De partnerlTliddelentoets als
relTl op de arbeidsparticipatie
A. Kersten, G .].M. Jehoe1-Gijsbers,
L.A.H.M. Smit,].]. Siegers en W. van Oorschot*
etrekening houden met het inkomen van de partner in sociale-zekerheidsregelingen kan een rem vormen op de arbeidsparticipatie van vrouwen. In dit
artikel wordt onderzocht in hoeverre de partnermiddelentoets daadwerkelijk dit effect
heeft. Vooral bij vrouwen van wie de man een uitkering ontvangt waarvoor een
partnermiddelentoets geldt, blijft de arbeidsparticipatie achter. Het is mogelijk dat de
partnermiddelentoets op die manier bijdraagt aan het verscherpen van de
maatschappelijke tweedeling tussen tweeverdieners en niet-participerende
huishoudens.
H
In Nederland zijn lang niet alle inkomensregelingen
(belastingen, subsidies, uitkeringen) volledig geïndividualiseerd. In plaats van naar het individuele inkomen wordt bij de uitvoering van deze regelingen
vaak naar het totale huishoudinkomen
gekeken. Hoewel de betreffende regelingen formeel sexe-neutraal
zijn, drukken ze in de praktijk vaak vooral op het inkomen van de vrouw. Daardoor hebben ze een negatieve invloed op de arbeidsparticipatie van vrouwen.
Bij hun beslissing om betaalde arbeid te zoeken houden vrouwen namelijk in het algemeen wel rekening
met de gevolgen van dergelijke regelingen voor het
huishoudinkomen,
maar mannen in veel mindere
mate of in het geheel niet. Men spreekt in dit verband van het ‘secondary worker’-modeI1.
Er zijn drie soorten inkomensregelingen
te onderscheiden, waarbij bovenstaande koppeling tussen het
inkomen van man en vrouw wordt aangebracht. Ten
eerste is dat de belasting- en premieheffing. Het bekendste voorbeeld waarbij een verband wordt gelegd
tussen het inkomen van man en vrouw is de mogelijkheid tot overdracht van de belastingvrije voet
(voetoverheveling).
Ten tweede zijn dat de inkomensafhankelijke subsidies en retributies, zoals de huursubsidie, de subsidies voor een premiekoopwoning,
de ouderbijdrage in de Wet op de studiefinanciering,
de ouderbijdrage in de kinderopvang, enzovoort.
Ten derde zijn dat de niet-geïndividualiseerde
socialezekerheidsuitkeringen,
zoals de Algemene Bijstandswet (ABW/RWW) en de Toeslagenwet (TW).
Van deze drie regelingen is het financiële effect
van het rekening houden met het inkomen van de
partner bij de sociale-zekerheidsuitkeringen
het
grootst. Terwijl het bij de overdracht van de belastingvrije voet om zo’n! 100 Ã ! 150 netto per maand
gaat, kan het bij de sociale-verzekeringsuitkeringen
een verschil uitmaken van! 1.700 netto per maand.
Het netto rendement van arbeidsparticipatie door de
vrouw wordt in dergelijke gevallen wel erg laag.
ESB 20-4-1994
Als de hoogte van een uitkering (mede) afhankelijk is van de totale inkomsten van het huishouden
wordt in het sociale-verzekeringsjargon
gesproken
van een ‘partnermiddelentoets’
(PMD. Vrouwen hebben met een PMT te maken als de man recht kan
doen gelden op een PMT-uitkering2. Als de PMT
voor vrouwen daadwerkelijk een belemmering vormt
om tot de arbeidsmarkt toe te treden, heeft dat als
consequentie dat de non-participatie van de man de
kans op non-participatie van de vrouw vergroot. Het
inkomen dat de vrouw verdient, leidt dan immers tot
vermindering van de uitkering van de man. Naarmate
meer mensen in aanmerking komen voor een PMTuitkering, zou op die manier het aantal huishoudens
waarin beide partners geen betaalde arbeid verrichten, kunnen toenemen.
In dit artikel zal eerst kort worden ingegaan op
de ontwikkeling van het aantal uitkeringen waarvoor
een PMT geldt. Daarna wordt aandacht besteed aan
de ontwikkelingen in de participatiegraad van vrouwen die wèl en vrouwen die niet geconfronteerd
worden met een PMT. Aan de hand daarvan zal beke• A.Kersten en G.J.M. Jehoel-Gijsbers zijn verbonden aan
het NA te Tilburg; L.A.H.M. Smit en J.J. Siegers zijn verbonden aan het Economisch Instituut!CIAV van de Universiteit
Utrecht; W. van aarschot is verbonden aan de vakgroep Sociale Zekerheidswetenschap
van de Katholieke Universiteit
Brabant. Dit artikel is gebaseerd op A. Kersten, G.J.M. Jehoel-Gijsbers, L.A.H.M. Smit, J.J. Siegers en W. van Oorschot, Samen zonder werk? Niet-geïndividualiseerde sociale-
zekerheidsuitkeringen en de arbeidsparticipatie van vrouwen, Sociale Verzekeringsraad, Zoetermeer, juli 1993.
1. Zie ook het artikel van H.A. Port-Buter in dit themanummer.
2. Met “recht kan doen gelden op een PMT-uitkering” wordt
bedoeld dat de man recht heeft op een PMT-uitkering als alleen zijn eigen inkomsten in beschouwing warden genomen. Het is niet noodzakelijk dat de man een dergelijke uitkering heeft, aangezien de vrouw ook eigen inkomsten kan
hebben.
Tabel 1. Man/vrouw-paren, beide partners jonger
dan 65 jaar, naar arbeidspositie, 1977-1989, in procenten
Beiden
werken
Een van
beiden
werkt
68
60
53
48
25
30
31
37
1977
1981
1985
1989
Geen van
beiden
werkt
8
11
16
15
Bron: CBS:WBO 1977n8, WBO 1981, WBO 1985/1986,
WBO 1989/90.
ken worden of de PMT van invloed is op de arbeidsparticipatie van vrouwen. Het artikel wordt afgesloten met een discussie.
Steeds meer PMT’s
In tabel 1 zien we inderdaad een toename van zowel
het aandeel tweeverdieners (van 25% naar 37% tussen 1977 en 1989) als het aandeel niet participerende
huishoudens (van 8% naar 15%). De toename in het
percentage niet participerende huishoudens lijkt te
wijzen op een effect van de PMT. Hierbij moet echter
aangetekend worden dat niet al deze huishoudens geconfronteerd worden met een PMT. Immers, niet alle
werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen bevatten een dergelijke toets.
Voor een goed zicht op de ontwikkeling in de
participatiegraad van vrouwen die te maken hebben
met een PMT, worden de man/vrouw-paren
in drie
groepen gesplitst, namelijk:
• paren waarbij de man betaalde arbeid verricht en
om die reden geen PMT-uitkering heeft;
• paren waarbij de man geen betaalde arbeid verricht, maar toch geen recht kan doen gelden op
een PMT-uitkering;
• paren waarbij de man geen betaalde arbeid verricht en wel recht kan doen gelden op een PMT-uit-
kering.
Sinds 1977 zien we een duidelijke toename van het
aantal vrouwen dat geconfronteerd wordt met een
PMT. Tussen 1977 en 1989 is dit aantal bijna verdubbeld. Daarvoor zijn drie oorzaken. Ten eerste is het
aantal uitkeringsregelingen
met een PMT toegenomen. In 1977 was de ABW/RWW de enige regeling
met zo’n toets. Thans bevatten, naast de ABW/RWW,
ook de Toeslagenwet (TW) van 1987 en de
IOAW/IOAZ (1987) een PMT3. Men wordt derhalve
vaker geconfronteerd met een PMT in geval van
werkloosheid of arbeidsongeschiktheid.
Ten tweede
is in 1987 het uitkeringspercentage
in de verschillende werknemersverzekeringen
verlaagd van 80 naar
70, waardoor men eerder op de TW is aangewezen.
Ten derde is het aantal (langdurig) werklozen en arbeidsongeschikten
na 1977 sterk toegenomen. Het gevolg hiervan is dat meer mensen een beroep zijn
gaan doen op een uitkering met een PMT.
Partlcipatiegraad
en PMT
Een mogelijk gevolg van de PMT is dat er een tweedeling ontstaat tussen enerzijds steeds meer huishoudens waarin beide partners betaalde arbeid verrichten en anderzijds steeds meer huishoudens waarin
geen van beide partners betaalde arbeid verrichten.
Tabel 2. Participatiegraad van vrouwen, naar arbeids- en uitkerlngspositie van man, 1977-1989
Q
Man werkt
geen recht
PMT
1977
1981
1985
1989
Man werkt niet
geen recht
wel recht
PMT
PMT
29
35
25
29
28
28
38
26
27
43
30
29
a. Gecorrigeerd voor verschillen in leeftijd vrouwen leeftijd
jongste kind.
Bron: CBS:WBO 1977n8, WBO 1981, WBO 1985/1986,
WBO 1989/90.
In tabel 2 hebben we voor deze drie groepen de ontwikkeling in de participatiegraad van de vrouwen gepresenteerd. Hierbij is gecorrigeerd voor verschillen
tussen de groepen en tussen de jaren met betrekking
tot zowel de leeftijd van de vrouw als de leeftijd van
het jongste, thuiswonende kind. Dit zijn, naast de opleiding van de vrouw, kenmerken die sterk samenhangen met de arbeidsparticipatie
van vrouwen4.
Deze correcties zijn noodzakelijk omdat de drie groepen duidelijke verschillen vertonen met betrekking
tot deze kenmerken.
Tabel 2 laat zien dat de (gecorrigeerde) participatiegraad van vrouwen waarvan de man betaalde arbeid verricht, tussen 1977 en 1989 gestegen is van 29
naar 43%. De ontwikkeling in de (gecorrigeerde) participatiegraad in de andere twee groepen blijft hier
duidelijk bij achter. Het achterblijven van de participatiegraad in de groep waar de PMT in het geding is
(zie de derde kolom van de tabel), zou verklaard
kunnen worden door de PMT. Echter, in de groep
waar de man geen betaalde arbeid verricht maar de
3. IOAW/Z staat voor Inkomensvoorziening Oudere en Gedeeltelijk Arbeidsongeschikte Werknemers/Zelfstandigen.
De TW is de opvolger van de in 1983 geïntroduceerde PMT
in de verschillende werknemersverzekeringen. De bedoeling van deze wet is om WW-ers, WAO-ers en ZW-ers, waarvan het huishoudinkomen (exclusief toeslag) onder het sociaal minimum ligt, een inkomen op het sociaal minimum
te garanderen. Vóór 1983 werd het minimum individueel gegarandeerd, dat wil zeggen dat werd aangevuld tot het sociaal minimum ongeacht de inkomsten van een eventuele
partner. In dit artikel wordt verder geen aandacht geschonken aan de PMT die sinds 1987 in de Algemene Ouderdomswet (AOW) is opgenomen. In het in de auteursnoot genoemde rapport wordt hier wel op ingegaan.
4. Er is niet gecorrigeerd voor verschillen in opleiding, omdat voor 1977 geen opleidingsgegevens bekend zijn. Correcties voor opleiding zijn wel uitgevoerd voor de drie andere
jaren. Nadat eenmaal voor de leeftijd van de vrouwen leeftijd van het jongste kind gecorrigeerd was, veranderde de
participatiegraad vrijwel niet meer als ook nog voor opleiding werd gecorrigeerd.
PMT niet in het geding is (zie tweede kolom van de
tabel), blijft de participatiegraad nauwelijks minder
achter. Naast een eventuele invloed van de PMT lijkt
ook het al dan niet werkzaam zijn van de man van invloed op de participatie van de vrouw.
Afschaffing van de PMT
Met behulp van een arbeidsaanbodmodel
zijn voor
een viertal groepen simulaties uitgevoerd om het effect van afschaffing van de PMT op de participatiegraad van vrouwen te schattenS. Bij elk van de vier
groepen is een PMT in het geding. Eén groep betreft
een dwarsdoorsnede van vrouwen waarvan de man
recht kan doen gelden op een PMT-uitkering (RWW
of WAO+TW of WW+TW)6. Zowel vrouwen die al
langere tijd te maken hebben met een PMT als vrouwen die daar pas sinds kort mee te maken hebben,
behoren tot deze groep. De andere groepen worden
gevormd door vrouwen, waarvan de man pas recentelijk recht kan doen gelden op een PMT-uitkering
(wederom RWW ofWAO+TW ofWW+TW).
De afschaffing van de PMT is op twee manieren
gesimuleerd. Ten eerste zijn simulaties verricht waarbij de PMT uit de uitkering wordt gehaald, dat wil
zeggen dat het inkomen van de man aangevuld
wordt tot het sociaal minimum voor een (echt)paar,
ongeacht het inkomen van de vrouw. Ten tweede
zijn simulaties verricht waarbij naast het verwijderen
van de PMT uit de uitkering ook de uitkering verlaagd wordt, dat wil zeggen dat de TW-uitkering
komt te vervallen en de RWW verlaagd wordt tot
maximaal 70% van het sociaal minimum. De consequentie van deze laatste simulatie is dat als de vrouw
geen eigen inkomsten heeft, het totale huishoudinkomen onder het sociaal minimum komt te liggen.
Uit het arbeidsaanbodmodel
blijkt dat voor elk
van de vier groepen geldt dat naarmate de materiële
opbrengsten van de arbeidsparticipatie van de vrouw
voor het huishouden kleiner zijn, de kans kleiner is
dat zij participeert op de arbeidsmarkt. Niet in alle
groepen echter troffen wij significante verbanden
aan. Afschaffing van de PMT betekent dat de materiële opbrengsten voor het huishouden bij arbeidsparticipatie van de vrouw hoger (kunnen) worden. Uit de
simulaties kan worden geconcludeerd dat de arbeidsparticipatie van vrouwen zal stijgen indien de PMT
wordt afgeschaft. Dit geldt bij elk van de vier groepen en ongeacht of afschaffing van de PMT wel of
niet gepaard gaat met afschaffing (TW) c.q. verlaging
van de uitkering (RWW).
Deze resultaten zijn echter mede afhankelijk van
de beperkingen die voortvloeien uit het gehanteerde
model en de gehanteerde data. Over de sterkte van
de geconstateerde stijging van de participatiegraad
van vrouwen kan, gezien deze beperkingen, geen definitieve uitspraak worden gedaan.
PMTen veranderingen in arbeidspositie
Bij het arbeidsaanbodmodel
en de daaruit voortvloeiende simulaties is gebruik gemaakt van gegevens van
één meetmoment (cross-sectioneel). Er worden derhalve geen daadwerkelijke veranderingen in de ar-
E5B 20-4-1994
beidspositie van vrouwen waargenomen. Dat is wel
gebeurd in een ander deel van het onderzoek, waarbij huishoudens die recentelijk te maken hebben gekregen met een PMT-uitkering drie jaar gevolgd zijn
(longitudinaal). De centrale vraag hierbij is in welke
mate de vrouw haar arbeidspositie heeft veranderd
als gevolg van de overgang van de man naar een
PMT-uitkering. Dit is voor drie verschillende PMT-uitkeringsgroepen bekeken, namelijk een RWW-groep,
een WAO+TW-groep en een WW+TW-groep.
Kijken we naar de ontwikkeling van de participatiegraad van ~e vrouwen in de drie groepen, dan
zien we bij elk van de drie groepen een stijging: op
het eind van de drie jaar participeren in elk van de
drie groepen meer vrouwen dan aan het begin. Vergeleken met de stijging van de algemene participatiegraad van vrouwen is de stijging niet onaanzienlijk.
Op het eerste gezicht is er (op geaggregeerd niveau)
geen invloed van de PMT op de arbeidsparticipatie
van vrouwen.
Nu is de ontwikkeling in de participatiegraad het
saldo van in- en uitstroom op de arbeidsmarkt. Beide
facetten zijn nader onderzocht. Ten aanzien van het
niveau van in- en uitstroom blijken er geen verschillen te bestaan tussen de drie groepen: in de onderzochte periode (gemiddeld tot één jaar ná het van
kracht worden van de PMT) blijkt de PMT niet te leiden tot een verhoogde uitstroom en/of verlaagde instroom van vrouwen. Wel blijken er tussen de drie
uitkeringsgroepen verschillen te bestaan naargelang
de hoogte van het bedrag dat aan de PMT wordt onderworpen. Zowel bij de RWW- als de WAO-groep is
de kans op uitstroom hoger en de kans op instroom
lager, naarmate het bedrag dat aan de toets wordt onderworpen hoger is. In tegenstelling tot de bevindingen bij de RWW- en WAO-groep is geen effect van
het middelengetoetst bedrag gevonden bij de WWgroep. Integendeel, naarmate dit bedrag bij de WWgroep hoger is, is de kans op uitstroom van de
vrouw lager en de kans op instroom hoger. Het heeft
er alle schijn van dat deze groep vrouwen vooralsnog niet of nauwelijks reageert op de PMT. Gezien
het feit dat de man pas recentelijk in de WW terecht
is gekomen, is het mogelijk dat de WW-periode
slechts als tijdelijk beschouwd wordt en dat de PMT
voor de vrouw nog geen aanleiding vormt om haar
arbeidsmarktpositie te veranderen.
Discussie
In dit artikel is op verschillende manieren gekeken
naar de relatie tussen een PMT-uitkering van de man
en de arbeidsparticipatie van de vrouw. Enerzijds
5. Indien beleidsmaatregelen
genomen worden die betrekking hebben op de arbeids- en inkomensverdeling
over personen in huishoudens, moet ervan uitgegaan worden dat
die beleidsmaatregelen
gedragreacties kunnen oproepen.
De analyse van gedragsreacties dient daarom onderdeel uit
te maken van het analyseren van de gevolgen van veranderingen in de inkomenssfeer, zoals de afschaffing van de
partnermiddelentoets.
6. Ook hier wordt met “recht kan doen gelden” bedoeld dat
de man gezien zijn eigen inkomen recht heeft op een PMTuitkering.
zien we dat de participatiegraad van vrouwen die geconfronteerd worden met een PMTna 1977 is achtergebleven bij de algemene stijging van de participatiegraad van vrouwen. Anderzijds blijft de stijging in de
participatiegraad van vrouwen, waarvan de vrouw recentelijk geconfronteerd is met een PMT-uitkering,
niet achter bij de algemene stijging van de participatiegraad van vrouwen. Dit geldt voor alle drie onderzochte uitkeringsgroepen.
Blijkbaar is er een verschil tussen de effecten op
korte en lange termijn. Op de korte termijn zien we
(op macroniveau) geen daling van de participatiegraad. Dit hoeft niet te komen doordat een effect van
de PMTontbreekt, maar kan het gevolg zijn van verschillende factoren die het effect van een PMT-uitkering teniet kunnen doen7. Op de lange termijn kan
het effect van deze factoren in sterkte afnemen: naarmate de uitkeringssituatie van de man langer voortduurt, blijkt de participatiegraad van vrouwen die
met een PMTgeconfronteerd worden dan ook lager.
Kijken we bij voorbeeld naar de participatiegraad
van vrouwen in de verschillende groepen die geanalyseerd zijn dan komt een duidelijk verband naar voren met de uitkeringsduur. De participatiegraad van
vrouwen waarvan de man de vorige maand is ingestroomd in de WW/TW bedraagt 45%. Bij vrouwen
van mannen die uit de WW/TW stromen vanwege
het bereiken van de maximale duur van de WW-uitkering is de participatiegraad daarentegen 32%. Kijken we naar de participatiegraad van vrouwen waarvan de man (gemiddeld) langere tijd recht heeft op
een RWW-uitkering,dan bedraagt de participatiegraad 22%8.Bij WAO-erszien we een zelfde beeld:
de participatiegraad van vrouwen waarvan de man recentelijk in de WAO/TWingestroomd is bedraagt
43%, terwijl de participatiegraad 29%bedraagt als de
man (gemiddeld) langere tijd recht heeft op een
WAO/TW-uitkering9.
Ondanks de toenemende participatiegraad van
vrouwen zien we dat bij de vrouwen die geconfronteerd worden met een PMT-uitkeringvan de man de
participatiegraad achterblijft (zie tabel 2). De vraag is
nu in hoeverre de PMTverantwoordelijk gesteld kan
worden voor het achterblijven van de participatiegraad van deze groep vrouwen en daarmee voor een
toenemende tweedeling tussen tweeverdieners en
niet participerende huishoudens. Het onderzoek
heeft geen uitsluitsel kunnen geven over de mate van
invloed van de PMT.Er zijn namelijk enkele alternatieve verklaringen voor de lagere participatiegraad
van vrouwen die te maken hebben met een PMT-uitkering. Ten eerste is dat het al dan niet werkzaam
zijn van de man. Tabel 2 laat zien dat de participatiegraad niet alleen achterblijft voor vrouwen met een
PMT-uitkeringsgerechtigde man, maar dat dit geldt
voor alle vrouwen waarvan de man geen betaalde arbeid verricht. Ten tweede kan sprake zijn van een selectieproces. Het zijn met name kansarme mannen
die langere tijd in een PMT-uitkeringssituatieverblijven. Aangezien er een verband bestaat tussen de kansen op de arbeidsmarkt van de man en die van de
vrouw, hebben vrouwen met een PMT-uitkeringsgerechtigde man ook een lagere kans om te participerenlO. Ten derde kan juist de man reageren op de
PMT-uitkering. Het recht dat niet participerende mannen kunnen doen gelden op een PMT-uitkering,
wordt alleen geëffectueerd als de vrouw onvoldoende inkomsten heeft. Heeft de vrouw geen inkomsten,
dan zijn de materiële opbrengsten van het verrichten
van betaalde arbeid door de man vanwege de korting op of het wegvallen van de uitkering betrekkelijk gering. Heeft de vrouw wel voldoende inkomsten, dan ontvangt de man geen PMT-uitkering en
vormt een dergelijke uitkering geen belemmering
voor de man om betaalde arbeid te verrichten. Mannen zullen derhalve eerder geneigd zijn om te participeren als de vrouw ook participeert. Het gevolg hiervan is dat op de lange termijn met name die mannen
in aanmerking blijven komen voor een PMT-uitkering waarvan de vrouw niet participeertll. In het onderzoek zijn aanwijzigingen gevonden dat hier inderdaad sprake van is.
Nader onderzoek met een langere observatieperiode dan de in dit onderzoek gehanteerde drie jaar
zal meer duidelijkheid moeten verschaffen over het
relatieve gewicht van de verschillende alternatieve
verklaringen. Het wordt dan tevens duidelijk in hoeverre invoering van volledige individualisering in het
sociale-zekerheidsstelsel, en daarmee afschaffing van
de PMT,kan leiden tot een afname van de geconstateerde tweedeling tussen enerzijds tweeverdieners en
anderzijds niet participerende huishoudens.
A. Kersten
GJ.M. Jehoel-Gijsbers
LA.H.M. Smit
JJ. Siegers
W. van Oorschot
7. In het in voetnoot 1 genoemde rapport wordt nader op
deze factoren ingegaan. Bij de WAOgaat het met name om
de (min of meer) definitieve achteruitgang van het huishoudinkomen. Bij de RWWom het effect van antcipatie (de
daling van de participatiegraad heeft zich eerder al voltrokken) en bij de WW is de verwachte tijdelijkheid van de
werkloosheidssituatie van de man een factor van betekenis.
8. De vermelde percentages hebben weliswaar betrekking
op verschillende groepen vrouwen, maar de verschillen
kunnen niet verklaard worden uit verschillen in opleiding
en leeftijd.
9. Ook nu hebben de percentages betrekking op verschillende groepen vrouwen.
10. Zie onder andere: C.I.J.N.Henkens, G. Kraaijkamp en
J.J. Siegers, Married couples and their labour market status.
A study of the relationship between the labour market status of partners, European Sociological Review, mei 1993,
blz. 67-78.
11. Millar spreekt in dit verband van het negatief beïnvloeden van elkaars participatie door de man en de vrouw. Q.
Millar,Barriers to equal treatment and equal outcome: means testing and unemployment, in: Equal treatmen! in social security, Studies and Research nr. 27, International Social
Security Association, Genève, 1988).