Geld- en kapitaalmarkt
De Miljoenennota 1986
De moeizame reductie van het financieringstekort
DRS. F.L.D. NIVARD*
Inleiding
,,De economische groei zet door”, zo
luidt de aanhef van het eerste hoofdstuk
van de Miljoenennota 1986. Met voldoening wordt vastgesteld dat het economisch
tij sinds het aantreden van het kabinetLubbers ten goede is gekeerd. Op tal van
terreinen is de afgelopen jaren vooruitgang
geboekt. Met de sanering van de overheidsfinancien is een begin gemaakt. De winsten
van bedrijven zijn op spectaculaire wijze
verbeterd. De voortdurend opwaartse
trend van de werkloosheid is sinds het najaar van 1984 omgeslagen in een (bescheiden) dating. Betekent dit economisch herstel dat het beleid van het kabinet-Lubbers
is geslaagd? Om hierop een antwoord te
vinden is het nuttig het regeerakkoord 1)
van 1982 in herinnering te roepen. Zoals
bekend werden in dat akkoord drie doelstellingen geformuleerd:
– sanering van de overheidsfinancien;
– versterking van de marktsector;
– bestrijding van de werkloosheid.
Bij elk van deze doelstellingen zal in het
kort worden stilgestaan.
Sanering van de overheidsfinancien
In het regeerakkoord stelde het kabinet
zichzelf ten doel om de collectieve-lastendruk ten minste te stabiliseren en het financieringstekort met 1 % van het netto nationaal inkomen (NNI) per jaar terug te brengen. Daar men uitging van een tekort van
11,4% in 1982 impliceerde dit dat het tekort in 1986 op 7,4% diende uit te komen.
Rekening houdend met een gemiddelde
economische groei van 1 % en een jaarlijkse loonmatiging van 2% achtte men een bezuiniging van f. 7 mrd. per jaar voor de jaren 1984 tot en met 1986 noodzakelijk om
dit doel te bereiken. Hierbij waren de f. 6
mrd. welke reeds door het demissionaire
kabinet-Van Agt voor 1983 waren vastgesteld, niet meegerekend.
Wat is er nu van deze doelstelling terecht
gekomen? Volgens de laatste Miljoenennota komt het tekort in 1986 uit op 7,8%,
slechts 0,4% boven het streefgetal. Daarbij
ESB 2-10-1985
zal de collectieve-lastendruk zelfs afnemen
van 53,7% in 1982 tot 51,8% in 1986. Op
het eerste gezicht is dat een indrukwekkende prestatie. Bij nadere beschouwing is het
beeld echter minder positief.
Bij het regeerakkoord ging men uit van
een constant financieringstekort van de lagere overheid ter grootte van 1,7% van het
NNI. Zoals label 1 laat zien heeft dit tekort
zich in de gehele periode op een veel lager
niveau bevonden, hetgeen er in belangrijke
mate toe heeft bijgedragen dat de doelstelling van 7,4% voor het tekort van de totale
overheid nu dicht is genaderd. Bij het rijk
is de ontwikkeling van het tekort veel minder gunstig geweest. In plaats van de beoogde reductie met 4% van het NNI neent
dit tekort slechts met 2,2% af, van 9,5% in
1982 tot 7,3% in 1986. Het komende jaar
wordt in het geheel geen vooruitgang meer
geboekt. De tekortreductie bedraagt op
kasbasis slechts 0,2% en is uitsluitend het
gevolg van de versnelde inning van de
aardgasbaten bij DSM. Op transactiebasis
neemt het tekort volgend jaar zelfs toe.
Kijkt men naar het tekort van de totale collectieve sector, d.w.z. rijk, lagere overheid
en sociale fondsen, dan is er sprake van een
verslechtering met ca. 0,5% van het nationaal inkomen. Nog zorgwekkender is de situatie in 1987. Als gevolg van een scherpe
terugval in de aardgasbaten zullen de inkomsten van de overheid in dat jaar dalen.
Dit impliceert dat zonder voldoende ombuigingen aan de uitgavenkant het tekort
dreigt op te lopen.
Voor de tegenvallende vorderingen bij
de tekortreductie van het rijk is een aantal
oorzaken aan te wijzen. Allereerst zijn de
rijksuitgaven hoger uitgevallen dan destijds in het regeerakkoord was voorzien.
Dit is zowel het gevolg van onvoorziene
overschrijdingen (,,exogene mutaties”) als
van uitgaven voor nieuw beleid (,,beleidsintensiveringen”). Het gaat daarbij om een
bedragvanf. 12,6mrd., f. 5,2mrd. inverband met beleidsintensiveringen en f. 7,4
mrd. in verband met exogene mutaties. Dit
laatste bedrag is een saldo van tegenvallers
en meevallers. Meegevallen zijn de renteen werkloosheidsuitgaven. Voor beide
ging het om een bedrag van ca. f. 500 mln.
Zowel de kapitaalmarktrente als de werk-
loosheid waren lager dan ten tijde van het
regeerakkoord was aangenomen.
Tegenover deze meevallers stonden echter veel grotere tegenvallers. De belangrijkste zijn reeds in de vorige Miljoenennota genoemd: de individuele huursubsidies,
de studiefinanciering, de afdrachten aan
de EG, de exportkredietverzekering en de
Oosterscheldewerken. In veel gevallen gaat
het om open-einderegelingen, waarvan het
uitgavenverloop moeilijk beheersbaar is.
De overschrijdingen zijn slechts gedeeltelijk gecompenseerd..-Het kabinet heeft
f. 8,2 mrd. aan additionele ombuigingen
doorgevoerd, boven de ombuigingen welke reeds in het regeerakkoord waren vastgelegd. Hierdoor viel het meerjarencijfer
voor 1986 per saldo f. 4,4 mrd. hoger uit
dan ten tijde van het regeerakkoord was
aangenomen. Hieruit blijkt dat ook dit kabinet er niet in is geslaagd de uitgavenontwikkeling bij het rijk volledig in de hand te
houden. Daarbij moet nog bedacht worden dat in de oorspronkelijke meerjarencijfers reeds een uitgavenverhoging besloten lag. Het gevolg is dan ook dat ondanks
alle ombuigingen – in totaal f. 35,2 mrd.
in 4 jaar tijd – de rijksuitgaven nog steeds
toenemen van f. 151,4 mrd. in 1982 tot
f. 169,5 mrd. in 1986. In 1986 is de geprojecteerde stijging overigens gering.
Een tweede oorzaak voor de tegenvallende reductie van het tekort van het rijk is
gelegen in de zogenaamde ,,terugsluisproblematiek”. Een deel van de doorgevoerde
bezuinigingen slaat neer bij de sociale
fondsen en kan niet zonder meer ten gunste
van het financieringstekort worden gebracht. Ook in 1986 speelt deze problematiek een rol. Het draait daarbij om de datum van invoering van de stelselherziening
bij de sociale zekerheid. Een belangrijk element in deze stelselherziening is, naast een
bezuiniging op de totale uitgaven voor sociale zekerheid, een uitgavenverschuiving
van het rijk naar de sociale fondsen. Door
deze uitgavenverschuiving kunnen besparingen bij de sociale fondsen ten goede komen aan het financieringstekort van het
rijk. Door het herhaaldelijk uitstellen van
de invoering wordt deze doorsluizing echter belemmerd. Zo betekent het hernieuwde uitstel van 1 maart a.s. naar 1 mei een tegenvaller van f. 500 mln. voor de schatkist
en een even grote meevaller voor de sociale
fondsen.
Als derde oorzaak van de bij de oorspronkelijke doelstelling achterblijvende
reductie van het tekort kan de endogene
dating van de belastingdruk worden genoemd. Hiermee wordt bedoeld dat de
groei van de belastingopbrengsten bij ongewijzigde tarieven achterblijft bij de groei
van het nationaal inkomen. Anders gezegd: bij een gelijke belastingdruk op
micro-niveau neemt de druk op macroniveau af. De endogene daling van de be-
* De auteur is verbonden aan het Economisch
Bureau van de Amro Bank. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven.
1) Tweede kamer, zitting 1982-1983, Kamerstuk
17 555, nummer 7.
997
lastingdruk in de afgelopen jaren kan m.n.
gelen is in de loop van de kabinetsperiode
worden verklaard uit de matiging van de
lonen. Hierdoor vond binnen het nationaal
inkomen een verschuiving van loon- naar
winstinkomen plaats. Omdat veel bedrijven beschikten over verliescompensatie uit
voorliggende jaren werd het verlies aan in-
verminderd, en zal volgend jaar nog
slechts f. 390 mln. bedragen. Daarbij zijn
de cijfers van label 2 nog geflatteerd omdat
noch dit jaar, noch volgend jaar rekening
is gehouden met de ziektewet-maatregel.
De verlaging van de ziektewet-uitkering
van 80% naar 75% welke dit jaar is doorgevoerd, heeft geleid tot een claim van de
kant van de werknemers om de uitkering
bovenwettelijk aan te vullen. Hetzelfde
komsten uit de loonbdasting niet goedgemaakt door toenemende inkomsten uit
winstbelasting. De dating van de belastingdruk is dus geen gevolg geweest van een be-
neerwaartse richting. Voor 1985 wordt een
gemiddelde werkloosheid van 765.000 personen verwacht tegen 822.000 in 1984. Dit
is een betrekkelijk geringe daling, zeker als
men bedenkt dat een deel van de daling (±
37.000 personen) is toe te schrijven aan de
afschaffing van de registratieplicht voor
werklozen ouder dan 57,5 jaar.
De specifieke activiteiten van het kabinet op het derde spoor zijn in de gehele kabinetsperiode beperkt gebleven. In de
leidsbelissing maar veeleer de resultante
valt volgend jaar te verwachten wanneer
laatste Miljoenennota wordt er niet meer
van de feitelijke economische ontwikkelin-
het uitkeringspercentage wordt verlaagd
van 75 naar 70. Rekent men de bovenwettelijke aanvulling van het ziektegeld tot de
collectieve lasten, dan valt de lastenverlichting voor dit jaar veel lager uit dan
f. 1,5 mrd. Volgend jaar is er dan zelfs
sprake van een lastenverzwaring.
Het voorgaande laat zien dat de bijdrage
van de lastenverlichting aan het winstherstel van bedrijven beperkt is geweest.
De lastenverlichting slaat volgend jaar om
in een lastenverzwaring. Ook voor 1987
valt nu reeds een lastenverzwaring te voorzien. De afschaffing van de negatieve-aanslagregeling in de WIR, welke in 1986 nog
een gering kaseffect heeft, kost het bedrijfsleven structureel f. 1,4 mrd. De verlaging van de AKW-premies als gevolg van
de invoering van een nieuw stelsel van studiefinanciering biedt hiervoor onvoldoende tegenwicht. Daarnaast dreigt, door de
vermogensintering bij sociale fondsen volgend jaar, in 1987 een verhoging van de sociale premies.
Een andere vorm van lastenverzwaring
welke in de toekomst dreigt is de afschaffing van de WIR. De laatste tijd staat deze
regeling ter discussie. Ofschoon een wijziging van de vorm waarin investeringssubsidies worden gegeven best te verdedigen is
lijkt een totale afschaffing buitengewoon
onverstandig gezien de schade die dit toebrengt aan het investeringsklimaat. De
vooruitgang welke de laatste jaren is geboekt bij het herstel van rendementen en
investeringen zou hiermee op het spel worden gezet.
dan een passage aan gewijd. Het experiment met terugploegprojecten in de bouw
blijft gehandhaafd (kosten: f. 325 mln.)
Over nieuwe projecten leest men nergens.
Een verdere arbeidsduurverkorting voor
overheidspersoneel wordt al evenmin overwogen. Minister Rietkerk heeft reeds te
kennen gegeven de arbeidsduur bij de overheid in 1986 constant te willen houden.
Beschouwd over de gehele kabinetsperiode is het derde spoor van het kabinetsbeleid in de schaduw gebleven van de eerste
twee sporen. Het kabinet gaat er in zijn beleidsvisie van uit dat een toename van de
werkgelegenheid vooral tot stand komt via
herstel van winsten en investeringen in de
marktsector. Specifieke maatregelen ter
bestrijding van de werkloosheid hebben
daarom minder accent gekregen dan een
generiek beleid gericht op terugdringing
van de collectieve sector en versterking van
de marktsector.
gen.
Versterking van de marktsector
Het tweede spoor van het kabinetsbeleid
betrof de versterking van de marktsector.
Of zoals het in het regeerakkoord werd geformuleerd 2): ,,Binnen de pijnlijk begrensde financiele mogelijkheden is er in
ons land behoefte aan herorientatie van de
economie gericht op rendementsherstel en
produktieve investeringen”. Onmiskenbaar zijn op dit terrein indrukwekkende
vorderingen gemaakt. De winsten van bedrijven zijn de laatste jaren hersteld van de
recessie van begin jaren tachtig. Een indicatie van het winstherstel vormt de ontwikkeling van het netto beschikbaar overig inkomen uitgedrukt als percentage van het
nationaal inkomen. Deze quote is na een
dieptepunt van 5% in 1981 gestegen tot 10
1/2% in 1984 en zal volgend jaar verder
stijgen tot 11 1/2%. Ook de bedrijfsinvesteringen laten enig herstel zien. Namen
de bedrijfsinvesteringen (excl. woningen)
in 1981 nog met 12,7% af in volume, dit
jaar is er naar verwachting een stijging van
7% en volgend jaar van 6%. Het niveau
van de netto bedrijfsinvesteringen uitgedrukt als percentage van het netto nationaal inkomen is in 1986 met 3,5% echter
nog zeer laag. Hoewel het investeringsherstel dus bemoedigend is, is de groei gezien het lage investeringsniveau van voor-
afgaande jaren nog onvoldoende.
De laatste Miljoenennota 3) wijst als
verklaring voor het herstel van de winstpositie van bedrijven op vier oorzaken.
Naast de gematigde loonontwikkeling, de
opleving van de wereldhandel en de daling
van de rentelasten van bedrijven noemt zij
ook het op lastenverlichting voor bedrijven
gerichte overheidsbeleid. Tabel 2 laat zien
wat er door het kabinet de afgelopen jaren
aan lastenverlichting is gedaan. De grootte
van het pakket lastenverlichtende maatre-
Bestrijding van de werkloosheid
Het derde spoor van het kabinetsbeleid
is de bestrijding van de werkloosheid. Op
dit terrein is de vooruitgang nog bescheiden. De dramatische stijging van de werkloosheid is tot stand gebracht. Deze bereikte in mei 1984 met 847.800 personen een
hoogtepunt en beweegt zich sindsdien in
Tabel 1. Doelstellingen en uitkomsten voor het financieringstekort, in % van het NNI
(inclusief debudgetteringen)
1982
Regeerakkoord
1983
1984
1985
1986
11,4
11,9
10,5
9,0
7,4
9,7
1,7
10,2
1,7
8,8
1,7
7,3
1,7
5,7
10,0
10,7
9,3
8,0
7,8
9,5
10,2
0,5
9,2
0,1
7,5
Realisatie c.q. ranting
waarvan:
rijk
lagere overheid
0,5
Bron: Miljoenennota 1986, label 3.8.2.
998
Na deze terugblik op het kabinetsbeleid
van de afgelopen jaren rijst de vraag hoe
het financieel-economisch beleid na 1986
er uit dient te zien. De Miljoenennota laat
er weinig twijfel over bestaan dat het huidige ombuigingsbeleid in een volgende kabinetsperiode moet worden voortgezet. Het
financieringstekort is nog veel te hoog en
dreigt zonder tegenmaatregelen na 1986
weer op te lopen. Twee factoren spelen
hierbij een rol.
Allereerst de snel stijgende rentelasten.
Hieraan wordt evenals vorig jaar in de Miljoenennota veel aandacht besteed. Zelfs
bij een verlaging van het tekort met 1 % per
jaar nemen de rentelasten tot 1990 nog met
ruim f. 4 mrd. toe. Het is evident dat deze
stijging hoger uitvalt naarmate met de reductie van het tekort minder vorderingen
worden gemaakt.
Naast de rentelasten zorgen ook de aardgasbaten voor een verzwaring van de budgettaire problematiek. Naar het zich laat
aanzien zullen de aardgasbaten teruglopen
van f. 22,3 mrd. in 1986 tot f. 16,2 mrd. in
1990. Deze daling is het gevolg van een afnemende vraag naar energie op de wereldmarkt en een toenemende concurrentie van
landen als Rusland, Engeland en Noorwegen.
Rekening houdend met de stijging van
de rentelasten en de daling van de aardgas-
7,3
0,5
waarvan:
rijk
lagere overheid
Het financieel-economisch beleid na 1986
0,5
1,7
2) Idem, bladzijde 28.
3) Miljoenennota 1986, bladzijde 37.
baten becijfert de Miljoenennota dat f. 16
mrd. aan ombuigingen nodig zijn om het
financieringstekort met 4% van het NNI te
verlagen tot 3,8% in 1990. Nadere beschouwing leert dat deze f. 16 mrd. nog
aan de lage kant zijn. Allereerst gaat de berekening voorbij aan uitgaven voor nieuw
beleid en lastenverlichtende maatregelen.
Beide verzwaren de ombuigingsproblematiek. Ook is geen rekening gehouden met
exogene tegenvallers bij de begrotingsuitvoering. Zoals uit het voorgaande is gebleven zijn dergelijke tegenvallers de afgelopen jaren bij voortduring opgetreden. Het
zal duidelijk zijn dat onvoorziene uitgavenstijgingen de effectiviteit van het ombuigingsbeleid ernstig belemmeren. Het is
om die reden dat in de Miljoenennota een
apart hoofdstuk is gewijd aan de beheersbaarheid van collectieve uitgaven. Ter verbetering van die beheersbaarheid zijn o.a.
sommige open-einderegelingen herzien. In
een aantal van dergelijke regelingen is een
zodanige ingreep gepleegd dat het openeindekarakter is weggenomen. In een aantal andere gevallen zijn criteria verscherpt.
In het kader van de totale problematiek
gaat het echter om betrekkelijk marginale
wijzigingen. Zoals in de Miljoenennota
zelf wordt opgemerkt verzetten zich vaak
beleidsinhoudelijke overwegingen tegen
een ingreep in het open-eindekarakter van
regelingen. De rechtszekerheid voor diegene die een beroep op de regeling doet, staat
voorop. Het valt dan ook te vrezen dat de
open-einderegelingen ook in de toekomst
een probleem zullen opleveren bij de beheersing van collectieve uitgaven.
Naast onvoorziene overschrijdingen bij
de uitgaven betekenen ook tegenvallende
inkomsten een verzwaring van de ombuigingsproblematiek. In dat verband is voor-
al de raming van de economische groei van
belang. Een te hoog geschatte groei leidt
tot tegenvallers bij de belastinginkomsten.
Om dit te voorkomen wordt in de Miljoenennota gepleit om bij de raming van de
economische groei uit te gaan van ,,behoedzaam gekozen veronderstellingen”.
Bij bovenstaande berekening is gerekend met 2% ree’le groei per jaar, hetgeen
de lastenverlichting, in belangrijke mate
een gevolg van de door de sociale partners
op basis van de huidige inzichten rea-
overeengekomen loonmatiging en de ople-
listisch lijkt. Dat betekent echter niet dat
een lagere groei geheel is uitgesloten. De
ving van de internationale conjunctuur.
Voor een komend kabinet lijkt voortzet-
huidige internationale conjunctuur is on-
ting van het ombuigingsbeleid onont-
zeker. Van veel invloed zal de richting zijn
koombaar. De stijgende rentelasten en da-
waarin de Amerikaanse economie zich
lende aardgasbaten laten wat dat betreft
gaat ontwikkelen. In de Macro Economische Verkenning 1986 wordt gewezen op de
kans van een zogenaamde ,,harde landing
van de dollar” en een dientengevolge lagere groei van de wereldhandel. Mocht zo’n
scenario zich voordoen dan liggen tegenvallende belastinginkomsten en – vanwege de koppeling aan de dollarkoers aardgasbaten voor de hand.
Samenvattend kan geconcludeerd worden dat ook een volgend kabinet een forse
ombuigingsinspanning dient te leveren om
een verdere verlaging van het financieringstekort tot stand te brengen. Wel kan
men van mening verschillen of bezuinigingen geheel ten gunste van het financieringstekort moeten worden gebracht of dat
een deel moet worden doorgegeven in de
geen keus. Volgens een berekening in de
laatste Miljoenennota is tot 1990 f. 16
mrd. aan ombuigingen nodig om het tekort
met 4% te verlagen tot 3,8% van het NNI
in 1990. Het genoemde bedrag valt nog ho-
ger uit wanneer besloten wordt tot beleidsintensiveringen of lastenverlichting, wanneer zich tegenvallers voordoen bij de be-
grotingsuitvoering of wanneer de economische groei lager uitvalt dan 2%. Of een
volgend kabinet bereid is een dergelijk bezuinigingsprogramma door te voeren zal
de komende jaren nog moeten blijken.
F.L.D. Nivard
vorm van lastenverlichting. Afstemming
op verwachte conjuncturele ontwikkelingen is hierbij wenselijk.
Slot
Het drie-sporenbeleid van het kabinetLubbers is redelijk succesvol gebleken. Zeker op de eerste twee sporen – de sanering
van de overheidsfinancien en de versterking van de marktsector – is vooruitgang
geboekt. Toch is enige relativering op zijn
plaats. Tegenover de, overigens endogene,
daling van de collectieve-lastendruk staat
dat de verlaging van het tekort van het rijk
achterblijft bij de doelstelling van het regeerakkoord. De tekortreductie van volgend jaar bedraagt niet meer dan 0,2% en
kon alleen tot stand komen door het versneld innen van f. 1,5 mrd. aardgasbaten.
Bij het tweede spoor – de versterking
van de marktsector – heeft het kabinet het
tij mee gehad. De sterke verbetering van de
rendementspositie van bedrijven is, naast
Tabel 2. Lastenverlichting voor bedrijven 1984-1986, in mln. gld.
Kas
Transactie
1984
Verlaging vennootschapsbelasting tot 43% a)
Overige fiscale maatregelen
Verlaging werkgeverspremies
Beperking opbouw vakantiedagen bij ziekte
Overige niet-fiscale maatregelen
415
285
400
200
400
825
155
400
200
400
1.700
1.980
98
1.150
252
175
1.150
254
1.500
1.579
1985
Fiscale maatregelen
Verlaging werkgeverspremies
Overige niet-fiscale maatregelen
1986
Verlaging vennootschapsbelasting tot 42% a)
Verlaging werkgeverspremies
Afschaffing negatieve aanslag WIR
165
275
— 50
390
Bron: Miljoenennota 1984-1986.
a) Incl. flankerende maatregel in de inkomstenbelasting.
ESB 2-10-1985
999