De nieuwe zakelijkheid in het economische beleid

De nieuwe zakelijkheid in het
economische beleid
Een absoluut gebrek aan enig beleid?

Prof. Rutten heeft in zijn nieuwjaarsartikel in ESBeen pleidooi gehouden voor ‘nieuwe
zakelijkheid’ in de politiek. De marktsector en het particulier initiatief zouden zoveel
mogelijk vrij baan gegeven moeten worden, terwijl de overheid zich in feite zou moeten
onthouden van enig macro-economisch beleid. Prof. Schouten is het hier volstrekt niet
mee eens. Hij betoogt dat een coördinatie van çie loon-, begrotings- en monetaire politiek
onontbeerlijk is voor een evenwichtige economische ontwikkeling. Schouten verwijt de
‘geheelonthouder’ Rutten op simplistische wijze doelstellingen te bepalen, zonder deze op
hun effecten en in hun onderlinge samenhang te analyseren. De auteur zet uiteen hoe een
evenwichtig en goed doordacht macro-economisch beleid er dan wel uit zou moeten zien.
Hij analyseert de mogelijkheden voor een internationaal gecoördineerd
stimuleringsbeleid, de voordelen van een omslagstelsel voor de ambtenarenpensioenen,
de norm voor de uitgavenquote en de mogelijkheid van centrale loonvorming. Schouten
concludeert dat de afwegingen bij de economische doelstellingen veel gecompliceerder
zijn, en betere keuzen te maken zijn dan Rutten doet voorkomen.
Rutten reageert in een naschrift op de kritiek van Schouten.

PROF. DR. D.B.J. SCHOUTEN*
Het is moeilijk voor een hooggeplaatste ambtenaar, welke tevens hoogleraar is, de invloed van externe economische ontwikkelingen op de nationale doelstellingsvariabelen te evalueren. Als hoogleraar draagt hij verantwoordelijkheid voor zijn wetenschappelijke
integriteit. Als ambtenaar is hij weliswaar niet politiek verantwoordelijk, hij mag
daarentegen de politieke visie van zijn minister of zelfs van
zijn minister-president
niet ondergraven. Wellicht kan hij
zelfs dienen als gezaghebbend propagandist van het regeringsbeleid.
Let evenwel op; wanneer ‘his master’s
voice’ spreekt, moet de hoögleraar als zodanig zwijgen!
De vraag kan gesteld worden welke visie een kabinet er
eigenlijk op nahoudt, als zijn minister-president
nog
steeds blijk geeft een warm voorstander te zijn – ondanks
herhaaldelijke
mislukkingen
– van een sociaal convenant, terwijl zijn spreekbuis in de vorm van de secretarisgeneraal van het Ministerie van Economische Zaken het
heeft over een nieuwe zakelijkheid
voor het sociaaleconomisch beleid, waarvan de regels zo strikt, eenvoudig, en op zich zelf staande zijn, dat in feite nergens meer
over gepraat kan worden. Enkele kritische kanttekeningen
mijnerzijds zullen daarom bij het nieuwjaarsartikel
van
prof. dr. F.W. Rutten over de ‘Voortgang met de nieuwe zakelijkheid’ in ESB van 1 januari jl. worden geplaatst.

Eenzijdige selectie
Een wetenschappelijke
ambtenaar kan gebruikt worden
voor propagandistische doeleinden door hem te vragen de
visie van een kabinet te voorzien van een wetenschappelijke goedkeuringsstempel
via de selectie van een aantal ci-

116

taten van liefst wetenschappelijk
erkende auteurs, welke
het met de regering eens zijn. Als hij daarbij echter onjuist
citeert of zelfs fout interpreteert, dient hij terechtgewezen
te worden liefst door de geciteerde auteurs zelf. Dit is vooral het geval bij het SER-rapport Tekorten en schulden van
de publieke sector van de Commissie van economische
deskundigen (CED), waaraan ik heb meegewerkt.
Afgezien daarvan kenmerkt Ruttens artikel zich door
een zeer eenzijdige selectie van auteurs. Hij kiest uit de
hem voorgelegde krantenknipsels, boeken of tijdschriften
in feite slechts die zinnen en titels, die in zijn nieuwe zienswijze (of die van het kabinet?) passen. Deze komt, als ik
het goed begrepen heb, hierop neer, dat de overheid zich
geheel moet onthouden van enige macro-economische
politiek. Zij dient zich terug te trekken op haar klassieke
functies (zoals justitie, onderwijs, wegen, defensie), omdat
dit goed is voor de markteconomie. Ondanks haar feilen
brengt de markteconomie meer orde in het economische
leven dan welke overheid dan ook met haar beleid zou
kunnen verwezenlijken. Voor de overheid moet derhalve
als grondbeginsel gelden: “Laten is beter dan doen'”
Heeft een dergelijke uitspraak, nota bene al in 1960, niet
een zekere hoogleraar in de algemene economie, met name ondergetekende, gedaan in zijn rede ter gelegenheid
van dies natalis van de toenmalige Katholieke Hogeschool, zo zal men zich ongetwijfeld afvragen. En voorts: is
dan Rutten, indertijd gepromoveerd bij Schouten, niet het
levende bewijs hoe vruchtbaar de lessen van een leraar
kunnen zijn wanneer een vroegere leerling deze – zij het

• Hoogleraar
Brabant.

Staathuishoudkunde

aan de Katholieke Universiteit

pas na vijfentwintig jaren – in de praktijk mag toepassen.
Het antwoord op deze vragen moet evenwel ontkennend
luiden.
Ik heb onder andere in mijn jongste publikatie 1) sterk de
nadruk gelegd op het verschil in het te hanteren economische denkmodel naar gelang de uitgangssituaties. In 1960
heerste er een totaal andere uitgangssituatie dan in 1986
het geval was. Toen heerste er min of meer een evenwichtige groei, thans is er sprake van een scheefgroei. Niet in
het eerste geval, maar wel in het laatste geval – zo
schreef ik Рmoet de loon- en budget- en de monetaire politiek geco̦rdineerd
worden om het herstel naar meer
evenwichtige verhoudingen te bevorderen. Is het een wonder als ik teleurgesteld ben, wannee’r mijn boek, speciaal
geadresseerd aan politici, ambtenaren, voorzitters en secretarissen van centrale organisaties ook door Rutten
doodgezwegen wordt? Des te meer uiteraard omdat ik
daarin een warm pleidooi voer voor een verstandige coördinatie van de drie genoemde instrumenten van economische politiek, in lijn met wat Tinbergen daarover heeft geschreven. De ‘geheelonthouder’
Rutten citeert van alles
en nog wat, maar het laatste werk van zijn vroegere leermeester blijft onvermeld. Wel heeft hij het over de ‘allesomvattende cerebrale concepties’ van de economische
politiek à la Tinbergen. Deze moeten volgens hem “plaats
maken voor goed hanteerbare regels op afzonderlijke beleidsterreinen”,
kennelijk ongecoördineerd.
Dit houdt in
dat iedereen volgens zijn eigen regels of gewoonten moet
handelen, ook de overheid, en dat God of het marktmechanisme dan wel ervoor zal zorgen dat alles in orde komt.
De nieuwe bestuurskunde
– in mijn jonge jaren nog
geen academisch vak – leert heden ten dage dat regels
eenvoudig moeten zijn, zowel om redenen van propaganda als om redenen van controleerbaarheid.
Coördinatie is
vanuit een bestuurskundig
gezichtspunt bezien te moeilijk, dus het kan niet. De nieuwe bestuurskunde van de
‘nieuwe zakelijkheid’ heeft dus lak aan alles wat naar coör-

dinatie ruikt, houdt dus liever de oogkleppen op bij het toepassen van zijn op zich zelf staande eenvoudige regels.

De vier regels van de nieuwe zakelijkheid
Rutten noemt enkele zakelijke – of wat een synoniem
daarvan schijnt te zijn – ‘praktische’
regels voor het
macro-economisch
beleid en een non-regel. De eerste
heeft betrekking op het monetaire beleid en is vrij exact gedefinieerd. De tweede en de derde regel hebben betrekking op het begrotingsbeleid van de overheid (of liever van
het rijk); maar blijven in het vage. Wel zijn er aanwijzingen
dat ook Rutten – zoals zoveel nieuwe bestuurskundigen
– een voorkeur heeft voor een nul-regel, omdat een nul
vanuit dit bestuurskundig opzicht natuurlijk verre de voorkeur verdient boven elk ander willekeurig getal. Geen begrotingstekort is gemakkelijker te propageren en te controleren dan een willekeurig ander begrotingstekort.
Geen
stijging van de totale overheidsuitgaven of van de loonsom
van de overheid idem dito. De door Rutten opnieuw beklemtoonde non-regel heeft ten slotte betrekking op de
vrije loonvorming, althans voor de marktsector, niet voor
de publieke sector.
C’est tout. Het macro-economische
beleid van de regering coördineert niet meer, zij praat niet meer echt met de
sociale partners, een eventueel gesprek is niet meer dan
een rituele dans, men geeft hen of liever het marktmechanisme de uitsluitende verantwoordelijkheid
voor een goede gang van zaken op basis van een relatief afslankende
overheid. Men noemt dit alles praktisch, zakelijk in één
woord ‘no nonsense’ . In concreto laat men het in de eerste
plaats over aan De Nederlandsèhe Bank om de nominale
1) Het wankele evenwicht in de economie. Stenfert/Kroese,
1985,

Leiden,

Schouten leest de les

ESB 4-2-1987

117

wisselkoers van de gulden ten opzichte van de Duitse
mark te stabiliseren. In de tweede plaats voert men een op
zich zelf staande begrotingstekortpolitiek,
waarbij het nog
onduidelijk is of uiteindelijk de gewone dienst of de totale
dienst (geen tekort dus) moet sluiten, dan wel een zodanig
tekort van het rijk gerealiseerd moet worden dat zijn rentelastquote kan worden gestabiliseerd.
In de derde plaats
moet de budgetpolitiek gericht worden op een flexibele
werking van de markteconomie, in die zin dat een absolute
prioriteit wordt gegeven aan een verlaging van de loon belastingdruk, de zogenaamde wig tussen bruto en netto Ionen. Dit kan slechts geschieden bij een stijgend reëel
marktinkomen, nadat het overheidstekort op de gewenste
hoogte is gestabiliseerd,
wanneer aan de overheid een
voortdurende reële uitgavenstop wordt opgelegd.
Stel het marktinkomen groeit reëel met 3%, in guldens
dus met circa f. 12 mrd., dan heeft de overheid bij een reële uitgavenstop en een gemiddelde belasting- en premiedruk van ca. 50% van het marktinkomen f. 6 mrd. ter beschikking om of het tekort te verminderen of – als dit niet
meer hoeft – de tarieven van de loonbelasting te verlagen. Simpeler kan het niet gesteld worden. Wat een fantastisch eenvoudige regel vanuit bestuurskundig opzicht
bekeken! Daarbij dient men wel in het oog te houden dat
de bruto overheidsuitgaven
gedefleerd met de prijsindex
in totaal gestabiliseerd moeten worden, wat dit dan ook
moge betekenen. In de vierde plaats ten slotte dient de
overheid weer iets na te laten: geen regels meer voor de
loon- en arbeidsvoorwaarden
in het bedrijfsleven, wel natuurlijk strikte regels voor de loonvorming in de collectieve
sector, en hier weer liefst een nul-regel, de absolute nominale loonstop, als kenmerk voor het bestuurskundig meest
praktische!
Welnu, deze vier stellingen van de nieuwe zakelijkheid
zijn onder bepaalde omstandigheden stuk voor stuk onzinnig en daarmee ondoelmatig,
zoals aangetoond
zal
worden.

De wisselkoersstabilisatie
Niemand zal betwijfelen dat een stabilisatie van de wisselkoers van de gulden ten opzichte van de Duitse mark
een nuttige functie kan vervullen in een inflatoire wereld,
waarin de Duitsers zich voorbeeldig en gedisciplineerd gedragen wat betreft hun loonvorming en daardoor hun
eigen valuta voortdurend ten opzichte van de andere valuta’s kunnen laten appreciëren. Dat zij daarmede een relatief lage inflatiegraad in de wacht slepen is evident. Dat wij
Nederlanders ons vastkoppelen aan deze lage inflatiegraad via bedoelde wisselkoersstabilisatie
is nuttig, althans voorzover wij ook de nominale loonkostenontwikkeling van de Duitsers blijven volgen.
Indien echter de Duitsers in een situatie waarin de
marktprijzen nog maar nauwelijks stijgen, in een gevecht
op leven en dood gewikkeld raken met de Amerikanen of
Fransen met als resultaat een voortdurende appreciatie
van de Duitse mark, dan is wijsheid wat anders. Als de
Duitsers ten gevolge daarvan in een deflatiespiraal terechtkomen moet een stabilisatie van de guldenskoers ten
opzichte van de Duitse mark verworpen worden. Twee redenen bestaan er immers om een deflatiegraad van goederen te vermijden. Ten eerste bestaat er zo iets als een institutioneelbepaalde
nominale loonstarheid. Ergo stijgen
de reële lonen te snel bij een prijsdeflatie. Een en ander
lijkt voor iedereen die niet verder kijkt dan zijn neus lang is
mooi, maar is op den duur funest voor het bedrijfsleven.
Ten tweede bestaat er zo iets als een institutioneel bepaalde nominale rentestarheid. Ergo is de reële rentevoet hoog
bij een prijsdeflatie van goederen en diensten. Een te hoge
rentevoet is evenals een te hoge loonvoet fnuikend voor de
investeringen en daarmede voor de toekomstige produktiecapaciteit.
Wat wijs is in een inflatoire wereld, kan dus dom zijn in
de huidige situatie. Een strikte toepassing van de eerste
regel van de nieuwe zakelijkheid moet dus op grond van

llS

rationaliteit verworpen worden, tenminste als de Duitsers
blijven volharden in hun gedisciplineerdheid
ten opzichte
van hun handelspartners. Beter ware het Duitsers en Amerikanen te overtuigen van de noodzaak hun beleid op elkaar af te stemmen. Is volgens de nieuwe zakelijke denkers (of doeners) de oplossing van dit coördinatievraagstuk weer niet meer dan een cerebrale en pretentieuze wensdroom van studiekamergeleerden,
die in de praktijk niet te verwezenlijken valt? Zo ja, dan zeker niet de gulden strikt aan de Duitse mark koppelen!

Bet structureel aanvaardbare
rmancieringstekort
Rutten heeft volkomen gelijk wanneer hij stelt dat de
norm van een structureel aanvaardbaar financieringstekort al jaren geen rol meer speelt bij de beleidsbepaling.
Niettemin heeft de CED nogmaals een actualisering gegeven van een dergelijk tekort als doel. Bovendien – en dat
verzwijgt de secretaris-generaal
– heeft zij gesproken van
de noodzaak van het vaststellen van een uitgaven norm en
een inkomstennorm voor de overheid, zeker zolang het
doel van een evenwichtige groei nog niet is bereikt, maar
ook als het evenwichtig tekort reeds gerealiseerd is. De
collectieve-uitgavendruk
en de lastendruk kunnen immers
niet tot in het oneindige stijgen zonder zware schade toe te
brengen aan de economie. Dit voor de hand liggende gebrek van een eenzijdige nadruk op de tekortnorm, waarop
de CED wees, heeft ook Rutten zich ter harte genomen. Hij
houdt er evenwel een al te simpele uitgavennorm op na.
Niet zozeer een ernstige omissie als wel een kwalijke
foute interpretatie van Rutten heeft betrekking op hoe de
CED over een gezond herstelbeleid denkt gedurende het
aanpassingsproces
naar meer evenwichtige verhoudingen. Hij stelt dat de CED als volgt zou redeneren: “het
trendmatige saldo op de lopende rekening is x% van het
nationale inkomen te hoog, de bedrijfsinvesteringen
zijn
y% van het nationale inkomen te laag, ergo moet (cursivering D.B.J.) bij gegeven particuliere besparingen (bedoeld
is kennelijk de parliculiere spaarquote,D.B.J.)
het overheidstekort (bedoeld moet wederom worden tekortquote,
D.B.J.) y-x% van het nationale inkomen omlaag”.
Zo simpel denkt de CED echter niet. Hooguit kan men uit
haar rapport de volgende tautologie destilleren. Als het
saldo op de lopende rekening qua quote x%-punt te hoog
is, en de bedrijfsinvesteringen
zijn yOfo-punt qua quote te
laag om voldoende arbeidsplaatsen te kunnen opleveren
voor een groeiende beroepsbevolking,
dan zal de collec~
tieve tekortquote per tautologie en bij een gegeven particuliere spaarquote y-x%-punt hoger zijn dan bij meer
evenwichtige verhoudingen gewenst geacht kan worden.
Een voorbeeld moge een en ander verduidelijken: Stel
de particuliere netto spaarquote (SpN) op 17% van het nationale inkomen waarvan a,S%-punt via pensioen- en levensverzekeringsfondsen,
2,S%-punt via vrije gezinsbesparingen, en. 6%-punt via interne reserveringen van
bedrijven afkomstig is; Stel voorts de netto investeringsquote die wenselijk wordt geacht op 12%, inclusief de particuliere woningbouw (lpN), dan bedraagt dus de particuliere spaaroverschotquote
(Fp) 5%. Bedraagt nu de cöllectieve-tekortquote
(-Fg) exclusief
investeringssubsidies
slechts 4%, dan zal de saldoquote van de lopende rekening (SN) 1% zijn, wat gewenst is voor de financiering van
de ontwikkelingshulp.
Er geldt immers per tautologie
steeds: Fp + Fg = SN. Inclusief investeringssubsidies
ad
ca. 2% van het nationale inkomen wordt ceteris pari bus de
collectieve-tekortquote
op een structureel aanvaardbare
hoogte van 6% gesteld, omdat dan de spaaroverschotquote van de particuliere sector idem dito zoveel hoger zal zijn.
Een kind kan nu berekenen dat, wanneer de particuliere
spaaroverschotquote
(Fp) bij gebrek aan particuliere investeringslust 6o/o-punt hoger is dan evenwichtig, desondanks de saldoquote van de lopende rekening slechts
30/o-punt hoger is dan gewenst, het zojuist bedoelde financieringstekort van de overheid 9% van het nationale inko-

men zal bedragen in plaats van de gewenste 6%. Doel en
middel moeten echter goed van elkaar onderscheiden
worden. Over het juiste herstelbeleid zegt echter de CED
niet zoveel. Zij geeft slechts een voorbeeld hoe en in welke
mate de groei van de reële overheidsuitgaven
moet achterblijven bij de groeivoet van het reële nationale inkomen,
wil bij een constante belastingdruk en gegeven de onevenwichtige uitgangssituatie
in vier jaar een evenwichtig financieringstekort
gerealiseerd kunnen worden. Over de .
vraag hoe een en ander in concreto zal moeten gebeuren
zwijgt uiteraard ook de CED.

Bet gebrek aan informatie
Waarom verschillen de economen, en dus ook de CED
onderling zoveel van mening? Omdat zij niet weten welk
economisch
regime telkens actueel is. Wanneer men
denkt dat het vraagregime actueel is past men een vraagmodel toe bij de analyse. Wanneer men daarentegen
denkt dat het aanbodregime actueel is past men uiteraard
een aanbod model toe.
De aanhangers van de vraagtheorie menen dat er nog
genoeg rendabele overcapaciteit van machines en tevens
nog voldoende arbeidsreserve aanwezig is. Zij leggen dus
een nadruk op de investeringssubsidies
om de investeringsactiviteit te stimuleren. Daarmede wordt de groeivoet
van de totale produktie gedurende het aanpassingsproces
zodanig opgevoerd dat er inverdieneffecten ontstaan voor
de overheid. Aldus zal het te hoge financieringstekort
kunnen verdwijnen bij een gegeven belastingdruk zonder al te
veel nadruk te leggen op radicale bezuinigingen.
Daarentegen menen de aanhangers van de aanbodtheorie dat er geen sprake is van een rendabele overcapaciteit, laat staan van een bruikbare arbeidsreserve. Een stimuleringsbeleid van overheidswege zou daarom volgens
hen slechts leiden tot een dienovereenkomstige
verlaging
van het lopend betalingsbalansoverschot
en dus nietwt
een verhoging van de nationale produktiecapaciteit.
Bovendien zijn zij van mening dat een ongewenst betalingsbalansoverschot
bij een gezonde monetaire politiek vanzelf verdwijnt, maar dat dan uiteraard nog niet het gewenste investeringsvolume
wordt bereikt. Alleen via een
welbewuste tekortreductiepolitiek
kan het bedrijfsleven
onder deze omstandigheden
voldoende lucht verkrijgen
om zoveel te investeren als gewenst wordt.
De synthese tussen deze twee fundamenteel verschillende zienswijzen heeft ook de CED niet kunnen maken.
Deze verkrijgt men namelijk niet door zowel een vraag- als
een aanbod- en een monetair blok in het model op te nemen. Veeleer is de precieze specificatie van de kernfuncties van belang en de juiste diagnose van de omvang van
de genoemde reservecapaciteiten.
Daarover verschillen
de meningen mede omdat de statistische informatie nog
steeds verre van volmaakt is. Niet alleen weet men niet
veel over de bestaande onderbezettingsgraad
in economische zin van het machinepark laat staan van de omvang
van het nog bruikbare arbeidspotentieel,
ook is de informatie over het te verwachten complex van exogene impulsen vaak zeer onvolledig. Is dit complex per saldo van
restrictieve aard dan wel van expansieve aard? Het regime
dat in de eerste helft van de jaren tachtig heerste was zeker niet het regime dat gold vlak voor de beide oliecrises
van de jaren zeventig. De slechte ervaringen met het keynesiaanse beleid, (toen de aanbodfactoren te kort schoten), mochten zeker geen reden zijn om een keynesiaans
beleid later te verwerpen, toen de (bu itenlandse) vraag wel
te gering was.
Heb ik het bij het verkeerde eind, als ik geloof dat ook
Rutten gezien zijn ongunstige ervaringen in de jaren zeventig met de toen gevoerde keynesiaanse politiek – hoewel toen de klassieke modelspecificatie
actueel was thans van de weeromstuit een klassiek georiënteerde politiek van onthouding voorstaat, hoewel ondertussen waarschijnlijk een regimewisseling heeft plaatsgevonden? Zou
thans een keynesiaans stimuleringsbeleid,
althans wan-

ESB 4-2-1987

neer het wordt gecoördineerd in Atlantisch verband, en
wordt gecombineerd
met een politiek van een brutoloonmatiging niet meer zoden aan de dijk zetten?

De contractuele besparingen via de
pensioenfondsen
Een belangrijke vooronderstelling
bij de bepaling van
het gewenste financieringstekort
was die van de hoogte
van de contractuele gezinsbesparingen,
met name die van
ambtenaren en trendvolgers. De spaarquote van de ABP
en het PGGM bedroeg in 19853,5%. Zou deze quote tot
nul gereduceerd worden via een omzetting van de desbetreffende kapitaaldekkingsstelsels
in omslagstelsels, dan
zou de CED ongetwijfeld tot een dienovereenkomstige
lagere norm voor een structureel aanvaardbaar collectief tekort gekomen zijn. Over de beste keuze voor het financieringsstelsel van bedoelde pensioenen heeft niet de CED,
maar schrijver dezes het nodige gezegd en geschreven 2).
Het financieringstekort
dient niet op zich zelf staande te
worden beoordeeld. Een land als West-Duitsland, met een
omslagstelsel voor de financiering van de pensioenen van
zijn ambtenaren,
dient ceteris pari bus ook een lager
spaartekort van zijn overheid als structureel doel in het oog
te houden dan een land als Nederland met een kapitaaldekkingsstelsel (voor ca. 90%) voor de financiering van de
pensioenen van zijn ambtenaren, althans voorzover de
vergrijzing van het ambtenarencorps
nog niet plaatsgevonden heeft. Omgekeerd, als in Nederland de vergrijzing
toeslaat en de pensioenfondsen te zijner tijd gaan ontsparen, dan zal de tekort norm voor de Nederlandse overheid
weer lager moeten zijn, eventueel zelfs lager dan elders,
waar men minder last zal hebben van negatieve gezinsbesparingen vanwege het eerder gekozen omslagstelsel.
Over al deze aspecten van de macro-economie zwijgt echter de nieuw-zakelijk ingestelde Rutten, hoewel hij beter
weet gezien het desbetreffende
agendapunt dat zijn
minister-president
aan de sociale partners voorstelt te
bespreken. Maar ik geef gaarne toe dat deze problemen
niet meer door eenvoudige zakelijke regels opgelost kunnen worden.

De norm voor de uitgavenquote
Dat de reële overheidsu itgaven per definitie achter moeten blijven bij de reële stijging van het marktinkomen, gegeven een constante collectieve lastendruk, met het oog
op het bereiken in vier jaren tijd van een tekortreductie van
bij voorbeeld 30jo-punt begrijpt zo langzamerhand iedereen. Definities zijn nu eenmaal gemakkelijker te begrijpen
dan volledige macro-economische
modellen. Maar dat deze definitie een uitgavenorm zou impliceren is onjuist. Het
hangt er maar van af wat de groeivoet van het reële marktinkomen zal zijn en wat de collectieve lastendruk zal doen,
welke uitgavennorm men zal moeten hanteren. De CED
geeft slechts een voorbeeld waarin de groei van de reële
overheidsuitgaven
jaarlijks 1,25%-punt achterblijven bij
een veronderstelde groei van het nationale inkomen met
3% per jaar om ingeval van een constante collectieve-lastendruk in vier jaren tijds ‘s rijks tekort van 8 naar
5% van het nationale inkomen te kunnen reduceren, meer
niet. Maar of dit zou moeten onder niet voorziene omstandigheden, daarover liet zij zich niet uit. Overigens had zij
nog geen vermoeden van een enorme val van de energieprijzen na het afsluiten van haar rapport in 1985.
Aan de nulgroei van de reële overheidsuitgaven,
waaraan Rutten kennelijk denkt, heeft de CED zeker niet gedacht, wel aan een reële groei van het nationale inkomen
geleidelijk oplopend tot 3% per jaar, wat ook Rutten voor
2) Zie bij voorbeeld D.S.J. Schouten en A.H.J. Kolnaar. Financieringstekort en pensioenregelingen; een reactie. ESa. 21 januari 1986.
blz. 66.

119

mogelijk houdt. Maar, als het marktinkomen reëel groeit
dan zullen ook de reële lonen in de marktsector stijgen.
Aangezien het leeuwendeel van de overheidsuitgaven
bestaat uit salarissen van ambtenaren en sociale uitkeringen moet de desbetreffende reële inkomenssom praktisch
gesproken gestabiliseerd worden, wil een en ander consistent zijn met een stabilisatie van de totale reële uitgavensom van de overheid. De nieuwe zakelijkheid vereist
echter een bestuurlijk eenvoudige regel voor het nominale
salaris van de ambtenaar en de minimum inkomensvoet
van de uitkeringstrekker,
dat is dus de nominale loonresp. inkomensstop. Hoe dit nu te rijmen valt met de reële
uitgavenstop in tijden van deflatie van goederenprijzen, en
evenzeer met een voor de hand liggend evenwicht tussen
de loonontwikkeling in de marktsector met die in de de collectieve sector blijft voor mij een raadsel.
Een voortdurende vermindering van het aantal ambtenaren lost weinig op: wat de overheid daarbij van boven
wint verliest zij van onderen gezien de beperkte opnamecapaciteit van werkloos geworden ambtenaren van het bedrijfsleven. Een voortdurend achterblijven van de loon- en
inkomensvoet in de collectieve sector bij die van de marktsector kan om economische en sociale redenen evenmin.
Resteren de subsidies en de rentelasten van de overheid als uitgavenposten die voor een vermindering in aanmerking komen. Een reductie van haar materiële bestedingen moet immers buiten beschouwing blijven gezien
het reeds bereikte
lage peil van (infrastructurele)
voorzieningen.
De ontwikkeling van de rentevoet heeft de overheid nauwelijks in de hand zodat de regering terecht benadrukt dat
haar rentelasten niet als maar sneller mogen stijgen dan
het nationale inkomen groeit.
.
Over de subsidies voor de sociale woningbouw en de sociale gezondheidszorg maakt Ru!ten zeker belangrijke opmerkingen, maar hij zwijgt in alle talen over de meest voor
de hand liggende post, de WIR-premies voor investeringslustige
bedrijven. Een afschaffing van deze dure
WIR-premies willen de werkgevers bepaald niet. Zij willen
in feite alleen maar een verlaging van de wig tussen bruto
en netto lonen, te bereiken via een radicale afslanking van
de collectieve sector, echter met behoud van de WIRsubsidies waardoor een eventueel ongematigde
reële
loonontwikkeling
in de marktsector kan worden gecompenseerd. Bij een dergelijk eenzijdig standpunt ~”Jit Rutten zich aan. Daarbij wil hij dat de overheid zich terugtrekt
op haar traditionele taken, waarbij de milieubescherming
niet meer het vermelden waard geacht wordt. Na alle gifschandalen, veroorzaakt door onverantwoordelijke
bedrijven werpt een dergelijke omissie een wrang licht op Rutten’s nieuwe zakelijkheid.

Gedurende een zekere tijd kunnen dus de procentuele
bruto loonstijgingen met behoud ven de gewenste verhoudingen tussen de loonniveaus van de diverse soorten arbeid algemeen zijn, overeenkomstig
de gemiddelde
prijsstijging en de gemiddelde arbeidsproduktiviteitsmutatie. Maar dit alles behoeft niet door de overheid gedicteerd
te worden wil er sprake zijn van een centrale, algemene,
gemiddelde, dus macro-economisch
bepaalde loonvorming. Een loondictaat van overheidswege haalt inderdaad
niets uit, wanneer de sociale partners niet meewerken. Zij
kunnen echter met elkaar de loonruimte afspreken op
grond van de prijs- en produktiviteitsontwikkeling
zonder
tussenkomst van de overheid. Dit zou natuurlijk ook wettelijk vastgelegd kunnen worden, als de sociale partners
zouden menen dat dit toch altijd wordt gerealiseerd na tijdrovende onderhandelingen.
Ook dan zou ik willen spreken
van een centrale loonvorming, met alle correcties van dien
voor evidente uitzonderingen. Zulk een afspraak door partijen is vanuit een gezichtspunt van een rationeel evenwichtsbeleid echter slechts juist te noemen wanneer er
ook evenwichtige verhoudingen bestaan. Zover zijn wij in
Nederland evenwel nog lang niet.
Bij een onevenwichtige
uitgangssituatie
moeten volgens mij zakelijke transacties gesloten kunnen worden
door de centrale organisaties met de overheid. Uitspraken
van gezaghebbende centrale instituties reken ik nog onder het begrip centrale loonvorming ook al zouden de centrale richtlijnen niet overal in het bedrijfsleven opgevolgd
worden.
Transacties veronderstellen inderdaad een ruil.
De overheid zou bij voorbeeld aan de vakcentrales kunnen
voorstellen de tarieven van de 100nbelastÃŽng te verlagen
met hetzelfde percentage waarmee de reële bruto lonen
achterblijven bij de produktiviteitsstijging.
De overheid zou
de centrale werkgeversorganisaties
kunnen voorstellen
een verlaging van de WIR-premies te accepteren, in ruil
voor een gematigde bruto nominale loonontwikkeling, een
reductie van de ‘wig’ – via een vermindering van de loonbelasting – en bovendien – via wisselkoerspolitiek
een nominale loonmatiging die feitlijk resulteert in een verbetering van de concurrentiepositie
van het bedrijfsleven.
Tegen zich zelf zou de overheid kunnen zeggen: kijk, de
mindere uitgaven vanwege de lagere loon- en prijsontwikkeling en vanwege de afschaffing van subsidies wegen
wellicht op tegen de minder hoge opbrenst van de belastingen uit hoofde van de tariefsverlaging. Ik mag echter
rekenen op de gunstige effecten van de verbetering van de
concurrentiepositie
op de belastingontvangsten,
zodat ik
zelf ook nog een voordeel heb van de voorgestelde ruiltransacties. Zulk een sociaal convenant is als partijen ermee instemmen veel effectiever dan een vage belofte van
een toekomstige loonbelastingverlaging,
die telkens weer
door een nieuw-zakelijk
ingestelde
overheid
wordt
uitgesteld.

De centrale loonvorming
Rutten maakt een paar schampere opmerkingen o.~.
de centrale loon- en prijspolitiek. Hij noemt deze ineffectief
en onder omstandigheden
contraproductief.
Wat betreft
een centrale prijs- en subsidiepolitiek ben ik het hartgrondig met hem eens, althans wanneer de vrije toegang tot de
markt kan worden gegarandeerd. Prijzen moeten een gedifferentieerde
ontwikkeling hebben overeenkomstig
de
vraag- en aanbodfactoren.
Met name is de kostenmutatie
bij eindprodukten nogal afhankelijk van een zeer gedifferentieerde technische vooruitgang. Dit wil echter nog niet
zeggen dat ook de loonontwikkeling zo uiteen moet lopen.
Wel moet er natuurlijk een verschil zijn tussen het bruto
loonniveau van hoogwaardige arbeid en dat van laagwaardige arbeid. Gegeven deze loonstructuur kan evenwel de
procentuele mutatie van deze lonen jarenlang min of meer
constant gehouden worden zonder dat het marktprincipe
geweld wordt aangedaan. De relatieve waarde van een bepaald soort arbeid verandert immers over het algemeen
slechts geleidelijk, behalve natuurlijk voor bepaalde modieuze vakken. Uitzonderingen bevestigen echter ook hier
de regel.

120

Conclusies
Een afspraak in de zojuist bedoelde zin, waarbij de
loon-, de belasting- en de wisselkoerspolitiek
op elkaar afgestemd worden moet in Nederland met zijn Stichting van
de Arbeid, zijn SER, en zijn gematigde vakcentales in tegenstelling tot het buitenland mogelijk zijn. Hiermede
wordt nog geen anti-eyclische budgetpolitiek en evenmin
een prijspolitieke of fiscaal-economische
structuurpolitiek
aanbevolen. Dit soort macro-economische
politiek heb ik
inderdaad reeds in 1960 afgezworen. Maar aan het andere
uiterste, geen macro-economische coördinatie, kan ik nog
steeds niet wennen.
Ik besef natuurlijk wel dat, wanneer de overheid de
moed zou hebben om de loonbelasting evenals zoveel mogelijk subsidies te verlagen, er wellicht automatisch dat
zou gebeuren wat Schouten een realisatie van ‘zijn’ plan
zou noemen, en dat dus misschien het centrale overleg
verspilde tijd en energie is. Niettemin moet ik constateren
dat de loonbelasting (nog) niet verlaagd wordt, dat de WIRpremies (nog) niet worden afgeschaft, dat de reële lonen te

hard stijgen, althans in de marktsector, en dat er te veel arbeidsplaatsen
verdwijnen in de collectieve sector. Dit
noem ik een absoluut dieptepunt in het macro-economische beleid. Maar het is waar: tegen de domheid der m~nsen vechten goden zelfs tevergeefs! Als partijen niet willen, dan moet je als praktisch ingestelde ambtenaar wel de
nieuwe zakelijkheid van de geheelonthouding
prediken.
Werkgevers en hun centrale vertegenwoordigers
zingen
immers in koor: het kan niet, het mag niet, het is dus
hoogst ongepast zich op centraal niveau te willen bemoeien met wat wij zelf, alleen, en zonder de ander kunnen
klaarmaken. Een hoogleraar moet als zodanig een dergelijk standpunt irrationeel noemen, een ambtenaar moet
evenwel gezien de politieke machtsverhoudingen
zich
daaraan conformeren. Het is alleen jammer dat ook het
Nederlandse volk gezien de verkiezingsuitslag
een dergelijk standpunt goedkeurt.

D.B.}. Schouten

Naschrift
PROF. DR. F.W. RUTTEN

Mijn leermeester heeft mij betrapt op de tekortkoming
dat ik zijn jongste boek onvoldoende heb bestudeerd. Zijn
uitkattering wil ik als deemoedig leerling over me heen laten gaan. Ik doe dat in de hoop dat de lezer niet voor zoete
koek zal aannemen dat ik zo dom ben geweest te beweren,
dat ieder macro-economisch
beleid, elke beleidscoördinatie of ieder centraal overleg tussen overheid en sociale
partners uit den boze zou zijn.
Schouten maakt aanmerkingen op de koppeling van de
gulden aan de mark vanwege ‘een deflatiespiraal’ in WestDuitsland. De huidige lichte prijsdaling in ons land heeft inderdaad naast pluspunten ook nadelen, maar het wisselkoersbeleid wordt door de monetaire autoriteiten – m.L
terecht – in een lange-termijnperspectief
gevoerd: van
een langdurige en omvangrijke prijsdaling kan bij onze
Oosterburen niet worden gesproken.
Wat de loonvorming betreft brengt Schouten weer wettelijke maatregelen ter sprake, zij het niet voor de huidige
situatie of voor de nabije toekomst. Mijn opvatting is dat
overheidsingrijpen
in de lonen – behalve wellicht bij internationale calamiteiten – noch op korte noch op lange termijn (dus ook niet wanneer het evenwicht op de arbeidsmarkt en bij de inkomensverhoudingen
is hersteld) in aanmerking komt. Decentrale loon- en prijsvorming is niet een
kwestie van korte-termijnopportunisme,
maar is structureel onmisbaar voor een goed functioneren van de markteconomie. Gezien de internationale concurrentie en de
werkgelegenheid
is thans van groot belang dat algemene
loonsverhogingen
zeer beperkt blijven. Bij stabiele reële
overheidsuitgaven
en bij een trendmatige economische
groei van 3% zal bij verlaging van collectieve lasten ook bij
de ambtenarensalarissen
en sociale uitkeringen
een
koopkrachtverbetering
kunnen gaan optreden, die niet ver
achterblijft bij de algemene inkomensontwikkeling
in de
marktsector.
Wat het trendmatige begrotingstekort
van de overheid
betreft, verwijt Schouten mij een “kwalijke misinterpretatie van het CED-rapport”.
Mijn kritiek op één van de gehanteerde tekortnormeringen,
die overigens niet door de
CED is bedacht, werd ingegeven door de overweging dat
aan de betrokken definitierelatie inzake besparingen en inESB 4-2-1987

vesteringen niet zonder meer beleidsconclusies voor het
overheidstekort zijn te ontlenen. Schouten spreekt in dit
verband eveneens over een tautologie. Een en ander
neemt niet weg dat de CED onder meer op basis van deze
tautologie de beleidsconclusie heeft getrokken dat “in geval 1990 een conjunctureel neutraal jaar zou zijn, het financieringstekort
van de publieke sector dan een niveau
moet hebben bereikt van ca. 5V2%” (CED-rapport, blz.
58). De suggestie van de CED om voor het overheidstekort
in 1990 te streven naar 5 à 6% van het nationale inkomen
is een praktisch bruikbare gebleken. Dat neemt echter niet
weg dat omtrent de “wetenschappelijke
onderbouwing”
van dat cijfer bijzondere bescheidenheid past.
Er bestaat tussen Schouten en mij een zakelijk meningsverschil over de economische techniek van de beleidsvoorbereiding
en de beleidsbepaling.
Alomvattende
cerebrale beleidsconcepties
op basis van prognoses en
beleidsvarianten zijn volgens mijn ervaring onder meer in
de CEC minder vruchtbaar gebleken dan eerder o.a. door
Schouten was verwacht. Van der Geest spreekt in dit verband van een ‘cultuurschok’. Deze verandering, die zich in
de afgelopen jaren in de praktijk van de macro-economische beleidsvoorbereiding
bij ons en in andere landen
heeft voltrokken, kan beter niet voor een groter publiek onder de korenmaat worden gehouden. Dat geldt ook in het
onderwijs.
Een van de belangrijkste functies van de economische
wetenschap is het opsporen van denkfouten bij politici en
beleidsvoorbereiders.
Ook jegens zichzelf dient de wetenschap kritisch te staan. Als bepaalde briljante concepties
in de praktijk minder bruikbaar blijken, dan dient dat tegenover studenten te worden erkend. De vermindering van de
belangstelling van de studenten voor het vak algemene
economie kan mede te wijten zijn aan het vasthouden aan
overmatige pretenties en aan onvoldoende zorg voor eenvoud en helderheid. Van harte ben ik met Schouten eens
dat noch opportunisme noch simplisme maatgevend mogen zijn. Het verweer daartegen ligt naar mijn overtuiging
niet in macro-economische
hoge-priesterij maar in de bescheiden zakelijkheid van mijn nieuwjaarsartikel.

F.W. Rutten

121