24-2-1988
een pensioenste/se/, dat wil zeggen
een consistent geheel van logisch op
elkaar aansluitendeformules en afspraken. En daaraan voldoen de Nederlandse pensioenregelingen bepaald
niet.
Slot_________________
In dit artikel is aangegeven dat de
Nederlandse pensioensituatie een soepel verloop van privatiseringsprocessen belemmert. De problematiek is
nauw verwant aan de kwaadaardige
pensioenbreuk. Wil men in dit complex
verbetering aanbrengen dan staat men
voor het bestuurlijke probleem de Nederlandse pensioensituatie om te bouwen tot een pensioenstelsel. Voor zo’n
bestuurlijke aanpak is primair durf en visie bij de overheid nodig. Uit zijn zojuist
aangehaalde opmerkingen leid ik af dat
iemand als de heer Vonhoff best van die
noodzaak is te overtuigen. Nu het kabinet nog.
P. van Yperen
Raadgevend actuaris en pensioenadviseur
te Leiden. Dit artikel is een bewerking van de
inleiding die hij op 20 november 1987 hield
tijdens het congres ‘Privatisering’, dat werd
georganiseerd door het Nederlands Studie
Centrum.
Industriele economie
Op 31 augustus, 1 en 2 September
1988 organiseert de Group for Research and Advice in Strategic Behaviour and Industrial Policy (GRASP) de
15e jaarconferentie van de European
Association for Research in Industrial
Economics (EARIE). De conference
omvat parallelle sessies en gastsprekers over diverse aspecten van de externe organisatie, zoals modelbouw,
strategisch gedrag, sectorstudies, industrie- en technologiebeleid, fusie en
overname, R&D en innovatie, privatisering. Erzijn speciale sessies over Europese integratie, Europees anti-crisisbeleid en ‘glasnost’. Tot 1 april kunnen nog
paper-voorstellen worden ingezonden.
Definitieve papers moeten op 15 mei
binnen zijn; bericht van acceptatie voor
1 JUIM988.
Plaats: Erasmus Universiteit Rotterdam. Kosten: / 400 (EARIE-leden:
/ 325), over te maken op postgiro nr.
4486182 t.n.v. J. Groenewegen, Delft.
Inlichtingen: GRASP, Erasmus Universiteit, H. Schenk of J. Groenewegen,
Postbus 1738,3000 DR Rotterdam, tel.
010-4082005.
217