De ondernemende overheid, belasting en privatisering

De ondernemende overheid, belasting en privatisering
Aute ur(s ):
Huizinga, H.P. (auteur)
Katholieke Universiteit Brab ant. (auteur)
Dit artikel is geb aseerd op H.P. Huizinga en S.B. Nielsen, Privatization, pub lic investment, and capital income taxation, CentER DP 9709, 1997.
Ve rs che ne n in:
ESB, 83e jaargang, nr. 4163, pagina 604, 14 augustus 1998 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
marktw erking, regulering, publieke, sector

Hoge belastingen gaan gepaard met een grote rol van de overheid in de productieve sfeer. Naarmate belasting op kapitaal of winst
lager wordt, zal het afstoten van overheidsproductie naar de private sector aantrekkelijker worden.
De overheid van veel landen manifesteert zich graag als ondernemer. Overheidsdienaren exploiteren bijvoorbeeld een casino in Ghana,
ze bakken koekjes in Egypte, en ze fabriceren horloges in India, zo blijkt uit een studie van de Wereldbank 1. De economische
hervormingen in China hebben er verder toe geleid, dat het roemruchte Volksbevrijdingsleger nu meer aandacht heeft voor lucratieve
deals dan voor het verspreiden van de revolutie. Het Chinese leger en KPN zijn onlangs een joint-venture overeengekomen. In ons land
zijn veel nutsbedrijven nog altijd gegoten in een publiekrechtelijke vorm, en heeft de overheid een aanzienlijk of uitsluitend belang in
een aantal verzelfstandigde staatsbedrijven, zoals SDU en de Nederlandse Spoorwegen. In de sectoren onderwijs en gezondheidszorg is
het publieke aanbod dominant.
De gewenste rol van de overheid in het productieproces is een oud en omstreden onderwerp in de politieke economie. Recente bijdragen
van economen op dit gebied geven blijk van pragmatisme. Economen zijn zich bewust, dat zowel privaat als publiek eigendom (en
productie) kunnen leiden tot ongewenste uitkomsten. Er kan dus sprake zijn van publiek falen en van marktfalen. Publieke productie is te
prefereren boven private productie, als het publieke falen relatief minder ernstig is dan het marktfalen. Publieke en private productie
kunnen dus naast elkaar bestaan.
Als alleen private ondernemingen belastingplichtig zijn in zo’n gemengde economie, dan verstoren belastingen de private investeringen
en productie en vormen een additionele bron van marktfalen. Belastingheffing maakt private productie dus relatief onaantrekkelijk. Dit
geldt in de eerste plaats voor de vennootschapsbelasting, maar ook voor andere verstorende directe en indirecte belastingen.
Belastingen leiden ertoe, dat de private sector naar verwachting kleiner is dan in een wereld zonder belastingen. Belastingverlaging
maakt het dan mogelijk de private sector weer enigszins te verruimen, en kan dus vergezeld gaan van een (gedeeltelijke) privatisering van
de overheidsproductie.
In dit artikel wordt eerst ingegaan op de rechtvaardiging van overheidsproductie en het mogelijke verband met de hoogte van
belastingen. Vervolgens wordt het verband empirisch geanalyseerd. Daarbij komt aan bod hoe Margaret Thatcher privatiseringen
flankeerde met fiscaal beleid. Het afstoten van staatsbedrijven deed zij vergezeld gaan, zo blijkt, van een verschuiving in de belastingmix
van de vennootschapsbelasting (en andere inkomstenbelastingen) naar de btw. Het positieve verband tussen de omvang van de
publieke productie en de belastingdruk blijkt in een empirische analyse van 42 landen te gelden. Het artikel sluit af met een bespreking
van de Nederlandse situatie, waarbij wordt ingegaan op het rapport Markt en overheid van de Commissie Cohen.
Overheidsproductie in theorie
De grondleggers van de economische wetenschap worstelden al met de vraag in hoeverre de staat eigenaar moet zijn van de
productiemiddelen. Agrarisch land was de belangrijkste productiefactor in het Engeland van 1776. In de Wealth of Nations stelt Adam
Smith onomwonden, dat de landerijen van de kroon maar beter geprivatiseerd konden worden om een verhoogde efficiëntie te bereiken.
Keynes spreekt zich in 1927 genuanceerder uit in een lezing voor scholieren. Over de demarcatielijn tussen de private en publieke sector
zegt hij: “As to where precisely this line should be drawn no great question of principle is involved” 2. Met deze uitspraak zette Keynes
de toon voor de latere theorievorming. Moderne economiebeoefenaars zijn namelijk uitermate eclectisch en pragmatisch op dit punt. Het
heersende paradigma wordt verhelderend samengevat door Stiglitz in een essay over de rol van de staat 3. Markten en instituties met
onvolledige mededinging, gebrekkige en asymmetrische informatie, zwakke prikkels en ondeugdelijke contracten kunnen een optimale
productie in de weg staan, ongeacht of de productie plaats vindt in de private of de publieke sector. De private productievorm is te
verkiezen, zo luidt de theorie, als private ondernemers relatief weinig hinder ondervinden van dergelijke verstorende elementen.
Er zijn echter legio redenen om te veronderstellen dat overheidsproductie relatief inefficiënt is. Ambtelijke managers hoeven, ten eerste,
niet te voldoen aan de rendementseisen van private kapitaalverschaffers. Ten tweede worden ze vaak bijgestuurd door hun politieke
bazen. Dit kan publieke managers er toe brengen om te veel personeel vast te houden, omdat ontslagen in de publieke sector voor de
verantwoordelijke politici nu eenmaal vervelend zijn. Overheidsbedrijven ondervinden, ten derde, het nadeel, dat de overheid in alles,
dus ook in het zakendoen, graag een slag om de arm houdt. In ontwikkelingslanden bestaat, ten vierde, nog het probleem, dat de
publieke sector gebruikt wordt door politici om zichzelf te verrijken. Deze nadelen van publieke productie moeten worden afgewogen

tegen mogelijke problemen met private productie, waaronder de verstorende werking van belastingen op private ondernemingen.
Belastingen
De vennootschapsbelasting verhoogt de kosten van kapitaal in de marktsector en verlaagt derhalve de private investeringen.
Belastingen op arbeid, zoals de loonbelasting, verhogen op hun beurt de bruto arbeidskosten, en verstoren zodoende de vraag naar
arbeid van een bedrijf. Staatsbedrijven zijn vaak een integraal onderdeel van de overheid, en daarom niet belastingplichtig. Een
afzonderlijke boekhouding, voor zover die bestaat, wordt dan alleen aangehouden voor ‘control’-doeleinden en niet voor de fiscus. Zelfs
al zouden publieke bedrijven belastingplichtig zijn, dan nog kan van publieke managers verwacht worden dat ze door de sluier van het
belastingsysteem heenzien, en dat ze hun economische beslissingen laten afhangen van de werkelijke sociale kosten en baten (die
kunnen verschillen van marktprijzen en -lonen). Publieke managers, die door de fiscaliteit heenzien, maximeren de bruto winst in plaats
van de netto winst. In dat geval zijn belastingen opgelegd aan staatsbedrijven immaterieel. Private managers maximeren echter de netto
winst, en hun handelen wordt dus verstoord door de belastingen. Hoe lager de belastingdruk in de marktsector, hoe kleiner de
verstorende werking van de belastingen, en hoe aantrekkelijker de private sector als locus van activiteit. Een belastingverlaging maakt
privatisering van de staatsproductie derhalve relatief aantrekkelijk. Dit verklaart een positief verband tussen de belastingdruk en de
omvang van de staatsproductie. De samenhang tussen de schaal van de overheidsproductie en de belastingdruk wordt in het vervolg
empirisch onderzocht.
Overheidsproductie in de praktijk
De rol van de overheid in het productieproces is voor een groot aantal landen in kaart gebracht door de Wereldbank. Er wordt gekeken
naar de productie van (niet-financiële) staatsbedrijven, die het grootste deel van hun revenuen verkrijgen uit de verkoop van goederen
en diensten die in principe door de markt geleverd kunnen worden. De definitie van marktgoederen gekozen door de Wereldbank is vrij
eng en gaat voorbij aan onderwijs, gezondheidszorg, en alle bouwactiviteiten.
Het aandeel van staatsbedrijven in het bbp was gemiddeld 7,8 procent voor acht ontwikkelde landen in de onderzochte periode van 1978
tot 1991. In veertig ontwikkelingslanden was het publieke productie-aandeel gemiddeld 10,9 procent. Frankrijk blijkt met een publiek
aandeel van 10,0 procent (in de periode 1986-1991) relatief staatsgeoriënteerd te zijn, terwijl de VS met 1,0 procent zeer marktgericht is (zie
tabel 1). De omvang van de overheidsproductie loopt gedurende de onderzochte periode wereldwijd nauwelijks terug, ondanks alle
discussie over privatisering.

Tabel 1. Productie staatsbedrijven als percentage van het bbp, 1986-1991
België
2,8
Denemarken
5,1
Duitsland
6,4*
Frankrijk
10,0
Griekenland
11,5
Italië
5,6
Verenigd Koninkrijk
3,0
Verenigde Staten
1,0

* enkel 1985.
Bron: Wereldbank, 1995, tabel A1.

Thatcherisme
Speciale aandacht verdient het Verenigd Koninkrijk, dat tijdens het bewind van Margaret Thatcher een ingrijpend
privatiseringsprogramma doorvoerde. Privatisering en belastingverlaging worden in het verkiezingsmanifest van 1979 aldus aangeprezen:
de staat heeft een te groot aandeel in ‘s lands inkomen, en zijn aandeel moet teruggedrongen worden; een vermindering van verspilling,
bureaucratie en overheid leidt tot aanzienlijke besparingen; lagere belastingen zijn nodig om hard werken, verantwoordelijkheid en
succes te belonen 4.
In Thatchers eerste kabinetsperiode (1979-1983) werd echter weinig voortgang geboekt met het privatiseringsbeleid. Enkele grote
staatsbedrijven werden geprivatiseerd (waaronder Cable and Wireless en Britoil, het latere British Petroleum), maar de
privatiseringsrevenuen waren niet meer dan 0,4 procent van alle overheidsinkomsten in elk jaar. Thatcher kon weinig vordering maken,
omdat ook het Verenigd Koninkrijk in het begin van de jaren tachtig werd geplaagd door de wereldwijde recessie, met oplopende
werkloosheid en inflatie als gevolg. figuur 1 laat zien, dat het staatsaandeel in de productie in Thatchers eerste kabinetsperiode eerder
steeg dan daalde, terwijl het toptarief van de vennootschapsbelasting constant bleef op 52 procent 5.

Figuur 1. Toptarief vennootschapsbelasting en productie staatsbedrijven (%bbp) in het VK
In Thatchers tweede kabinetsperiode (1983-1987) herstelde de Britse economie zich, zodat meer uitgebreide privatisering mogelijk werd;
in de periode 1983-1989 liepen de inkomsten uit privatisering geleidelijk op tot 4,5 procent van de overheidsinkomsten. Per saldo werd de
overheidsproductie in het bbp teruggebracht van 6,1 procent in 1978 tot 1,9 procent in 1991. figuur 1 laat zien, dat de vermindering van
de overheidsproductie gepaard ging met een trapsgewijze verlaging van het toptarief van de vennootschapsbelasting van 52 procent in
1983 tot 35 procent in 1986.
Ook het toptarief van de inkomstenbelasting werd verlaagd van 98 procent in 1979 tot veertig procent in 1990. De lagere
inkomstenbelastingrevenuen werden opgevangen door hogere btw-tarieven en hogere sociale zekerheidspremies. Per saldo steeg de
belastingdruk gedurende het Thatcher-tijdperk. Thatcher veranderde de belastingdruk echter zo, dat de verstorende werking op
investeringen verminderd werd. Een dergelijke belastingherziening schept inderdaad een vruchtbare bodem voor privatiseringen.
In het Engeland van Thatcher diende privatisering verder nog de volgende beleidsdoelen: een vermindering van de schuldfinanciering
van de overheid, het breken van de macht van de vakbonden, het instellen van een ‘volkskapitalisme’ met wijdverbreid aandelenbezit, en
uiteraard het gunstig stemmen van de kiezers (o.a. met de verkoop van ‘council homes’ door de lokale overheden aan de huurders).
Empirisch onderzoek
De Wereldbank data maken het mogelijk te onderzoeken of er een systematisch verband bestaat tussen de omvang van de
overheidsproductie en de belastingdruk. Dit wordt onderzocht aan de hand van enkele regressies. De te verklaren variabele is het
gemiddelde aandeel van staatsbedrijven in het bbp over de periode 1978-1991 voor elk van 48 landen. Een aantal afzonderlijke
belastingen heeft een verstorende werking op de private investeringen en productie en wordt als verklarende variabelen opgenomen. De
belangrijkste is wellicht de vennootschapsbelasting, die wordt gemeten als de nationale belastingopbrengst in deze categorie gedeeld
door het bbp (en daarna gemiddeld voor de periode 1978-1991). Op deze manier wordt een maatstaf van de gemiddelde
vennootschapsbelasting per land verkregen. Variabelen voor de loonbelasting en de inkomstenbelasting worden op dezelfde manier
geconstrueerd. Een variabele voor de handelsbelasting (op invoer en uitvoer) wordt berekend als de belastingopbrengst gedeeld door de
som van de invoer en de uitvoer.
Er blijkt een duidelijk positief verband te bestaan tussen de omvang van de overheidsproductie en de vennootschapsbelasting (tabel 2).
De druk van de handelsbelasting doet er tevens toe. Invloeden van de loonbelasting en de inkomstenbelasting zijn in de regressie niet
aantoonbaar. Als extra variabele is de zwarte markt wisselskoerspremie (gedefinieerd als de ratio van de zwarte en de officiële
wisselkoers) in de regressie opgenomen. De gedachte is dat uiteenlopende zwarte en officiële wisselkoersen eveneens verstorend
werken, vooral voor private ondernemingen. Deze variabele heeft inderdaad een positief en significant effect op de schaal van de
overheidsproductie. Het nationale ontwikkelingsniveau, weergegeven als het inkomen per hoofd van de bevolking, heeft ten slotte een
negatief (maar niet significant) effect op de omvang van de overheidsproductie 6.

Tabel 2. Het verband tussen productie staatsbedrijven en belastingen
Vennootschapsbelasting/bbp
1,08*
Handelsbelasting/handel
0,43*
Loonbelasting/bbp
0,28
Inkomstensbelasting/bbp
0,31
Zwarte markt wisselkoerspremie
0,07*
Inkomen per hoofd
-0,05
R2
aantal waarnemingen

0,49
46

*: significant op 5-procent niveau.
**: significant op 10-procent niveau.
Eenheid van inkomen is $ 10.000. Een constante en economische en financiële structuurvariabelen zijn niet weergegeven.

Volgens het empirisch onderzoek zijn een omvangrijke overheidsproductie en een hoge belastingdruk op de private sector positief
gerelateerd. Het kan zijn, dat overheden inderdaad op de optimale manier de grootte van de overheidssector en de belastingdruk op
elkaar afstemmen. Uiteraard kunnen regressievergelijkingen zo iets nooit volledig aantonen. Zo is het bijvoorbeeld denkbaar dat er een
andersoortig budgettair verband bestaat tussen de omvang van staatsondernemingen en de belastingheffing: staatsbedrijven lijden vaak
verliezen, die vervolgens met belastingopbrengsten afgedekt worden 7.
De Nederlandse situatie
In Nederland is privatisering al sinds het begin van de jaren tachtig een beleden onderdeel van het overheidsbeleid. Dit beleid werd
kracht bijgezet met een trapsgewijze verlaging van het toptarief van de vennootschapsbelasting naar het huidige niveau van 35 procent
in 1990. Privatiseren is in ons land echter een weg van lange adem 8. Zelfs nadat een staatsbedrijf is verzelfstandigd en dus is omgezet in
een privaatrechtelijke vorm (NV of BV), blijven de aandelen vaak lange tijd volledig in handen van de staat. Zo werd het Staatsbedrijf der
Posterijen, Telegrafie en Telefonie (PTT) al op 1 januari 1989 verzelfstandigd en omgezet in de Koninklijke PTT Nederland NV (KPN). Pas

in 1994 werd de eerste tranche van KPN aandelen echter feitelijk naar de beurs gebracht, gevolgd door een tweede tranche in 1995. De
Staat bezit nu nog een aandelenpakket van 45 procent in KPN (zie tabel 3).

Tabel 3. Enkele deelnemingen van de Nederlandse Staat als percentage van de aandelen, 1996
Alpinvest
Bank der Nederlandse Gemeenten
DAF Trucks
DSM
ING
KLM
KPN
De Nederlandse Munt
Nederlands Omroep Bedrijf
Nederlandse Spoorwegen
Roccade Informatie Groep
Sdu
VAM
Verenigd Streekvervoer Nederland

30
50
40
31
1
38*
45
100
100
100
100
100
100
100

* wordt binnenkort afgestoten.
Bron: Privatisation Yearbook 1996, Privatisation Int’l Ltd, Londen.

Gedurende de jaren voor en na de verzelfstandiging (maar voor de beursgang) wordt een bedrijf klaargestoomd voor de tucht van de
markt. Doorgaans wordt het personeel ingekrompen en worden andere maatregelen genomen, die het rendement op geïnvesteerd
vermogen moeten opkrikken. Op dit moment zitten onder andere de Nederlandse Spoorwegen, de Roccade Informatica Groep, de Sdu (de
voormalige Staatsdrukkerij/Uitgeverij), de VAM en Verenigd Streekvervoer Nederland in het ‘klasje’ van al verzelfstandigde
staatsbedrijven, die nog voor de volle honderd procent staatsbezit zijn.
De ondernemingen in tabel 3 houden zich voornamelijk bezig met de productie van normale marktgoederen en -diensten, en dit
overheidsbezit is daarom vooral een erfenis uit het verleden. Daarnaast heeft de Staat een aantal deelnemingen in bedrijven, waar het
overheidsbezit een gewenste regulerende invloed kan hebben. Zo heeft de Staat deelnemingen in de Nederlandse Pijpleiding
Maatschappij, de haven van Vlissingen en in diverse vliegvelden (Maastricht, Schiphol en Eelde). De Nederlandse overheid is ook direct
betrokken bij nucleaire activiteiten: de Staat heeft een 98,9 procent aandeel in de Ultra Centrifuge Nederland. Met de tijd verdwijnt echter
de onderliggende reden voor overheidsdeelname in bepaalde sectoren. Verscherpte internationale concurrentie in de elektriciteitsmarkt
maakt het bijvoorbeeld mogelijk energiebedrijven in de toekomst te privatiseren 9.
MDW
De Commissie Cohen heeft zich recentelijk gebogen over de relatie tussen markt en overheid in het kader van het project Marktwerking,
Deregulering en Wetgevingskwaliteit. In haar eindrapport stelt de commissie, dat de huidige fiscale behandeling van overheidsbedrijven
voor de heffing van de vennootschapsbelasting (vpb) in een aantal gevallen tot concurrentieverstoring leidt 10. De huidige regeling,
daterend uit 1956, bepaalt dat overheidsbedrijven alleen vpb-plichtig zijn, indien hun activiteiten vallen onder een limitatieve opsomming
van bedrijfsactiviteiten (waaronder landbouw, openbare nutsbedrijven en vervoer). Deze regeling is van toepassing op directe
overheidsbedrijven (publiekrechtelijke rechtspersonen) en op indirecte overheidsbedrijven (privaatrechtelijke rechtspersonen, waarin
een publiekrechtelijk rechtspersoon direct of indirect volledige zeggenschap heeft). Overheidsbedrijven in de groeiende dienstensector
zijn veelal niet vpb-plichtig onder de huidige regeling. Deze praktijk kan worden opgevat als een publieke steunmaatregel voor de
betrokken bedrijven, wat in strijd is met artikel 92 van het EG-Verdrag.
De Commissie Cohen komt met voorstellen voor een nieuwe regeling voor de vpb: voor indirecte overheidsbedrijven in de vorm van een
NV of BV wordt deze privaatrechtelijke vorm bepalend voor de vpb-toepasbaarheid; directe overheidsbedrijven worden verder vpbplichtig voorzover zij in concurrentie treden met het belastingplichtig bedrijfsleven. Naast deze algemene regels zou een ontheffing of
vrijstelling mogelijk moeten zijn onder een aantal randvoorwaarden, zoals verenigbaarheid met het EU-recht.
Het rapport-Cohen neemt de positie in, dat de eventuele belastingplicht van overheidsbedrijven hun economisch handelen werkelijk
beïnvloedt. Het rapport gaat hiermee voorbij aan de mogelijkheid, dat publieke managers heenkijken door de sluier van de fiscaliteit in het
besef dat de gehele bruto winst van overheidsbedrijven uiteindelijk toekomt aan de overheid. Slimme publieke managers begrijpen dit en
maximeren derhalve de bruto winst, ongeacht de fiscale behandeling van hun productie-eenheid. Het onderliggende probleem hier is, dat
het niet geloofwaardig is voor de overheid om zichzelf belastingplichtig te maken. In deze optiek is het wezenlijke verschil tussen
overheidsbedrijven en private ondernemingen de onderliggende bezitsverhouding. Afstoten en privatiseren zijn daarom de enige
remedie tegen concurrentievervalsing door overheidsbedrijven. Feitelijke afstoting is ook noodzakelijk, om publieke bemoeienis met de
bedrijfsexploitatie uit te sluiten. Regelmatige politieke discussie over de tariefstelling van de NS maakt dit overduidelijk.
Conclusie
Het privatiseringsbeleid heeft een aantal doelstellingen, waarvan een hogere efficiëntie wellicht de belangrijkste is. Dit artikel stelt dat
privatisering aantrekkelijker en daarom ook waarschijnlijker is als de belastingen worden verlaagd. Wereldwijd blijkt inderdaad, dat
landen met een lage belastingdruk ook een relatief kleine publieke productiesector hebben

1 Wereldbank, Bureaucrats in business, The economics and politics of government ownership, Oxford University Press, 1995.

2 Zie: D. Moggridge (red.), The Collected writings of John Maynard Keynes, Macmillan, Cambridge University Press, 1981, jg. 19, deel 2,
blz. 695.
3 J.E. Stiglitz e.a., The economic role of the state, Basil Blackwell, Oxford, 1989.
4 Zie D. Marsh, Privatization under Mrs. Thatcher: a review of the literature, Journal of the Royal Institute of Public Administration,
1991, blz. 459-479.
5 Zie G.K. Shaw, Fiscal policy: the third Thatcher administration 1987-1990 and the Thatcher legacy 1990-1993, Finanzarchiv, 1994, blz.
75-94, tabel 1.
6 Een variant waarbij de totale belastingdruk (gedeeld door het bbp) is opgenomen als een verklarende variabele geeft soortgelijke
resultaten.
7 In een alternatieve specificatie zijn de belastingvariabelen niet gemiddeld maar genomen voor enkel het jaar 1978. Dit beperkt het aantal
observaties tot 24. De significantie van de variabele voor de totale belastingdruk in regressie waar deze variable als verklarende factor
geldt blijft overeind, wat duidt op een causaliteit van de belastingdruk naar de omvang van de publieke productie. De invloed van de
uitgesplitste belastingvariabelen in de regressie die in tabel 2 is gerapporteerd is niet langer significant.
8 H.J. de Ru, De lange weg naar privatisering in Nederland, Maandblad voor Ondernemingsrecht en Rechtspersonen 35, blz. 111-116,
1992.
9 Elektriciteitsdistributie blijft echter een natuurlijk monopolie met een noodzakelijke rol voor de overheid.
10 Zie Eindrapport Werkgroep Markt en Overheid, Ministerie van Economische Zaken, 20 februari 1997, blz. 77-80 en bijlage 2.

Copyright © 1998 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)